EXAMEN EN COMMISSION
I. RÉUNION DU MERCREDI 4 JUIN 2014
Au cours de sa réunion du 4 juin 2014, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a examiné le rapport pour avis sur la proposition de loi n° 310 (2013-2014), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la sobriété, à la transparence et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Nous examinons une proposition de loi inscrite dans la niche réservée au groupe écologiste du 17 juin prochain, relative à la sobriété, à la transparence et à la concertation en matière d'ondes électromagnétiques. Le texte a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 23 janvier dernier. L'objectif de son auteur, la députée Laurence Abeille, est de réduire l'exposition de nos concitoyens aux ondes, au motif que leur innocuité n'est pas prouvée.
Qu'en est-il réellement ? L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) réalise une revue de la littérature internationale sur les risques posés par les ondes électromagnétiques, et dispose d'un groupe de travail dédié à ces questions. Les représentants de l'agence nous ont indiqué que la France était l'un des derniers pays à maintenir une recherche publique sur le sujet. L'Allemagne l'a récemment arrêtée, estimant que les connaissances actuelles ne justifiaient pas une vigilance accrue. L'Anses a publié une première étude en 2009, actualisée en octobre 2013. Son rapport conclut à l'absence d'effets sanitaires avérés pour les expositions environnementales, et note uniquement, avec des niveaux de preuve limités, l'existence d'effets néfastes potentiels pour l'utilisation de téléphones mobiles en mode communication chez les utilisateurs intensifs. L'Académie de médecine a rappelé qu'aucun risque des radiofréquences n'est avéré en dessous des limites réglementaires. Les radiofréquences ont pour seul effet connu l'échauffement, par absorption d'une partie de la puissance émise. C'est ce que mesure le DAS, ou débit d'absorption spécifique, indiqué lors de l'achat d'un téléphone. La réglementation limite la puissance autorisée, avec une marge de sécurité importante. Dans les études internationales menées, aucun effet biologique non thermique n'a été observé, de même qu'aucun effet nocif en dessous des seuils réglementaires. L'Anses ne recommande pas d'abaisser les expositions aux ondes électromagnétiques. Le seul sujet de vigilance concerne l'exposition au contact des téléphones portables, raison pour laquelle ils sont obligatoirement fournis avec un kit mains libres.
Le postulat de départ de cette proposition de loi, qui souhaite inscrire dans le droit en vigueur un principe de modération de l'exposition, ne semble pas être fondé. Le texte propose au titre Ier une révision de la procédure d'implantation des antennes relais. L'article 1er rénove le dispositif d'installation des antennes, en plaçant le maire au coeur du mécanisme de concertation, d'information et de facilitation du dialogue entre les parties prenantes. Cette modification de la procédure en vigueur n'est pas souhaitable, puisque la répartition des rôles entre l'État, à travers ses bras armés que sont l'agence nationale des fréquences et l'Arcep, et les communes a été clarifiée dans un arrêt du Conseil d'État d'octobre 2011 et une décision du Tribunal des conflits de mai 2012. L'Agence nationale des fréquences coordonne l'implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature, et veille au respect des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques. Elle dispose de pouvoirs de police spéciale des communications électroniques. L'État est seul compétent pour déterminer les modalités d'implantation des antennes-relais sur l'ensemble du territoire et les mesures de protection du public contre les effets des ondes qu'elles émettent. Le code des postes et des communications électroniques prévoit que le maire soit informé, à sa demande, de l'état des installations exploitées sur le territoire de sa commune. Pour autant, il ne peut pas adopter de réglementation relative à l'implantation des antennes relais en vue de protéger le public contre les effets négatifs supposés des ondes. Sa seule compétence tient à ses pouvoirs en matière d'urbanisme : aucune antenne ne peut être implantée sans déclaration de travaux. Les rôles sont clairement répartis. Alourdir la procédure ne paraît pas opportun. Tout au plus, pourrait-on accepter une transmission systématique, dans un souci d'information, d'une copie du dossier de demande d'implantation au maire. L'Association des maires de France a publié en 2007 un Guide des relations entre opérateurs et communes, qui organise le dialogue et la concertation.
S'il est utile de renforcer l'information des maires, il n'est pas nécessaire de les placer au coeur de la procédure d'autorisation des antennes et à doublonner le système existant autour de l'Agence nationale des fréquences. L'AMF souligne la grande solitude dans laquelle les maires se trouvent depuis de nombreuses années pour répondre aux inquiétudes des habitants vivant à proximité des antennes relais. Seul l'État, compétent en matière de risque sanitaire, peut assumer ce rôle. Je vous proposerai un certain nombre d'amendements visant à supprimer une partie des mesures prévues. Je vous proposerai de remplacer l'objectif de modération de l'exposition des ondes par celui, plus adapté, de maîtrise de l'exposition, qui n'implique pas nécessairement une baisse mais bien un contrôle et une vigilance des pouvoirs publics. Mes amendements à l'article 1er viseront aussi à rendre systématique l'information des maires par les opérateurs quant aux installations situées sur le territoire de leur commune, au-delà de la simple déclaration de travaux obligatoire.
De manière plus générale, je crois qu'il nous faut prendre garde, avec les dispositions de ce titre Ier, à ne pas complexifier la procédure d'installation des antennes relais à un point tel que nous mettrions en péril l'aménagement numérique du territoire, alors même que le risque sanitaire n'est pas avéré. La semaine dernière, l'Arcep a ouvert trois enquêtes administratives à l'égard des opérateurs pour s'assurer du respect de leurs obligations. Une enquête visait Free Mobile, qui est tenu de couvrir en 3G, hors itinérance sur le réseau d'Orange, 75 % de la population d'ici le 12 janvier 2015 ; une autre concernait Bouygues, Free, Orange et SFR sur le déploiement d'un réseau 3G commun dans 3 500 communes rurales d'ici la fin de l'année 2013 ; enfin, une enquête s'assurait que la dernière échéance de déploiement du réseau mobile 3G par SFR couvrait bien la cible de 99,3 % de la population. Le désenclavement numérique de notre territoire, et en particulier des zones rurales ne doit pas être mis en péril. Il en va de l'intérêt général.
Le titre II de la proposition de loi renforce l'information et la sensibilisation du public. L'article 3 complète les missions de l'Anses pour y ajouter la veille en matière de radiofréquences. J'y suis favorable. L'article 4 renforce l'information. Il prévoit l'indication du débit d'absorption spécifique - le DAS - sur un certain nombre d'équipements, ainsi que la mention de la recommandation d'utilisation du kit oreillettes. Les appareils devront disposer d'un mécanisme simple de désactivation du wifi, et indiquer leurs émissions de champs électromagnétiques. Les établissements proposant un accès public au wifi devront l'indiquer clairement. Je vous proposerai deux amendements de précision.
L'article 5 est relatif à la publicité. Il étend l'interdiction de publicité pour les moins de quatorze ans, qui n'existe aujourd'hui que pour les téléphones mobiles, à tous les équipements terminaux radioélectriques. Je vous proposerai également la suppression de cette mesure, disproportionnée au regard du risque sanitaire. Je vous proposerai la suppression du dernier alinéa imposant aux opérateurs la fourniture d'un kit oreillettes adapté aux moins de quatorze ans, qui me semble constituer une contrainte supplémentaire disproportionnée. Les dispositifs actuels peuvent être utilisés par les moins de quatorze ans et les parents ont également une responsabilité à assumer sur ce sujet. En revanche, l'article prévoit l'obligation, pour toute publicité concernant les téléphones, de mentionner l'utilisation d'un kit mains libres, ce qui est une bonne chose dans la mesure où les études scientifiques récentes indiquent que cet usage nécessite d'être vigilant.
L'article 6 prévoit la mise en place par le Gouvernement d'une politique de sensibilisation et d'information. L'article 7 vise l'exposition des enfants aux ondes électromagnétiques. Il interdit, dans les crèches, l'installation du wifi dans les zones dédiées à l'accueil, au repos et aux activités des enfants. Il impose la désactivation du wifi dans les écoles primaires, lorsque l'accès sans fil n'est pas utilisé pour des activités numériques pédagogiques. Je vous proposerai la suppression de cet article fortement anxiogène, car ces dispositions ne sont étayées par aucune étude scientifique suggérant un risque spécifique ou supplémentaire pour les enfants. Cet article pourrait entraîner la mise en cause de la responsabilité du maître d'ouvrage, le maire, ou des enseignants. La question, légitime, de l'information lors de l'installation d'antennes relais à proximité d'établissements scolaires a été résolue par le décret du 3 mai 2002 relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques. Son article 5 précise que les opérateurs doivent indiquer les actions engagées pour assurer qu'au sein des établissements scolaires, crèches ou établissements de soins situés dans un rayon de cent mètres de l'installation, l'exposition du public au champ électromagnétique soit aussi faible que possible tout en préservant la qualité du service rendu.
L'article 8 prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement, dans un délai d'un an, sur le sujet de l'électro-hypersensibilité. Il est nécessaire de réaliser une étude sur les modalités de prise en compte de cette pathologie. L'article 9 applique les dispositions de la proposition de loi aux outre-mer.
Je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption de cette proposition de loi, sous réserve des modifications, certes substantielles, que je vous ai présentées et que nous allons examiner plus en détail. Il est important de ne pas placer le débat sur le plan d'une inquiétude irrationnelle, et de fonder notre position sur les éléments de connaissance scientifique et sanitaire dont nous disposons. Des mesures trop restrictives au regard des risques purement hypothétiques ne manqueraient pas d'être interprétées par nos concitoyens comme une confirmation de la dangerosité des radiofréquences, au risque de mettre en place une politique contre-productive pour notre pays.
M. Ronan Dantec. - Nous découvrons des amendements qui sont nombreux et que nous n'avons pas eu le temps d'examiner. Ce texte est le produit d'un long travail. Il serait vain de détricoter le travail des députés, et surtout, nous devons mesurer les conséquences de nos amendements. La proposition de loi tend à faciliter la vie des opérateurs, même s'ils en sont les premiers pourfendeurs. Le rapport de l'Anses conclut à la « nécessité de limiter les expositions aux ondes électromagnétiques ». Le texte fait écho aux interrogations légitimes de la population sur le sujet. Mieux règlementer la puissance des émissions électromagnétiques autorisées, c'est sécuriser le processus d'information. Les maires n'ont aucun pouvoir de décision, en la matière ; il est essentiel qu'ils disposent de tous les outils d'information, pour répondre aux inquiétudes de leurs administrés. Le dispositif mis en place dans le texte a été longuement mûri. Il serait sage de nous y tenir. On peut contester l'emploi du terme « modération » ; il est difficile de faire table rase de tout le travail accompli. L'enjeu de la proposition de loi n'est pas d'inquiéter la population, ni de créer des zones blanches, mais de sécuriser tout le monde.
M. Michel Teston . - J'ai pris connaissance rapidement des nombreux amendements soumis à notre approbation. Le texte adopté par l'Assemblée nationale a été considérablement allégé. Nous devons prendre le temps d'analyser les conséquences de ces modifications. Je demande donc une suspension au nom du groupe socialiste.
M. Charles Revet. - Je ne suis pas spécialiste du sujet et il m'est difficile de prendre position. Je remercie le président pour son rapport très complet, mais une suspension ne suffira pas pour nous prononcer. Peut-être devrions-nous reporter l'examen de ce texte dont les enjeux sont non seulement économiques, mais aussi sanitaires.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - La commission des Affaires économiques examinera le texte et nos amendements le mardi 10 juin à 15 heures. La proposition de loi sera débattue en séance le 17 juin. Si nous reportons l'examen du texte, il faudra nous réunir avant la commission des Affaires économiques, mardi à 14 heures par exemple.
Mme Anne-Marie Escoffier . - Je vous remercie, monsieur le président, pour la qualité et l'impartialité de votre rapport. Vous nous avez présenté avec clarté un texte qui a déjà fait l'objet d'une analyse développée et qui a le mérite de reposer les vraies questions, celles auxquelles j'ai été directement confrontée sur mon territoire. Une antenne avait été posée à 150 mètres d'une école, provoquant un tollé dans la population. Seules deux ou trois personnes parmi les deux-cents habitants ont développé des symptômes sérieux. Les cas d'hypersensibilité sont reconnus par la médecine. Dans une telle situation, les riverains se retournent contre le maire qui a un besoin impérieux d'information pour faire face. En vous entendant, j'apprends que c'est la responsabilité de l'État qui est engagée, pas celle du maire - je suis désolée de l'apprendre si tard. Dans mon cas, l'État n'est jamais intervenu.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - L'État intervient pourtant à chaque fois. Le rapport de l'AMF est clair sur ce point. Jamais la décision d'un maire ne s'est substituée à celle de l'État. En tant que maire, j'ai été accusé d'avoir causé la mort de six personnes, simplement parce que j'avais organisé une réunion d'information sur la pose d'une antenne. Mes administrés croyaient que j'avais un pouvoir décisionnaire. J'ai appliqué le principe de précaution et j'ai refusé de signer l'autorisation de travaux. Trois mois plus tard, le préfet autorisait la pose de l'antenne, considérant que les connaissances scientifiques ne permettaient pas de conclure à un réel danger sanitaire. Le seul pouvoir du maire est dans l'examen de la déclaration de travaux. Lorsqu'elle est affichée, les riverains ont un mois pour faire appel de la décision du maire. Le pouvoir de police, lui, revient à l'Agence nationale des fréquences. C'est une bonne chose que les maires soient mieux informés ; néanmoins, ils ne doivent pas être en première ligne. Leur rôle est de faciliter le processus, de favoriser la concertation ; la décision est du ressort de l'État.
Il y a une confusion permanente - l'article 1 er n'y échappe pas - entre un éventuel danger de l'antenne et la nocivité avérée du terminal. L'utilisation abusive d'un téléphone mobile est dangereuse. Cela relève de la responsabilité des citoyens, comme toute autre forme d'abus. La « modération » n'est pas une notion sur laquelle on légifère.
M. Ronan Dantec . - La « maîtrise » et la « modération » sont deux notions qui se complètent.
M. Raymond Vall . - Faire figurer le mot « maîtrise » en tête de la proposition de loi n'est pas forcément judicieux. Les antennes font l'objet d'une norme codifiée en matière d'émissions d'ondes électromagnétiques. Comment modère-t-on une norme ? La modération ne peut valoir que pour l'utilisation d'un terminal, même si nous manquons de certitude à ce sujet.
M. Charles Revet . - Et qu'entend-on par « sobriété » ?
Mme Anne-Marie Escoffier . - J'admire votre détermination et votre force de conviction, monsieur le président. Nous avons besoin de travailler sur les amendements. Je suis favorable au report de la réunion. Je m'interroge également sur le mot « sobriété ».
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Le mot « sobriété » figure dans le titre de la proposition de loi. L'article 1 er reprend le terme « modération » à contresens.
Mme Hélène Masson-Maret . - Je suis d'accord avec ce que vous avez dit, surtout sur le titre Ier. On ne peut pas régler un comportement - la modération - par un texte de loi. Je dispose de toute une littérature sur les risques sanitaires liés à l'émission des ondes électromagnétiques. Je reste incapable de trancher. Je ne partage même pas votre conviction sur le principe de précaution. Ma seule certitude, c'est qu'il faut dissocier l'émetteur et le terminal.
M. Jean-Jacques Filleul . - Mon expérience de maire est similaire à celle de Mme Escoffier. Je n'ai reçu aucune aide de l'État. Je « vendais » le projet des opérateurs aux riverains, en faisant parfois appel à des cabinets d'expertise pour mener des études sur les ondes émises à partir des pylônes. Le cas échéant, je demandais aux opérateurs de faire quelques modifications. J'ai été très surpris d'apprendre que seule la responsabilité de l'État est engagée. Nous avons besoin d'un temps de réflexion pour revoir ce texte dont les enjeux sont complexes. Par exemple, l'installation du wifi dans les écoles pose des problèmes terribles. En éclairant la situation, le texte facilitera la vie des élus locaux et contribuera à protéger la population. Il n'y a, par exemple, pas de discussion possible avec l'association Robin des toits. Ils ont la science infuse et leurs positions sont relayées par la presse.
M. Charles Revet . - La sagesse est de reporter la réunion à mardi prochain ; les enjeux sont extrêmement importants.
M. Louis Nègre . - Pour ce qui est de la méthode, vous avez raison de demander un délai. Le sujet est sensible, nous sommes tous d'accord là-dessus. Pour ce qui est du fond, cette proposition de loi vise les effets nocifs des champs électromagnétiques pour la santé humaine. Sans être spécialiste de la question, j'y ai été confronté en tant que rapporteur du Grenelle II de l'environnement. J'ai participé à la Conférence de consensus où tous les acteurs étaient représentés - l'association Robin des toits, l'Académie de médecine, le ministère de la Santé, le président de l'Institut national du cancer, un spécialiste suisse envoyé par l'OMS, un spécialiste américain, etc. Nous avons mené une soixantaine d'auditions qui ont montré que le danger ne venait pas des antennes, mais des téléphones. En France, un décret limite à 41 voltmètres le niveau des émissions électromagnétiques en provenance des équipements. La règlementation internationale varie : un certain nombre de pays ont abaissé le niveau, en appliquant le principe de précaution : 3 ou 4 voltmètres en Belgique et au Luxembourg, 6 voltmètres en Italie. La différence est frappante et induit un doute profond dans la population. Sur le terrain, les rayonnements sont à 96 % inférieurs à 2 ou 3 voltmètres, de sorte que dans l'absolu on pourrait très facilement abaisser le niveau de 41 à 5 ou 6 voltmètres. Les écologistes veulent porter le seuil à 0,6 voltmètre : d'où vient cette valeur ?
M. Ronan Dantec . - Qui sont les écologistes dont vous parlez ?
M. Louis Nègre . - L'association Robin des toits. Le seuil de 0,6 a été déterminé par l'étude d'un scientifique autrichien qui a montré qu'au-delà, il pouvait y avoir des effets nocifs pour le cerveau. Les Robins des toits ont fait une vérité universelle de cette étude, alors qu'elle a été contestée par d'autres scientifiques et infirmée par son auteur lui-même. Le 0,6 est une valeur romantique, lyrique, qui n'a rien de scientifique. Le spécialiste américain a pris l'exemple d'un enfant qui garderait un téléphone portable sous son oreiller, pendant toute la nuit. À cet âge, la cage cervicale n'est pas encore tout à fait fermée et les ondes peuvent être nocives. Rien ne l'atteste avec certitude, comme l'a confirmé le président de l'Institut du cancer. J'ai fait effectuer des mesures dans une cour d'école : une douzaine d'ondes électromagnétiques ont été détectées, dont les plus puissantes - et de très loin ! - étaient celles d'un radar militaire.
En fait, nous baignons depuis longtemps dans une soupe d'ondes électromagnétiques ; les téléphones sont loin d'émettre les plus fortes. Les Robins des toits et les Suédois sont les seuls à reconnaître des cas d'hypersensibilité. Les études menées en France n'ont donné aucun résultat. Je suis très sceptique sur l'utilité de cette proposition de loi. Il ne faudrait pas nous couvrir de ridicule, ni augmenter la sensibilité à fleur de peau de nos concitoyens.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Parler de risque sanitaire pour les utilisateurs de téléphones mobiles serait anxiogène. Que dirait-on des tablettes devant lesquelles les enfants passent des heures ? La filière du jeu vidéo tient une place importante dans l'économie française. Nous connaissons la position du maire dans le processus, nous savons qui est le gendarme, des normes existent pour les antennes, le DAS pour les terminaux : que devons-nous maîtriser de plus ? Jamais la loi n'a mis fin à une addiction.
M. Ronan Dantec . - Elle a permis de réduire l'exposition à la fumée de cigarette.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Marquer « Fumer tue » sur les paquets de cigarettes n'empêche personne de fumer. Le citoyen garde son libre choix.
M. Michel Teston. - Nous ne sommes pas en mesure de donner un avis motivé sur le contenu et l'incidence des amendements. Je demande le report de la réunion.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - La commission des Affaires économiques doit rester en mesure d'examiner nos amendements.
M. Louis Nègre . - Un renvoi du texte sans l'examiner est-il envisageable ? Sur le fond, il est catastrophique. L'article 1 er incite à la modération : soit il existe un vrai risque et il faut traiter le problème, soit il n'y en a pas, et nous n'avons pas besoin de loi.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Les autres pays d'Europe ont arrêté toute recherche.
Mme Marie-Françoise Gaouyer . - Le téléphone portable est interdit dans les hôpitaux. Les usagers y sont pourtant isolés et les médecins passent outre à l'interdiction. Pourquoi cette interdiction, vieille d'au moins quinze ans ?
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Sans doute, pour ne pas perturber le fonctionnement d'autres instruments.
Mme Marie-Françoise Gaouyer . - Je persiste à me demander si cette interdiction est encore fondée.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Notre commission n'est pas saisie au fond de la proposition de loi : la discussion peut continuer sans notre avis... Tout cela risque de finir par une empoignade dans l'hémicycle.
M. Charles Revet . - En reportant notre réunion à mardi, nous pourrons approfondir la réflexion, et pour nous et pour la commission des Affaires économiques.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - J'ai parlé à son président, ce matin. Il n'avait pas d'élément nouveau sur la question du risque sanitaire. Le terme « modération » introduit une notion de risque. Il sera difficile d'en maîtriser les effets.
M. Charles Revet . - En motivant le report par des raisons bien pesées, nous alerterons la commission des Affaires économiques.
M. Raymond Vall, président et rapporteur . - Nous nous réunirons donc mardi prochain, à 12 h 15 pour l'examen des amendements.
M. Ronan Dantec . - Un engagement pris de longue date m'empêchera d'être présent.