B. UNE PROPOSITION DE LOI QUI SOULÈVE DES DIFFICULTÉS JURIDIQUES, DÉSÉQUILIBRÉE ET INCOMPLÈTE
Avant d'en venir à l'analyse de la proposition de loi de notre collègue Pierre Hérisson, votre rapporteur pour avis relève que de nombreux rapports ont été publiés au cours des trois dernières années sur la « loi Besson » et, plus globalement, sur les problématiques d'accueil et d'habitat des gens du voyage . Il s'agit notamment des rapports suivants :
- le rapport d'octobre 2010 du Conseil général de l'Environnement et du Développement durable (CGDD) 31 ( * ) ;
- le rapport de mars 2011 d'une mission d'information de la commission des Lois de l'Assemblée nationale 32 ( * ) , dont le rapporteur était Didier Quentin ;
- le rapport au Premier ministre de juillet 2011 de notre collègue Pierre Hérisson, en tant que parlementaire en mission, intitulé « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun » 33 ( * ) ;
- le rapport de la Cour des comptes d'octobre 2012 sur l'accueil et l'accompagnement des gens du voyage 34 ( * ) .
Ces différents rapports ont dressé un bilan de la « loi Besson » et formulé des propositions d'évolution de la législation relative l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, mais aussi de leur statut juridique.
1. Les difficultés d'ordre constitutionnel soulevées par la proposition de loi
Votre rapporteur pour avis note qu' aucun des rapports précités n'a proposé de renforcer les dispositifs existant en matière de lutte contre les occupations illicites . Il relève notamment que notre collègue Pierre Hérisson n'a formulé aucune recommandation en la matière dans son rapport en tant que parlementaire en mission et que la proposition de loi qu'il a déposée 35 ( * ) suite à ce rapport ne comprend aucune disposition en ce sens.
Cette absence de proposition s'explique par les difficultés constitutionnelles que soulèverait tout renforcement des dispositifs de lutte contre les occupations illicites .
Comme l'indiquait ainsi notre collègue député Didier Quentin, « le législateur est probablement allé en 2007 aussi loin qu'il était possible d'aller . Il a en effet été très attentif à créer une procédure conforme aux principes constitutionnels, comme l'a reconnu le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 juillet 2010, rendue à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité » 36 ( * ) .
Dans sa décision du 9 juillet 2010 37 ( * ) , le Conseil constitutionnel a en effet jugé que la procédure d'évacuation spécifique des résidences mobiles des gens du voyage était conforme à la Constitution, ceci du fait de son encadrement par la loi de 2007 .
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Extrait de la décision n° 2010-13 QPC du 9 juillet 2010 « Considérant que l'évacuation forcée des résidences mobiles instituée par les dispositions contestées ne peut être mise en oeuvre par le représentant de l'État qu'en cas de stationnement irrégulier de nature à porter une atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques ; qu'elle ne peut être diligentée que sur demande du maire, du propriétaire ou du titulaire du droit d'usage du terrain ; qu'elle ne peut survenir qu'après mise en demeure des occupants de quitter les lieux ; que les intéressés bénéficient d'un délai qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures à compter de la notification de la mise en demeure pour évacuer spontanément les lieux occupés illégalement ; que cette procédure ne trouve à s'appliquer ni aux personnes propriétaires du terrain sur lequel elles stationnent, ni à celles qui disposent d'une autorisation délivrée sur le fondement de l'article L. 443-1 du code de l'urbanisme, ni à celles qui stationnent sur un terrain aménagé dans les conditions prévues à l'article L. 443-3 du même code ; qu'elle peut être contestée par un recours suspensif devant le tribunal administratif ; que, compte tenu de l'ensemble des conditions et des garanties qu'il a fixées et eu égard à l'objectif qu'il s'est assigné, le législateur a adopté des mesures assurant une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre la nécessité de sauvegarder l'ordre public et les autres droits et libertés ; » |
Notre collègue Didier Quentin a donc conclu qu' « il ressort de cette décision que la constitutionnalité de la procédure repose en partie sur les conditions et garanties qui ont été fixées, qu'il serait donc constitutionnellement périlleux d'assouplir » 38 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis considère dans ces conditions que les dispositions de la présente proposition de loi qui modifient les conditions et les garanties de la procédure d'évacuation des résidences mobiles des gens du voyage comportent un fort risque d'inconstitutionnalité .
2. Une proposition de loi déséquilibrée : la problématique des communes et des EPCI défaillants
? Le bilan de la « loi Besson » en matière de réalisation des aires est contrasté , comme le note la Cour des comptes en relevant « une réalisation des aires en deçà des objectifs initiaux » 39 ( * ) .
Les schémas départementaux prévoient la création de 41 569 places réparties en 1 867 aires d'accueil et la réalisation de 350 aires de grand passage sur le territoire national.
Au 1 er janvier 2012, 246 communes et 196 EPCI sont considérés comme défaillants au regard de leurs obligations en matière d'accueil et de stationnement des gens du voyage 40 ( * ) .
Au 31 décembre 2010, seules 52 % des places prévues en aires d'accueil , soit 21 540 places réparties entre 919 aires d'accueil, et 29,4 % des aires de grand passage , soit 103 aires, avaient été réalisées .
La Cour des Comptes en conclut que, « plus de dix ans après l'entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 2000, les objectifs fixés par les schémas départementaux sont ainsi encore loin d'être atteints . Le délai accordé aux collectivités pour remplir leur obligation légale d'accueil a pourtant été prorogé à plusieurs reprises et finalement fixé au 31 décembre 2008 » 41 ( * ) .
Votre rapporteur note par ailleurs que le taux de réalisation est très disparate d'un département à l'autre : parmi les dix départements dont l'obligation est la plus importante, les taux varient entre 8 et 56 % !
TAUX DE RÉALISATION DES AIRES D'ACCUEIL
DANS LES DIX DÉPARTEMENTS DONT L'OBLIGATION EST LA PLUS IMPORTANTE
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Département |
Nombre de places en aires d'accueil prévues |
Taux de réalisation |
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Nord |
3 200 |
41 % |
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Alpes-Maritimes |
1 190 |
8 % |
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Gironde |
1 142 |
49 % |
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Essonne |
1 137 |
35 % |
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Pas-de-Calais |
1 113 |
47 % |
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Bouches-du-Rhône |
1 070 |
16 % |
|
Val-d'Oise |
1 035 |
26 % |
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Seine-et-Marne |
988 |
56 % |
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Haute-Garonne |
962 |
56 % |
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Isère |
867 |
49 % |
Source : « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage », Ibid., p. 52.
Pour ce qui concerne les aires de grand passage , seuls treize départements 42 ( * ) avaient réalisé ou étaient en cours de réalisation , au moment de la publication du rapport de la Cour des comptes, de l'ensemble des aires prévues par leur schéma départemental , six départements n'ayant pas d'aires de grand passage à créer 43 ( * ) .
? Votre rapporteur pour avis note, dans ce contexte, que le pouvoir de substitution de l'État , prévu par l'article 3 de la « loi Besson », n'est pas mis en oeuvre . Comme l'a relevé notre collègue député Didier Quentin, « aucun préfet n'[a] jamais utilisé le pouvoir de substitution dont il dispose » 44 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis regrette que l'État ne se soit pas davantage mobilisé : l'utilisation du pouvoir de substitution serait un moyen de contourner la mauvaise volonté de certains élus refusant, par principe, la création d'aires de stationnement, mais aussi, comme le relève Didier Quentin, d'arbitrer des situations marquées par « un climat local tendu, en raison par exemple de précédents d'installations sauvages de gens du voyage qui se sont mal passées 45 ( * ) ».
? En ne comprenant aucune disposition visant à répondre à la situation des communes et des EPCI défaillants, la présente proposition de loi présente donc un caractère déséquilibré .
Votre rapporteur pour avis rejoint d'ailleurs sur ce point Didier Quentin qui juge que « la mise en oeuvre de procédures encore plus rapides poserait (...) des problèmes quant à l'équilibre général de la législation relative aux gens du voyage, qui doit toujours veiller à reposer sur des obligations équivalentes pour les collectivités territoriales et sur les gens du voyage » 46 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis estime qu'il convient d'envisager une modification de la « loi Besson » pour atteindre les objectifs des schémas départementaux, en s'inspirant du dispositif existant en matière de construction de logements sociaux issu de l'article 55 de la « loi SRU » :
- d'une part, il convient de rénover le pouvoir de substitution du préfet .
Dans son rapport au nom du Conseil général de l'Environnement et du Développement durable (CGEDD), M. Patrick Laporte relève que « le dispositif actuel s'avérerait complexe à mettre en oeuvre, voire inapplicable tant que des mesures d'application ne seraient pas édictées ». Le pouvoir de substitution suppose notamment « de mettre en oeuvre la procédure d'inscription d'office de cette dépense au budget de la commune ou de l'EPCI, via la mise en demeure de la chambre régionale des comptes, et la procédure de mandatement d'office. Même avec le mandatement d'office par le comptable des sommes dues au titre des intérêts moratoires (inévitables vus les délais que cette procédure entraînerait), on ne serait pas sûr de trouver des sociétés sur le marché intéressées à répondre à un tel appel d'offres que lancerait l'État » 47 ( * ) .
Il suggère en conséquence de prévoir, sur le modèle de l'article 55 de la « loi SRU », que le préfet peut passer une convention avec un organisme en vue de la réalisation de l'opération, mais aussi qu'il exerce le droit de préemption et accorde le permis de construire.
- d'autre part, votre rapporteur pour avis estime qu'il convient de réfléchir à un dispositif incitatif sur le modèle de l'article 55 de la « loi SRU ». Il rejoint ainsi la mission d'information de l'Assemblée nationale qui a jugé qu' « il ne serait pas hors de propos d'envisager l'établissement d'un dispositif incitatif permettant, sous certaines conditions, de sanctionner financièrement les communes et les EPCI lorsqu'elles ne respectent pas leurs obligations en matière de création et d'aménagement des aires permanentes d'accueil » 48 ( * ) , les députés envisageant cependant l'instauration d'un tel dispositif en contrepartie du maintien des subventions de l'État.
Une telle sanction pourrait prendre la forme d'un prélèvement sur les ressources des communes ou sur la dotation d'intercommunalité versée aux EPCI qui se sont vus transférer la compétence. Le préfet mettrait la commune ou l'EPCI en demeure de respecter ses obligations sur la base d'un inventaire annuel.
Cette procédure, outre qu'elle conduirait à inciter les communes à respecter leurs obligations, pourrait permettre, comme dans le cas du logement social, de distinguer les communes ou les EPCI de mauvaise volonté et celles soumises à des difficultés objectives, comme l'absence de disponibilités foncières immédiates ou des difficultés budgétaires sérieuses, qui pourraient être exonérées de toute sanction financière.
3. Une proposition de loi incomplète : la nécessaire abrogation de la loi de 1969 et la prise en compte de la sédentarisation des gens du voyage
? Votre rapporteur pour avis relève que la présente proposition de loi n'évoque pas du tout la question du statut juridique des gens du voyage .
Il s'en étonne d'autant plus que notre collègue Pierre Hérisson a évoqué longuement cette question dans son rapport en tant que parlementaire en mission ainsi que dans la proposition de loi qu'il a déposée le 31 juillet 2012 49 ( * ) .
Dans son rapport, il souligne ainsi que « le statut des gens du voyage a longtemps été régi par la loi du 16 juillet 1912 qui obligeait certains, parmi les gens du voyage, à posséder un carnet anthropométrique mentionnant « la hauteur de la taille, celle du buste, l'envergure, la longueur et la largueur de la tête, le diamètre bizygomatique, la longueur de l'oreille droite, la longueur des doigts médius et auriculaire gauches, celle de la coudée gauche, celle du pied gauche, la couleur des yeux » » 50 ( * ) .
Le statut juridique des gens du voyage est aujourd'hui régi par la loi du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe 51 ( * ) .
Le caractère discriminatoire de cette loi est soulevé depuis de nombreuses années. Notre collègue Pierre Hérisson estimait déjà, à l'occasion de l'examen de la « loi Besson », que « ce texte ne règle en lien les problèmes posés par l'existence des dispositions de la loi du 3 janvier 1969 » 52 ( * ) . Dans une proposition de loi déposée en décembre 2010, les députés du groupe socialiste, radical et citoyen (SRC) ont jugé que « la loi (...) institue un régime dérogatoire et organise le contrôle de ces populations » ou que « la loi de 1969 (...) maintient un régime discriminatoire pour les gens du voyage » 53 ( * ) .
Cette loi a été critiquée par plusieurs organismes nationaux et internationaux :
- dans son rapport sur le respect effectif des droits de l'homme en France de février 2006, le commissaire aux droits de l'homme, M. Alvaro Gil-Robles, a souligné, à propos du livret de circulation, que « l'obligation de détenir un tel document ainsi que celle de le faire viser régulièrement constitue une discrimination flagrante. En effet, il s'agit de la seule catégorie de citoyens français pour laquelle la possession d'une carte d'identité ne suffit pas pour être en règle » 54 ( * ) ;
- en avril 2009, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) a critiqué le traitement discriminatoire des gens du voyage en matière de droits civiques et notamment la disposition prévoyant que l'inscription des gens du voyage sur la liste électorale n'était possible qu'après trois ans de rattachement ininterrompu dans la même commune. La HALDE a ainsi estimé que « le régime appliqué à cette catégorie de citoyens français, identifiés par leur appartenance à la communauté des gens du voyage, est une violation manifeste des dispositions de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, de l'article 3 de la Constitution, des articles 14 de la Convention européenne des droits de l'homme (non-discrimination) et 3 de son premier protocole additionnel et des articles 2 et 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques » 55 ( * ) .
Le Conseil constitutionnel a abrogé une large partie de la loi de 1969 dans une décision rendue le 5 octobre 2012 à l'occasion de l'examen d'une question prioritaire de constitutionnalité 56 ( * ) . Il a notamment censuré trois dispositions importantes :
- le fait de soumettre les gens du voyage, selon qu'ils justifient ou non de ressources régulières, à des obligations différentes quant au visa par l'autorité administrative du titre de circulation qui leur est remis, ce qui constitue « une (...) différence de traitement [qui] n'est pas en rapport direct avec les fins civiles, sociales, administratives ou judiciaires poursuivies par la loi » ;
- la disposition imposant que le carnet de circulation soit visé tous les trois mois par l'autorité administrative et punissant d'une peine d'un an d'emprisonnement les personnes circulant sans carnet de circulation, ce qui « [porte] à l'exercice de la liberté d'aller et venir une atteinte disproportionnée au regard du but poursuivi » ;
- la disposition imposant aux gens du voyage de justifier de trois ans de rattachement ininterrompu dans la même commune pour leur inscription sur la liste électorale.
D'autres dispositions de la loi de 1969 restent en vigueur , telles que l'obligation pour les gens du voyage d'être munis d'un titre de circulation 57 ( * ) ou l'obligation de rattachement à une commune, sans que le nombre de personnes détentrices d'un titre de circulation et rattachées à une commune ne puisse dépasser 3 % de la population municipale 58 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis estime qu'il convient aujourd'hui d'abroger la loi de 1969 .
Il rejoint sur ce point notre collègue Pierre Hérisson qui appelait, dans son rapport en tant que parlementaire en mission, à l'alignement des règles relatives au droit de vote sur le droit commun ou la suppression des titres de circulation. Sa proposition de loi de juillet 2012, qui avait pour but de « mettre fin aux discriminations dont sont victimes les membres de la communauté des gens du voyage et renforcer leurs droits » 59 ( * ) , prévoyait d'ailleurs, à son article 19, l'abrogation de cette loi.
? D'autres questions importantes ne sont pas évoquées par cette proposition de loi, comme la problématique des grands passages ou celle de la sédentarisation des gens du voyage et donc de l'accès au logement . Votre rapporteur pour avis souhaite s'intéresser plus longuement à cette seconde question qui relève pleinement du champ de compétence de votre commission.
L'ensemble des rapports soulignent en effet la « tendance croissance des gens du voyage à la sédentarisation » 60 ( * ) ou « le phénomène de plus en plus marqué d'ancrage territorial d'une partie de la population des gens du voyage [qui] nécessite de développer des solutions alternatives aux aires d'accueil aménagées » 61 ( * ) .
Les dispositions de la « loi Besson » paraissent partiellement inadaptées face à ce phénomène , ainsi que l'a d'ailleurs reconnu M. Louis Besson lui-même, secrétaire d'État au Logement du Gouvernement de Lionel Jospin et initiateur de la loi, lors de son audition par la mission commune d'information de l'Assemblée nationale 62 ( * ) .
Le phénomène de sédentarisation conduit à ce que « les aires d'accueil des gens du voyage sont majoritairement utilisées par des familles semi-sédentarisées 63 ( * ) ».
Comme le souligne la Cour des comptes, les données de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) ont mis en avant que 20 % des ménages étaient présents sur une aire d'accueil depuis plus de six mois. La Cour a également relevé que les Pyrénées-atlantiques ont la particularité d'accueillir quasi-exclusivement des séjours longs (91,8 %), les aires étant occupées par des populations sédentaires 64 ( * ) .
Cette qui pose deux types de problèmes :
- les aires étant conçues pour de courts séjours, elles ne sont pas adaptées, notamment en termes de confort , pour accueillir des familles pratiquement tout au long de l'année ;
- par ailleurs l'occupation permanente empêche toute rotation et obère la capacité des aires à accueillir les gens du voyage réellement itinérants .
L'ancrage des gens du voyage sur le territoire peut se faire par le biais des « terrains familiaux » ou des opérations d'habitat adapté .
La dimension « habitat » est cependant insuffisamment prise en compte par la « loi Besson » et par les schémas départementaux et les documents d'urbanisme . Comme le souligne notre collègue Pierre Hérisson, « un diagnostic des besoins en habitat adapté doit donc être réalisé à l'occasion de la révision des schémas départementaux, dans une logique de complémentarité des aires d'accueil aménagées » 65 ( * ) .
Les schémas départementaux et les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) doivent, en principe, identifier les besoins des gens du voyage en matière d'habitat adapté et définir des objectifs de réalisation quantifiés et territorialisés. Les résultats restent cependant relativement modestes.
Votre rapporteur pour avis note ainsi que si la circulaire du 17 décembre 2003 sur les terrains familiaux 66 ( * ) a ouvert la possibilité pour l'État de cofinancer la réalisation de terrains familiaux locatifs par les collectivités locales, ceux-ci restent en nombre très insuffisant. De 2004 à 2012, seules 791 places en terrain familial ont été financées dans 31 départements .
Au-delà, il convient de trouver des solutions durables de logement et de renforcer le lien , dans l'ensemble des départements, entre le schéma départemental et le PDALPD.
En conclusion, votre rapporteur pour avis estime donc que la présente proposition de loi soulève des questions d'ordre constitutionnel, est déséquilibrée et incomplète .
Il s'étonne plus particulièrement du caractère incomplet de ce texte alors que notre collègue Pierre Hérisson avait lui-même appelé, dans la proposition n° 1 de son rapport en tant que parlementaire en mission, à « restructurer le droit applicable aux gens du voyage autour d'une loi unique par une mise à jour de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage » 67 ( * ) .
Il note que notre collègue député Dominique Raimbourg devrait déposer dans les prochaines semaines une proposition de loi au champ plus vaste qui devrait permettre d'embrasser l'ensemble des questions relatives à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage , telles que leur statut juridique, le renforcement de l'efficience de la « loi Besson » ou encore l'ajustement du dispositif de lutte contre les occupations illicites.
Il espère que cette proposition de loi sera l'occasion d'un débat serein et sans exclusive sur ces questions .
* 31 « Les aires d'accueil des gens du voyage », Rapport du Conseil général de l'Environnement et du Développement durable, établi par Patrick Laporte, Inspecteur général de l'administration du développement durable, octobre 2010.
* 32 « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme condition du respect mutuel », Ibid.
* 33 « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », Rapport au Premier ministre, M. Pierre Hérisson, Sénateur, Président de la Commission nationale Consultative des Gens du voyage, juillet 2011.
* 34 « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage », Cour des comptes, octobre 2012.
* 35 Proposition de loi n° 728 (2011-2012) relative au statut juridique des gens du voyage et à la sauvegarde de leur mode de vie.
* 36 « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme condition du respect mutuel », Ibid., p. 33.
* 37 Décision n° 2010-13 QPC du 9 juillet 2010.
* 38 « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme condition du respect mutuel », Ibid., p. 34.
* 39 « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage », Ibid., p. 49.
* 40 L'obligation d'accueil des gens du voyage est considérée comme remplie dès que la décision de financement est prise.
* 41 « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage », Ibid., p. 50.
* 42 Il s'agit des départements suivants : Allier, Aube, Cantal, Charente-Maritime, Cher, Corrèze, Dordogne, Eure, Gers, Gironde, Haute-Marne, Hautes-Pyrénées, Rhône, Somme et Territoire de Belfort.
* 43 Il s'agit des départements suivants : Hautes-Alpes, Lozère, Puy-de-Dôme, Vendée, Vosges et Val-d'Oise.
* 44 « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme condition du respect mutuel », Ibid., p. 21.
* 45 Ibid., p. 21.
* 46 Ibid., p. 33.
* 47 « Les aires d'accueil des gens du voyage », Ibid., p. 16-17.
* 48 « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme condition du respect mutuel », Ibid., p. 23.
* 49 Proposition de loi n° 728 (2011-2012), Ibid.
* 50 « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », Ibid., p. 6.
* 51 Loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe.
* 52 Avis n° 194 (1999-2000), Ibid., p. 12.
* 53 Proposition de loi n° 3042 (XIII ème législature) visant à mettre fin au traitement discriminatoire des gens du voyage
* 54 Rapport de M. Alvaro Gil-Robles, commissaire aux droits de l'homme, sur le respect effectif des droits de l'homme en France, suite à sa visite du 5 au 21 septembre 2005, à l'attention du Comité des ministres et de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, p. 92.
* 55 Délibération n° 2009-143 du 6 avril 2009.
* 56 Décision n° 2010-279 QPC du 5 octobre 2012.
* 57 Article 3 de la loi de 1969.
* 58 Articles 7 et 8 de la loi de 1969.
* 59 Proposition de loi n° 728 (2011-2012), Ibid., p. 4.
* 60 « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme condition du respect mutuel », Ibid., p. 34.
* 61 « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », Ibid., p. 24.
* 62 Cf. « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme condition du respect mutuel », Ibid., p. 7.
* 63 Ibid., p. 26.
* 64 Cf. « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage », Ibid., p. 126.
* 65 « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », Ibid., p. 26.
* 66 Circulaire n° 2003-76 du 17 décembre 2003 relative aux terrains familiaux permettant l'installation des caravanes constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs.
* 67 « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », Ibid., p. 38.