II. UN BUDGET D'ATTENTE DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT AVANT UNE RÉFORME DU DISPOSITIF DE L'ASILE
Si les efforts budgétaires consentis pour améliorer la fluidité du dispositif d'hébergement en CADA par la réduction des délais de traitement des demandes d'asile sont réels, ils se font toutefois à enveloppe budgétaire quasi-constante, alors même que l'augmentation de la demande d'asile et les réformes à venir du dispositif national d'asile laissent augurer des dérapages lors de l'exécution du budget au cours de l'exercice 2014.
A. UN DÉRAPAGE PRÉVISIBLE EN EXÉCUTION
Pour consensuels que soient l'augmentation des moyens financiers et humains de l'OFPRA et la transformation de places d'hébergement d'urgence en places de CADA, ces efforts se font au détriment de postes budgétaires dont la sous-dotation chronique a été dénoncée à maintes reprises par le passé.
1. Des efforts consentis au détriment de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et de l'allocation temporaire d'attente
Les crédits alloués à la garantie du droit d'asile au sein du programme 303 « Immigration et asile » n'augmentant que de 0,5 % par rapport à l'an passé ; la progression de 7,5 % du financement des CADA et de 5,9 % de la subvention à l'OFPRA est donc gagée sur les autres postes budgétaires de l'action.
a) La baisse du nombre de places d'hébergement d'urgence
Ainsi, la dotation pour l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) baissera de 7,7 % par rapport à la loi de finances pour 2013, pour s'établir à 115,4 millions d'euros, la capacité d'hébergement se réduisant à 19 410 places contre près de 22 000 en 2013, dispositifs national et déconcentré confondus.
L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile repose en effet sur deux dispositifs distincts :
- un dispositif à gestion nationale de 2 160 places, géré par la société d'économie mixte Adoma, visant essentiellement à désengorger les régions les plus soumises à la pression des flux, en particulier la région d'Île-de-France, qui accueillent plus de 45 % des demandeurs d'asile. Les demandeurs hébergés dans ce dispositif bénéficient également d'un accompagnement administratif. 11,5 millions d'euros lui sont affectés en 2014, le coût d'une place étant estimé à 16,23 € par jour ;
- un dispositif déconcentré géré par les préfets pour financer l'hébergement d'urgence en hôtel ou en structures collectives et dont la capacité évolue en fonction de la demande d'asile et de la fluidité des occupations en CADA. Le coût d'une place est estimé à 16,50 € pour 17 250 places, soit une dotation en 2014 de 103,9 millions d'euros.
Le dispositif d'HUDA a une triple vocation :
- héberger les demandeurs d'asile en procédure prioritaire ou en procédure « Dublin II » qui ne peuvent être accueillis en CADA ;
- parer aux incertitudes quant à la demande d'hébergement ;
- tenir compte des délais nécessaires à l'adéquation entre l'offre de places disponibles et les besoins des demandeurs d'asile primo-arrivants.
Si la dotation du dispositif national reste stable par rapport à 2013, le dispositif déconcentré connaîtra une réduction de ses crédits d'une dizaine de millions d'euros. Or, les dépenses consacrées à l'HUDA constituent le poste le plus volatil du budget consacré à l'asile, ces dépenses ayant connu une hausse de plus de 90 % entre 2009 et 2012 .
Comparaison entre prévisions en loi de
finances
et consommation des crédits consacrés à
l'HUDA
|
Prévision en LFI
|
Exécution
|
Pourcentage
|
|
|
2006 |
40 |
103,7 |
+ 159,25 % |
|
2007 |
40 |
57,1 |
+ 42,75 % |
|
2008 |
35,3 |
53,1 |
+ 50,42 % |
|
2009 |
30 |
72,4 |
+ 141,33 % |
|
2010 |
30 |
112,1 |
+ 273,67 % |
|
2011 |
40 |
134,3 |
+ 235,75 % |
|
2012 |
90,9 |
135 |
+ 48,51 % |
Source : Direction générale des étrangers en France (DGEF)
En dépit de l'effort de sincérité budgétaire unanimement salué l'année passée en la matière, il semblerait que les crédits consommés en 2013 au titre de l'hébergement d'urgence aient atteint 142,5 millions d'euros contre une prévision de 125 millions d'euros en loi de finances initiale.
b) La baisse des crédits consacrés à l'allocation temporaire d'attente
Quant aux crédits destinés au financement de l'allocation temporaire d'attente (ATA) , ils connaîtront une baisse de 3,6 % par rapport à la loi de finances pour 2013 : les 135 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2014 permettront le versement de cette allocation, revalorisée de 1,5 % pour atteindre le montant de 11,37 € par jour, à environ 31 760 bénéficiaires pour une durée moyenne de versement de 12 mois.
Là encore, le risque d'un dépassement des dotations est important eu égard à ce qui a pu être observé précédemment.
Comparaison entre prévisions en loi de
finances
et consommation des crédits consacrés à
l'ATA
|
Prévision en LFI
|
Exécution
|
Pourcentage
|
|
|
2006 |
129 |
79 |
- 38,76 % |
|
2007 |
38 |
47,1 |
+ 23,95 % |
|
2008 |
28 |
50,3 |
+ 79,64 % |
|
2009 |
30 |
68,4 |
+ 128,00 % |
|
2010 |
52,8 |
105 |
+ 98,86 % |
|
2011 |
54 |
157,8 |
+ 192,22 % |
|
2012 |
89,7 |
149,8 |
+ 67,00 % |
Source : Direction générale des étrangers en France (DGEF)
Au surplus, la jurisprudence récente relative à l'éligibilité des demandeurs d'asile à l'ATA laisse présager une augmentation du nombre de bénéficiaires. En effet, après avoir annulé les dispositions excluant du bénéfice de l'ATA les demandeurs d'asile en procédure prioritaire et ceux ayant sollicité le réexamen de leur demande, par deux arrêts des 16 juin 2008 et 7 avril 2011, le Conseil d'État a tiré les conséquences de la décision de la Cour de justice de l'Union européenne du 27 septembre 2012. Par un arrêt du 17 avril 2013, il a ainsi également annulé les dispositions de la même circulaire du 3 novembre 2009 qui excluaient du bénéfice de l'ATA les demandeurs d'asile en attente de transfert dans un autre État-membre au titre du mécanisme « Dublin II ». Des modifications législatives et réglementaires devront traduire dans les textes ces différents arrêts du Conseil d'État qui produisent d'ores et déjà des effets budgétaires.
Au mois de décembre 2012, une mission a été confiée à l'inspection générale de l'administration, à l'inspection générale des finances et à l'inspection générale des affaires sociales par les ministres de l'intérieur, du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances en charge du budget, portant sur les dispositifs de prise en charge des demandeurs d'asile afin de conduire un audit de la gestion de l'allocation temporaire d'attente.
Cette mission a rendu son rapport en avril 2013 6 ( * ) . Elle a conclu que des économies budgétaires substantielles pouvaient être obtenues à court terme par la réformation de pratiques de gestion qui génèrent actuellement des indus. Elle a également formulée plusieurs recommandations pour assurer le financement durable de l'ATA :
- exclure du bénéfice de l'ATA les demandeurs d'asile qui refuseraient, si un dispositif national d'orientation géographique des demandeurs d'asile est mis en place, une place d'hébergement proposée dans ce cadre ;
- fixer un délai limite pour le dépôt d'une demande d'asile après l'entrée sur le territoire au-delà duquel le versement de l'ATA serait, sauf exception, refusé ;
- refuser, sauf exception, le bénéfice de l'ATA à partir du troisième examen d'une demande d'asile déposée par un même demandeur.
c) Le problème de phasage avec la création des places de CADA supplémentaires
Dans l'équation présentée par le Gouvernement, la baisse des crédits consacrés à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et à l'ATA est à placer en regard, d'une part, des gains de productivité attendus de l'augmentation des effectifs de l'OFPRA et, d'autre part, de l'accroissement de la capacité d'accueil en CADA. En outre, d'autres gisements de ressources sont espérés à la suite des conclusions du rapport de la mission des inspections générales en cours d'expertise par le Gouvernement.
Si les associations entendues par votre rapporteur soutiennent le transfert des crédits consacrés au dispositif subsidiaire de l'HUDA vers le dispositif principal des CADA, elles expriment néanmoins des inquiétudes concernant le phasage de ce transfert au cours de l'exercice 2014. La création des 1 000 dernières places supplémentaires budgétées n'est en effet prévue qu'au 1 er décembre 2014, alors même que la réduction du nombre de places d'HUDA sera effective dès le 1 er janvier de la même année. Il faut noter de surcroît qu'étant donné le manque de fluidité de l'hébergement en CADA, seul le dispositif de l'HUDA permet de faire face efficacement en cas de hausse brutale de la demande d'asile.
Par ailleurs, à défaut de places dans le dispositif d'hébergement d'urgence dédié aux demandeurs d'asile, ces derniers sont contraints de se reporter sur le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste. Ainsi, le rapport des inspections générales précité fait état d'une enquête de la direction générale de la cohésion sociale conduite en 2009, selon laquelle 6 % des places du dispositif d'hébergement d'urgence généraliste seraient occupées par des demandeurs d'asile en cours de procédure, cette proportion ayant atteint 9 % dans le Rhône en période hivernale.
Conformément au principe d'inconditionnalité de l'accueil, le dispositif d'hébergement généraliste ne saurait refuser des demandeurs d'asile. Toutefois, cette situation est problématique à deux égards. En premier lieu, elle conduit à faire assumer par le programme 177 : « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville », la prise en charge de personnes relevant de la responsabilité du ministre de l'intérieur. En second lieu, ainsi que cela a déjà été indiqué, les demandeurs d'asile hébergés dans le dispositif de droit commun ne peuvent bénéficier de l'accompagnement administratif et social nécessaire au bon traitement de leur demande d'asile.
2. Une nouvelle accélération de l'augmentation de la demande d'asile
La faible progression des crédits consacrés à l'asile est également à mettre en regard avec la croissance actuelle de la demande d'asile.
Les crédits mobilisés par l'action : « Garantie de l'exercice du droit d'asile » sont tributaires de l'évolution du nombre de demandeurs d'asile présents sur notre territoire. Ce nombre varie très fortement d'une année à l'autre. Ainsi, entre 2004 et 2008, la demande de protection internationale globale a suivi une évolution à la baisse, allant même jusqu'à diminuer de 33,6 % entre 2005 et 2006. Depuis 2008 toutefois, cette tendance s'est inversée, la demande de protection ayant augmenté de 19,9 % entre 2007 et 2008, puis de 11,9 % en 2009 par rapport à l'année antérieure, de 10 % en 2010, de 8,7 % en 2011 et de 7,2 % en 2012.
À l'issue du premier semestre 2013, l'évolution à la hausse de la demande d'asile s'accélère de nouveau. Une hausse de 10,8 % par rapport à 2012 est enregistrée depuis le début de l'année. Cette évolution à la hausse est principalement le résultat d'une augmentation des primo-demandeurs (+ 14,5 %) ainsi que des mineurs accompagnants (+ 8,1 %), par rapport au premier semestre 2012. Par ailleurs, seules les demandes en réexamen sont en baisse (- 6,3 %). Pourtant, le Gouvernement a indiqué au rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », avoir retenu une hypothèse d'évolution de la demande de 5 % dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2014 .
Évolution des demandes d'asile enregistrées par l'OFPRA
|
Premières demandes |
Mineurs accompagnants |
Demandes de réexamen |
Total des demandes d'asile soumises à l'OFPRA |
|
|
2004 |
50 547 |
7 998 |
7 069 |
65 614 |
|
2005 |
42 578 |
7 155 |
9 488 |
59 221 |
|
2006 |
26 269 |
4 479 |
8 584 |
39 332 |
|
2007 |
23 804 |
5 583 |
6 133 |
35 520 |
|
2008 |
27 063 |
8 341 |
7 195 |
42 599 |
|
2009 |
33 235 |
8 883 |
5 568 |
47 686 |
|
2010 |
36 931 |
11 143 |
4 688 |
52 762 |
|
2011 |
40 464 |
11 683 |
5 190 |
57 337 |
|
2012 |
41 254 |
6 213 |
14 001 |
61 468 |
|
1 er semestre 2013 |
22 601 |
3 036 |
6 720 |
32 357 |
Source : Direction générale des étrangers en France (DGEF)
De manière générale, on peut regretter le sous-dimensionnement du dispositif d'accueil français.
En effet, si l'évolution fluctuante de la demande d'asile est souvent mise en avant pour expliquer la sous-adaptation de notre dispositif d'accueil aux flux des demandes, il n'est pas inutile de rappeler que le volume de la demande d'asile formulée en France depuis 2008 n'est en rien exceptionnel et qu'il demeure en tout état de cause inférieur aux flux constatés en 2003 et 2004, années au cours desquelles le nombre de demandes s'est élevé successivement à 61 993 et 65 614.
La demande d'asile se révélant ainsi essentiellement cyclique , il serait grand temps de prendre en compte cet état de fait dans la réflexion sur l'évolution de notre dispositif d'accueil.
Par ailleurs, si la demande d'asile dépend très largement de données géopolitiques sur lesquelles la France n'a aucune prise, on a pu observer au cours de ces dernières années les conséquences de modifications apportées à la liste des pays d'origine sûrs (POS) sur l'évolution de la part de certaines nationalités dans la demande d'asile . Ainsi l'inscription sur cette liste du Bangladesh et de l'Arménie en décembre 2011 avait-elle entraîné une baisse respective de 71 % et de 42 % de ces flux en 2012 ; le retrait du Bangladesh de la liste par décision du Conseil d'État en date du 4 mars 2013 a depuis lors suscité une reprise de la demande d'asile issue de ce pays qui occupe aujourd'hui la cinquième place dans la liste des pays d'origine en termes de demandes d'asile à l'issue du premier semestre de l'année. Le même phénomène avait pu être constaté à la suite du retrait de l'Albanie et du Kosovo par décision du Conseil d'État du 26 mars 2012 qui avait entraîné une reprise de ces demandes dès le second semestre 2012.
Ces éléments donnent assurément à réfléchir dans le cadre d'une révision du dispositif de l'accueil des demandeurs d'asile.
3. Une question en suspens : les délais non comptabilisés
Enfin, certaines questions semblent éludées par le projet de loi de finances pour 2014 alors même qu'elles ont un impact réel sur la qualité et le coût de l'accueil des demandeurs d'asile.
a) En amont de la procédure de demande d'asile, la question du premier accueil
Les objectifs fixés par le projet annuel de performance mettent ainsi l'accent sur la réduction des délais de traitement de la demande d'asile. Cela conduit le Gouvernement à s'intéresser, en aval de la procédure d'asile, au sort des bénéficiaires d'une protection internationale et des déboutés, dans la mesure où leur maintien dans le dispositif d'hébergement en CADA contribue à l'embolie de celui-ci.
En revanche, la question du premier accueil des demandeurs d'asile , avant même leur entrée dans le dispositif d'accueil, est à peine abordée. Pourtant, l'ensemble des acteurs du secteur s'accorde à dénoncer la longueur des délais pour obtenir le premier rendez-vous en préfecture afin de se voir délivrer l'autorisation provisoire de séjour (APS) nécessaire au dépôt d'une demande d'asile auprès de l'OFPRA . Le délai théorique de délivrance de l'APS est fixé à 15 jours par l'article R. 472-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers. Dans les faits, ce délai s'avère beaucoup plus long : selon une enquête réalisée en 2012 par la Coordination française pour le droit d'asile, citée par le rapport des inspections générales, le délai moyen d'obtention serait de l'ordre de 30 jours et pourrait atteindre plus de sept mois dans certains points d'accueil comme à Paris.
Ces délais excessifs emportent comme conséquence l'irrégularité du séjour des demandeurs d'asile susceptibles à tout moment de faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Ils aboutissent également à empêcher les demandeurs d'asile d'accéder au dispositif d'accueil, entraînant le report de la charge financière afférente du programme 303 au programme 177 qui finance le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste (cf. supra ).
Les associations en charge des plateformes d'accueil s'inquiètent, par ailleurs, de l'avenir du financement de ce premier accueil. Les plateformes d'accueil voient en effet une partie importante de leur financement provenir du Fonds européen pour les réfugiés (FER). Ce dernier ayant été créé pour la période 2008-2013, il prendra fin prochainement. Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit donc de rattacher à l'action « Garantie du droit d'asile » le reliquat des programmes 2011 et 2012, soit un peu plus de 7 millions d'euros. Un nouveau Fonds asile et migration (FAM) devrait prendre le relai du FER pour la période 2014-2020 ; cependant, aucun appel d'offres n'ayant eu lieu pour le moment, les associations craignent un défaut de financement pour l'exercice 2014.
b) Les « délais cachés » du traitement de la demande d'asile
À ce premier délai non comptabilisé s'ajoutent les « délais cachés », selon l'expression retenue par le rapport des inspections générales. Les délais moyens calculés par l'OFPRA et la CNDA ne prennent pas en compte certains délais interstitiels :
- le délai entre le dépôt de la demande d'asile par le demandeur et son enregistrement par l'OFPRA ;
- le délai de notification de la décision de l'OFPRA ;
- le délai entre la notification de la décision de l'OFPRA au demandeur et l'enregistrement de son recours à la CNDA, qui peut s'avérer d'autant plus élevé du fait du traitement d'une demande d'aide juridictionnelle ;
- le délai de notification de la CNDA.
Ainsi, plus de trois-quarts des dossiers connaîtraient une durée de traitement moyenne de 19,5 mois. Cette durée s'élèverait à plus de 2 ans et 7 mois en cas de demande de réexamen et de recours sur réexamen.
Les associations ont particulièrement appelé l'attention de votre rapporteur sur le délai d'instruction des demandes d'aide juridictionnelle, d'autant plus surprenant que celle-ci est accordée dans près de 80 % des cas. À cet égard, il faut espérer que la substitution d'une déclaration sur l'honneur à la production de documents établissant le niveau des ressources du requérant par le décret n° 2013-525 du 20 juin 2013 accélèrera effectivement les délais de traitement.
L'ensemble de ces éléments met en évidence, s'il en était besoin, la nécessité d'une réflexion globale sur la refonte du dispositif d'accueil des demandeurs d'asile.
* 6 Rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration.