II. LA RECHERCHE DE SOLUTIONS POUR LE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES
Cette question a été abordée par votre rapporteur pour avis dans le cadre de ses deux précédents avis budgétaires. Il se félicite que le financement des politiques publiques locales, qui menace l'équilibre budgétaire, ait fait l'objet de mesures adaptées en faveur des collectivités territoriales. Le pacte de confiance et de responsabilité précédemment évoqué traite de la question de l'accès au crédit des collectivités territoriales et du traitement de la problématique des emprunts structurés.
A. VERS UNE RESOLUTION DE LA PROBLEMATIQUE DES « EMPRUNTS TOXIQUES »
1. L'endettement de nombreuses collectivités territoriales liées à la souscription d'emprunts toxiques
Sont qualifiés d'emprunts « toxiques » les produits financiers structurés souscrits avant 2009 par les collectivités territoriales et comportant des instruments de couverture qui, en raison de leur structure ou des indices sous-jacents utilisés 8 ( * ) , peuvent exposer les collectivités, après une première période à taux bonifié, à une hausse brutale de leurs taux d'intérêt.
On distingue les produits toxiques inclus dans la « charte Gissler », qui recensent les emprunts autorisés en raison de leur faible risque sur la dette locale, de ceux qui ne le sont pas. D'après les éléments fournis à votre rapporteur pour avis, les produits réellement « toxiques », c'est-à-dire classés hors « charte Gissler », ne représentent qu'une faible part des produits contractés par les collectivités territoriales (3,9 %).
Conformément à l'article 5 de la loi n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificative pour 2011, le Gouvernement a remis au Parlement, en juillet 2012, un rapport relatif aux « Emprunts structurés des collectivités territoriales et organismes publics, comportant soit un risque de change, soit des effets de structure cumulatifs ou dont les taux évoluent en fonction d'indice à fort risque », selon lequel, sur un volume total d'encours de 160 milliards d'euros, 1 478 collectivités détiennent un encours à risque de près de 14 milliards d'euros. L'ensemble des catégories de collectivités est concerné par ce phénomène. En outre, la majorité de l'encours de dette à risque ou fortement volatil des collectivités locales est constitué à hauteur de 6 milliards d'euros de produits « hors Charte », réparti comme suit :
- régions : 6 % ;
- départements : 24 % ;
- communautés urbaines : 8 % ;
- communautés d'agglomération : 6 % ;
- communautés de communes : 1 % ;
- communes : 47 %.
Certaines collectivités territoriales, bien que ne détenant qu'un faible volume de l'encours global de produits structurés « hors Charte » en valeur absolue, peuvent en détenir une très forte concentration au sein de leur dette. Ainsi, la moitié ou plus de l'encours à risque ou volatil des communautés urbaines (59,9 %), des départements (51 %) et des communautés de communes (49,9 %) relève de cette catégorie.
2. Les actions en justice des collectivités territoriales
Certaines collectivités territoriales ont engagé des actions contentieuses afin d'obtenir l'annulation des contrats d'emprunt jugés risqués. D'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis, 243 collectivités ont saisi le juge des contrats, les tribunaux de commerce, voire les juridictions pénales.
Un premier jugement a été rendu le 8 février 2013 par le tribunal de grande instance (TGI) de Nanterre dans le cadre du contentieux opposant le conseil général de Seine-Saint-Denis et la banque Dexia, portant sur trois contrats d'emprunts structurés, dans lequel le conseil général a été débouté. Le TGI a néanmoins rappelé que le fax de confirmation engageant la collectivité de manière ferme a la valeur de contrat et que la mention du taux d'intérêt effectif (TEG) est une condition de validité en matière de prêt d'argent. Ainsi, en l'absence de cette mention, c'est le taux d'intérêt légal qui trouve à s'appliquer, de sorte que les trois emprunts litigieux ont donc été adossés au taux d'intérêt légal.
Le conseil général de Seine-Saint-Denis a également été débouté le 25 juin 2013 devant le tribunal de grande instance de Paris dans l'affaire l'opposant à Crédit Agricole corporate and investment bank , de ses demandes d'annulation du contrat de swap et de condamnation de la banque pour manquement, défaut de conseil et dol.
Parallèlement à ces actions contentieuses, certaines collectivités ont décidé de suspendre partiellement, voire totalement, le paiement des intérêts d'emprunts, qui constitue pourtant une dépense obligatoire. Or, toute action en justice ne suspend pas l'exécution du contrat : les collectivités territoriales sont tenues de rembourser les sommes dues au titre de ce contrat, dans l'attente du jugement définitif.
A cet effet, la cour administrative d'appel de Lyon a jugé, par un arrêt du 25 septembre 2012 9 ( * ) , qu'il n'appartient qu'au juge du contrat de déterminer les engagements découlant pour la commune d'un emprunt souscrit en son nom par le maire et d'apprécier les conséquences sur ces engagements des conditions dans lesquelles l'emprunt a été souscrit et de l'évolution de la situation financière de la commune. Dès lors, le conseil municipal n'est pas compétent pour décider unilatéralement de modifier les stipulations du contrat de prêt relatives au taux d'intérêt applicable.
La chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes a confirmé cette position dans un avis du 24 janvier 2013, considérant que, d'une part, la décision prise par une commune de suspendre le paiement des intérêts est illégale et que, d'autre part, la dépense d'intérêts relative à un emprunt n'était pas sérieusement contestée, la commune ayant saisi le juge des contrats de manière tardive.
3. La mise en place d'un fonds de soutien relatif aux emprunts structurés
L'article 4 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 a créé un fonds de soutien de 50 millions d'euros destiné aux collectivités territoriales et établissements publics ayant contracté des emprunts structurés à risque avant la promulgation de la loi.
Dans le prolongement de cette mesure, l' article 60 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit la création d'un fonds de soutien pluriannuel , qui se substituerait au fonds créé en 2012, lequel serait abrogé.
Le nouveau fonds de soutien, annoncé lors de la signature du pacte de confiance et de responsabilité, le 16 juillet 2013, aurait vocation à accompagner les collectivités territoriales, leurs groupements et les services d'incendie et de secours, ayant souscrit des emprunts sensibles dans leurs démarches transactionnelles avec les établissements bancaires.
Réservé au traitement des emprunts les plus sensibles, le fonds apporterait une aide, déterminée notamment en fonction de la situation financière de l'entité bénéficiaire, que celle-ci pourrait utiliser soit pour refinancer une partie de l'indemnité de remboursement anticipé de l'emprunt sensible concerné, soit pour financer, pour une durée limitée, une partie des intérêts de cet emprunt. En outre, le fonds pourrait prendre en charge une partie du coût des prestations d'accompagnement des collectivités concernées par des cabinets spécialisés dans l'audit et l'appui à la gestion de la dette.
Abondé à hauteur de 100 millions d'euros par an pendant une durée maximale de quinze ans, le fonds serait financé, pour moitié, au moyen de ressources fiscales assises sur le secteur bancaire et, pour moitié, par une contribution de l'État. Les collectivités territoriales ne participeraient pas à l'abondement de ce fonds.
La gestion du fonds relèverait de l'État. Un comité d'orientation et de suivi serait mis en place, composé de représentants de l'État, des collectivités locales et de personnalités qualifiées, afin d'élaborer les modalités d'intervention du fonds.
* 8 Écart entre taux de change...
* 9 Cour administrative d'appel de Lyon, 25 septembre 2012, req. N° 12LY00455.