N° 162
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME XVIII
RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Par M. Bernard SAUGEY,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 156 (annexe n° 24 ) (2013-2014)
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSIONAprès avoir entendu Mmes Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction Publique, et Anne-Marie Escoffier, ministre chargée de la décentralisation, mardi 5 novembre 2013 1 ( * ) , la commission des lois du Sénat, réunie le mercredi 13 novembre 2013 2 ( * ) , sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a examiné, sur le rapport pour avis de M. Bernard Saugey, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte d'avances aux collectivités territoriales du projet de loi de finances pour 2014. Le rapporteur pour avis a rappelé que la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dotée de 2,64 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,59 milliards d'euros en crédits de paiements dans le projet de loi de finances pour 2014, ne représentait que 2,6 % de l'effort total de l'État en faveur des collectivités territoriales qui s'élèverait, en 2014, à 100,7 milliards d'euros. Il a regretté que la composition de cet effort ne fasse pas l'objet d'un effort de clarification. Il a indiqué que l'année 2014 représentait un tournant dans l'association des collectivités territoriales à l'effort de réduction des déficits publics de l'État puisque les prélèvements sur recettes de l'État en faveur des collectivités territoriales diminueront de 1,5 milliard d'euros en 2014 et de 1,5 milliard d'euros supplémentaires en 2015. Les modalités de cette baisse ont été déterminées par le Pacte de confiance et de responsabilité signé par l'État et les associations nationales d'élus le 16 juillet 2013. Le rapporteur pour avis s'est félicité du renforcement, concomitant à cette réduction, des dispositifs de péréquation verticale et horizontale ainsi que du transfert de nouvelles recettes aux départements destinée à financer les allocations individuelles de solidarités versées par ces derniers. Le rapporteur pour avis a également salué la mise en place d'un fonds de soutien relatif aux emprunts structurés, destiné à résoudre la problématique des emprunts toxiques ainsi que la récente mise en place de l'Agence France Locale, qui vise à aider les collectivités à faire face à leurs difficultés d'accès au financement. Il a en outre rappelé que la mise en place du conseil national d'évaluation des normes, qui succèdera à l'actuelle commission consultative d'évaluation des normes, répondait à une attente forte des élus locaux. Enfin, il a regretté la disparition prochaine de l'Assistante technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), prévue au 1 er janvier 2014, estimant qu'un report au 1 er janvier 2015 donnerait aux collectivités territoriales le temps de s'adapter aux nouvelles règles en la matière. Il a par ailleurs estimé qu'il fallait laisser à chaque territoire le soin de choisir le dispositif de remplacement de l'ATESAT qui lui semblait le plus pertinent pour répondre aux besoins des collectivités, plutôt que de confier uniquement aux départements une mission en ce domaine. Le rapporteur pour avis s'en remettant à la sagesse de la commission, celle-ci a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte d'avances aux collectivités territoriales dans le projet de loi de finances pour 2014. |
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2014 marque un tournant dans la participation des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques. Après trois années de gel en valeur des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, les prélèvements sur recettes dont bénéficient ces dernières devraient diminuer de 1,5 milliard d'euros en 2014 et de 1,5 milliard d'euros supplémentaires en 2015. Pour mémoire, la baisse des crédits initialement prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 s'élevait à 1,5 milliard d'euros pour 2014 et 2015.
Néanmoins, cette réduction s'accompagne d'un renforcement des dispositifs de péréquation horizontale et verticale, destinés à maintenir le niveau de l'investissement public local qui représente 71 % de l'investissement public en France. Autrement dit, le projet de loi de finances pour 2014 propose un subtil équilibre entre la diminution des dotations budgétaires en faveur des collectivités territoriales, qui sera en quasi-totalité supportée par la dotation globale de fonctionnement, et le renforcement de la péréquation.
Les dispositions relatives aux finances locales traduisent les conclusions du Pacte de confiance et de responsabilité signé entre l'État et les associations nationales d'élus, le 16 juillet 2013. Il est l'aboutissement de plusieurs mois de travail au sein du Comité des finances locales afin d'aboutir à un consensus entre les représentants des différents niveaux de collectivités. Le principal objectif de ce Pacte est de répartir équitablement l'effort entre les différents niveaux de collectivités territoriales. En outre, la problématique du financement des allocations individuelles de solidarité - allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap, revenu de solidarité active - que supportent les départements fait l'objet d'un groupe de travail spécifique entre l'État et l'Assemblée des départements de France. Le projet de loi de finances propose de nouvelles recettes fiscales aux conseils généraux pour mettre fin à l'effet de ciseaux qui menace la pérennité de leurs finances. Enfin, les régions, dont l'autonomie fiscale est sérieusement mise à mal depuis la réforme de la taxe professionnelle, devrait également bénéficier de nouvelles ressources fiscales.
Pourtant, de nombreuses inquiétudes demeurent quant à la pérennité de l'effort demandé aux collectivités territoriales. Celui-ci perdurera-t-il au-delà de 2015 ? Selon quelles modalités ? Il n'est pas possible, à ce stade, d'apporter des éléments de réponse à ces questions, tant ils sont liés à la situation économique et budgétaire qui prévaudra dans deux ans. Toutefois, votre rapporteur partage l'analyse du rapporteur pour avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale, selon lequel cet effort doit être l'occasion pour les élus locaux de s'interroger sur la pertinence de certaines dépenses, en particulier de fonctionnement, et sur l'utilité sociale de leurs projets d'investissement.
Enfin, le projet de loi de finances pour 2014 propose un certain nombre de dispositions visant à aider les collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts toxiques à faire face à leurs obligations de paiement. En revanche, la disparition de l'assistance technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), prévue pour le 1 er janvier 2014, est source de nombreuses inquiétudes dans les territoires ruraux, bien que les conseils généraux, dont le projet de loi de modernisation de l'action publique locale et d'affirmation des métropoles, actuellement en discussion au Parlement, leur reconnaît le chef-de-filat en matière de solidarités territoriales. Enfin, la future création du conseil national d'évaluation des normes, qui succèdera à l'actuelle commission consultative d'évaluation des normes, devrait apporter une réponse pragmatique au poids des normes dans l'activité quotidienne des collectivités territoriales.
I. LA MARGINALITÉ DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » AU SEIN DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE TOTAL DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE
A titre liminaire, votre rapporteur pour avis constate avec satisfaction la qualité des réponses apportées par les administrations de l'État, en comparaison des réponses des années précédentes. Le questionnaire budgétaire de votre rapporteur pour avis était, pour la première fois, commun avec celui de la commission des finances. L'objectif de cette mutualisation vise à permettre à votre commission de bénéficier de données précises relatives aux finances locales.
Toutefois, à ce jour, cinq réponses n'ont toujours pas été envoyées, contre quatorze l'an dernier. Si on ne peut que se féliciter de cette amélioration notable, votre rapporteur pour avis regrette néanmoins la persistance de cette situation incompatible avec l'esprit de la LOLF en ce qu'elle ne permet pas à votre commission de disposer de l'ensemble des informations nécessaires pour assurer sa mission d'évaluation et de contrôle des politiques publiques et du budget de l'État.
Dans la suite de ses avis budgétaires précédents, votre rapporteur pour avis regrette la persistance du manque de lisibilité de la répartition des concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales. En effet, aux prélèvements sur recettes et aux dégrèvements s'ajoutent les concours soumis aux règles d'évolution de l'enveloppe normée de ceux qui ne le sont pas. Par ailleurs, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente qu'une part modeste de l'effort financier total de l'État en faveur des collectivités territoriales.
C'est pourquoi, face à ce constat, votre commission a fait le choix d'élargir le champ de cet avis à l'ensemble des concours budgétaires ainsi qu'au compte d'avance aux collectivités territoriales.
A. UNE MISSION AU VOLUME BUDGÉTAIRE LIMITÉ
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, les crédits inscrits à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'élèvent à 2,64 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,59 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une baisse de 5 % par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2013, à périmètre courant. Ces crédits représentent 2,6 % des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, soit 100,7 milliards d'euros .
La mission regroupe les dotations allouées aux collectivités territoriales, réparties entre quatre programmes conduisant à une répartition organique des crédits - c'est-à-dire entre niveaux de collectivités territoriales - et comportant un nombre limité d'actions. Le principal objectif de ces programmes est, d'une part, de compenser les charges qui leur sont transférées dans le cadre des lois de décentralisation et, d'autre part, de soutenir l'effort d'investissement public local.
Le programme 119 , « Concours financiers aux communes et aux groupements de communes », représente 840,8 millions d'euros en AE et 780,1 millions d'euros en CP , répartis entre deux actions :
- l 'action n° 1 , « Soutien aux projets des communes et groupements de communes », regroupe les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation « régisseurs de police municipale », la dotation forfaitaire « titres sécurisés » et la dotation de développement urbain (DDU). Les crédits affectés à cette action s'élèvent à 710,5 millions d'euros en AE et 649,8 millions d'euros en CP ;
- l 'action n° 2 , « Dotation générale de décentralisation », regroupe l'allocation de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée aux communes et à leurs groupements afin d'assurer la compensation financière des charges qui leurs sont transférés . Les crédits alloués à cette action pour 2014 s'élèvent, en AE et en CP, à 130,3 millions d'euros .
Ce programme a fait l'objet d'une modification de périmètre : en effet, le « concours assurances liées aux permis de construire » de l'action n° 2 a été fusionné avec le concours « élaboration des documents d'urbanisme ».
Répartition des crédits du programme 119 par action
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Action n° 1 |
710 469 247 |
649 779 990 |
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Action n° 2 |
130 308 258 |
130 308 258 |
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Total |
840 777 505 |
780 088 248 |
Le programme 120 , « Concours financiers aux départements », est doté de 493,8 millions d'euros en AE et en CP . Deux actions composent ce programme :
- l 'action n° 1 , « Aides à l'équipement des départements », comprend les crédits dédiés à la dotation globale d'équipement (DGE) des départements, qui s'élèvent à 224,4 millions d'euros en AE et en CP , ce qui correspond au montant inscrit au budget triennal 2013-2015 de la mission ;
- l'action n° 2 , « Dotation générale de décentralisation », regroupe les crédits de la dotation générale de décentralisation pour un montant de 269,4 millions d'euros en AE et en CP . Conformément aux dispositions de l'article 30 de la loi de finances initiale pour 2012 3 ( * ) , la DGD des départements est gelée à son niveau de 2009. L'indexation de cette dotation selon le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est nulle pour 2014, dans la mesure où cette dernière est en baisse et qu'une indexation négative apparaît contraire à l'esprit du législateur.
Répartition des crédits du programme 120 par action
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Action n° 1 |
224 455 969 |
224 455 969 |
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Action n° 2 |
269 362 728 |
269 362 728 |
|
Total |
493 818 697 |
493 818 697 |
Le programme 121 , « Concours financiers aux régions », est doté de 920,9 millions d'euros en AE et en CP. Il ne contient qu'une seule action regroupant les crédits relatifs à la dotation générale de décentralisation des régions, de la collectivité territoriale de Corse et du Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).
Enfin, le programme 122 , « Concours spécifiques et administration », s'élève, pour 2014, à 387 millions d'euros en AE et 399 millions d'euros en CP . Il regroupe l'ensemble des concours financiers spécifiques gérés par le ministère de l'Intérieur et attribués aux collectivités territoriales ainsi que les crédits dont bénéficie la Direction générale des collectivités locales (DGCL). Les crédits de ce programme se répartissent entre quatre actions :
- l' action n° 1 , « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales », comprend, pour une enveloppe de 19,1 millions d'euros en AE et 31,1 millions d'euros en CP , les subventions destinées à soutenir les collectivités territoriales touchées par des événements exceptionnels (subventions exceptionnelles aux communes en difficulté - 2 millions d'euros en AE et en CP ; subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques - 12 millions d'euros en CP ; subventions pour travaux divers d'intérêt local - 17,1 millions d'euros en AE et CP ; aides aux communes concernées par les restructurations Défense pour lesquelles aucun crédit nouveau n'est ouvert en AE et en CP) ;
- l' action n° 2 , « Administration des relations avec les collectivités territoriales », dotée, pour 2014, de 2,4 millions d'euros en AE et en CP , regroupe les crédits de fonctionnement et d'investissement alloués à la Direction générale des collectivités locales (DGCL) pour assurer ses missions d'élaboration et de suivi des normes applicables aux collectivités ;
- l' action n° 3 , « Dotation générale de décentralisation », dont les crédits s'élèvent à 221,5 millions d'euros en AE et en CP , regroupe les crédits de la dotation générale de décentralisation attribués, dans le cadre de concours particuliers, indistinctement aux communes, aux départements, aux régions ou aux groupements de collectivités territoriales 4 ( * ) ;
- l' action n° 4, « Dotations Outre-mer », affectée de 144 millions d'euros en AE et en CP , regroupe les crédits de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des provinces de Nouvelle-Calédonie (82,7 millions d'euros en AE et en CP), la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés (47,9 millions d'euros en AE et en CP), la dotation globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie (12,3 millions d'euros en AE et en CP), la dotation globale de compensation versée à la Polynésie française au titre des services et établissements publics transférés (1 million d'euros en AE et en CP).
Répartition des crédits du programme 122 par action
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Action n° 1 |
19 100 000 |
31 105 825 |
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Action n° 2 |
2 362 500 |
2 362 500 |
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Action n° 3 |
221 547 608 |
221 547 608 |
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Action n° 4 |
143 979 389 |
143 979 389 |
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Total |
386 989 497 |
398 995 322 |
Ce programme a également fait l'objet de deux modifications de périmètre :
- la dotation globale de construction des collèges de Mayotte, incluse dans l'action n° 4, a été transférée vers le programme 123 « conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » ;
- les subventions exceptionnelles aux communes minières, comprises dans l'action n° 1, est supprimée à compter du présent projet de loi de finances.
Le schéma suivant récapitule l'organisation de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » entre les quatre programmes la composant ainsi que les actions rattachées à chacun d'entre eux.
MISSON RCT - AE : 2.642.532.276 - CP : 2.593.848.844
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Programme n° 119
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Programme n° 120
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Programme n° 121
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Action n° 1 |
Action n° 2 |
Action n° 1 |
Action n° 2 |
Action n° 2 |
Action n° 1 |
Action n° 2 |
Action n° 3 |
Action n° 4 |
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Soutien aux projets des communes
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Dotation
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Aides à l'équipement
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Dotation Générale
|
Dotation Générale
|
Aides exceptionnelles aux collectivités
territoriales
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Administration des relations avec les collectivités
territoriales
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Dotation
|
Dotation
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Dotation d'équipement des territoires ruraux
(DETR)
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Subventions
|
Dépenses de
fonctionnement
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Dotation globale de compensation de la Polynésie
française
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Dotation forfaitaire titres
Sécurisés
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Subventions exceptionnelles
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Dépenses
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Dotation globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie AE = CP = 12.337.039 |
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Dotation de développement urbain
(DDU)
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Subventions exceptionnelles pour la réparation des
dégâts causés par les calamités
publiques
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Dotation globale de fonctionnement
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Dotation « Régisseurs de police
municipale »
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Aides aux communes concernées
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Composition de la mission RCT - PLF 2014
(2,64
milliards d'euros en AE / 2,59 milliards d'euros en CP)
(M€ = millions d'euros)
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2014 - Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales
Trois dotations composent 90 % des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » : la dotation générale de décentralisation qui représente, à elle-seule, 58,4 % des crédits de la mission, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation globale d'équipement (DGE). De même, comme votre rapporteur pour avis l'a souligné dans ses avis précédents, la mission regroupe, pour les deux tiers de ses crédits, des dotations de fonctionnement et, pour le tiers restant, des dotations d'investissement, comme le présente le graphique suivant.
Les principales dotations de la mission RCT - PLF 2014
(M€ = millions d'euros)
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2014 - Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales
* 1 Le compte rendu de cette audition est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20131104/lois.html#toc3.
* 2 Le compte rendu de la réunion de la commission est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html#curses .
* 3 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
* 4 Cette action comprend : le concours particulier en faveur des autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains (87,9 millions d'euros en AE et CP), le concours particulier en faveur des ports maritimes (49 millions d'euros en AE et CP), le concours particulier en faveur des aérodromes (3,9 millions d'euros en AE et CP), le concours particulier de la DGD pour les bibliothèques municipales et départementales de prêt (80,4 millions d'euros en AE et CP) et le concours particulier relatif au domaine public fluvial (0,3 million d'euros en AE et CP).