Projet de loi de finances pour 2014 : Protection des droits et libertés

B. UN REDÉPLOIEMENT DES CRÉDITS ENTRE AUTORITÉS ET TYPES DE DÉPENSES

La hausse des crédits du programme est totalement absorbée par la création de la nouvelle Haute autorité pour la transparence de la vie publique . Cette dernière se voit en effet dotée en crédits de paiement de 2 850 000 euros, alors même que l'ensemble du programme ne progresse que de 2 765 783 euros entre 2013 et 2014. À périmètre constant, le programme n° 308 bénéficiera donc en 2014 d'un budget quasiment stable .

1. Une modification de la répartition des crédits entre les autorités

Pour autant, la répartition des crédits entre autorités connaît des évolutions, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Évolution des crédits par rapport à la loi de finances pour 2013

N° et intitulé de l'action		Autorisations d'engagement en €			Crédits de paiement en €
		ouvertes en LFI pour 2013	demandées pour 2014	évolution en %	ouvertes en LFI pour 2013	demandées pour 2014	évolution en %
2	CNIL	15 544 257	15 895 919	2,26	17 523 773	17 944 639	2,40
3	CSA	32 008 103	31 031 363	-3,05	37 008 103	35 781 363	-3,31
5	CGLPL	4 039 214	5 174 451	28,11	4 294 104	4 559 333	6,18
6	Autres autorités indépendantes	3 052 134	3 097 438	1,48	3 052 134	3 097 438	1,48
	CADA	1 070 826	1 054 470	-1,53	1 070 826	1 054 470	-1,53
	CCNE	1 179 689	1 152 885	-2,27	1 179 689	1 152 885	-2,27
	CNCDH	805 512	890 083	10,50	805 512	890 083	10,50
7	Sécurité et protection des libertés	788 163	807 211	2,42	788 163	807 211	2,42
	CNCIS	560 609	577 486	3,01	560 609	577 486	3,01
	CCSDN	226 542	229 725	1,41	226 542	229 725	1,41
9	Défenseur des droits	24 870 880	39 163 106	57,47	29 044 420	29 436 496	1,35
10	HAT		3 750 000			2 850 000
	Total	80 302 751	98 919 488	23,18	91 710 697	94 476 480	3,02

Source : réponse au questionnaire budgétaire (DASF)

Ainsi, toutes les autorités, à l'exception du CSA, de la CADA et du CCNE, voient leurs crédits progresser. Cette progression est compensée par la baisse subséquente des moyens alloués à ces trois autorités, en particulier du CSA qui contribue à hauteur d'environ 1,3 million d'euros.

Encore faut-il noter que cette progression résulte essentiellement de la hausse des crédits de titre 2, les dépenses de fonctionnement continuant de se réduire depuis 2012.

	CP ouverts en LFI pour 2013	CP demandés pour 2014	Évolution 2013-2014
Titre 2	54 349 709 €	57 931 852 €	6,59 %
Hors titre 2	37 360 988 €	36 544 628 €	-2,19 %
Total	91 710 697 €	94 476 480 €	3,02 %

2. La poursuite de la réduction des dépenses de fonctionnement malgré des incertitudes relatives à la question immobilière

Depuis 2012 en effet, les autorités du programme n° 308 participent à l'effort de rationalisation des dépenses : après une baisse de 3,22 % en 2013 par rapport à 2012, les crédits de paiement hors titre 2, constitués pour l'essentiel de dépenses de fonctionnement, se réduiront, à périmètre constant, de 4,86 % en 2014 .

Selon les réponses apportées au questionnaire budgétaire, cet effort est porté principalement par le CSA qui est engagé depuis 2011 dans un programme annuel d'économies d'environ 1 million d'euros par an, obtenues grâce à l'optimisation de son loyer et la mutualisation des moyens (adhésion aux marchés publics des services du Premier ministre, mise en place du logiciel de gestion CHORUS notamment). Ses dépenses de fonctionnement passeront en 2014 à 10 millions d'euros en autorisations d'engagement et 14,7 millions d'euros en crédits de paiement, contre 10,8 millions en autorisations d'engagement et 15,8 millions d'euros en crédits de paiement en 2013. La CNIL y participe également dans une moindre mesure puisque ses crédits de paiement de titre 3 passeront de 5 823 218 euros en 2013 à 5 498 757 euros en 2014, soit une baisse de 5,6 %. De manière générale, la baisse des dépenses de fonctionnement résulte d'économies sur les opérations de communication.

Le tableau en page précédente permet en revanche de constater un grand écart entre autorisations d'engagement et crédits de paiement exclusivement en crédits hors titre 2. Cet écart s'explique par des questions immobilières. En effet, si la plupart des autorités administratives indépendantes sont hébergées dans des implantations relevant pour leur gestion des services du Premier ministre, quatre autres autorités sont logées dans le parc privé - le Défenseur des droits, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, la CNIL et le CSA. Or, les baux des locaux occupés par ces autorités, à l'exception du CSA, viendront à échéance entre novembre et décembre 2014. Les crédits supplémentaires inscrits en autorisations d'engagement correspondent donc au renouvellement de ces baux .

Il convient de noter que, contrairement à ce qu'avait craint votre rapporteur voilà un an, le renouvellement des baux de la CNIL et du Défenseur des droits semble se dérouler, du fait du contexte de crise économique et financière actuel, dans des conditions relativement favorables pour ces autorités administratives qui bénéficient du concours de France Domaine. Pourtant, ces négociations sont rendues plus complexes par les incertitudes pesant sur leur durée, avec pour conséquence la conclusion de clauses de reconduction éventuelle ou, inversement, de caducité prématurée en dépit de la faible probabilité d'occurrence de cette dernière hypothèse.

En effet, ces deux institutions devraient rejoindre l'immeuble Fontenoy au sein du « Centre de Gouvernement », dont la livraison a d'ores et déjà pris plus d'un an et demi de retard. Conformément aux indications fournies par la Direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre, sur la base des informations délivrées par la SOVAFIM, les travaux de restructuration de l'ensemble Ségur-Fontenoy devraient commencer en février 2015 pour s'achever mi-2017 avec une livraison anticipée de l'immeuble Fontenoy mi-2016. Votre rapporteur estime cependant ce calendrier déraisonnablement optimiste dans la mesure où il est établi à partir de l'hypothèse d'un démarrage des travaux un an seulement après la remise des offres finales du dialogue compétitif entre les cinq candidats retenus par la SOVAFIM, en janvier 2014. Il ne semble ainsi pas tenir compte des délais nécessaires à la réalisation des études en vue du dépôt des demandes d'autorisations d'urbanisme et à l'instruction de celles-ci, ni des éventuels mais malheureusement très probables recours. Votre rapporteur regrette vivement que ses demandes de prise en compte de ces éléments n'aient pas été suivies d'effet jusqu'à présent.

Par ailleurs, le choix de la SOVAFIM, dont les équipes apparaissent cependant motivées selon M Philippe Dominati, rapporteur spécial de la commission des finances, présente notamment le risque de confier à une petite structure un projet dont la complexité et l'importance stratégique sont de taille. Ainsi, au cours de ses auditions, votre rapporteur a eu le sentiment, conforté par l'examen attentif des rapports de MM. Dominati et Christian Eckert, ainsi que de la Cour des comptes, que toutes les dimensions de ce projet n'ont pas été totalement appréhendées par la SOVAFIM. Ainsi la concertation avec les futurs occupants des locaux comme avec les partenaires institutionnels - Ville de Paris, Architectes des bâtiments de France notamment - ou encore avec les riverains n'a pas toujours respecté les étapes nécessaires. En effet, les parkings, ou plutôt leur absence, représentent un fort risque de contentieux dans un secteur où il existe déjà des tensions sur ce sujet, alors que le projet doit amener à terme environ 2 300 personnes supplémentaires sur le site.

Il convient en outre de se rappeler que l'État, seul actionnaire de la SOVAFIM, en est aussi le client pour cette opération. Les prévisions budgétaires pour tout projet immobilier, et a fortiori un projet d'une telle ampleur, sont extrêmement difficiles à anticiper de façon précise et exacte. C'est pourquoi il est nécessaire de clarifier et formaliser précisément les responsabilités de la SOVAFIM en cas de non-respect des délais comme du budget initial afin d'estimer les conséquences financières directes et indirectes pour l'État.

Enfin, votre rapporteur tient à souligner la nécessité absolue d'un dialogue permanent avec les autorités administratives qui intégreront ces locaux afin de prendre en compte leurs besoins spécifiques, par exemple en matière d'accueil. En effet, si un accueil public banalisé est adapté aux visiteurs de la CNIL ou du Défenseur des droits, il est incompatible avec les conditions de sécurité et de confidentialité, voire d'accès très réservé, à assurer à la CCSDN et à la CNCIS, qui sont amenées à conserver dans leurs locaux des documents classés secret défense. La mutualisation des moyens humains, matériels, informatiques et immobiliers ne pourra être traitée a posteriori mais devrait faire l'objet d'une réflexion en amont du projet immobilier.

Ainsi, votre rapporteur fait siennes les réserves formulées par M. Philippe Dominati , rapporteur spécial de la commission des finances, relatives aux estimations fournies par France Domaine ainsi qu'au montage juridique et financier ayant conduit à confier à la SOVAFIM le pilotage des opérations du « Centre de Gouvernement » ^{3 ( * )} .

Le projet de « Centre de Gouvernement »

Élaboré par les services du Premier ministre dès 2009, le projet de « Centre de Gouvernement » consiste à regrouper en un seul site, l'ensemble immobilier « Ségur-Fontenoy », divers services dépendant du Premier ministre ainsi que sept autorités administratives indépendantes : le Défenseur des droits, la CNIL, la CADA, la CNCDH, le CCNE, la CNCIS et le CCSDN. Celles-ci se verront attribuer l'immeuble dit « Fontenoy ».

Cette opération vise, d'une part, à rationaliser les implantations des services et autorités et, d'autre part, à optimiser leur gestion via une mutualisation de certaines fonctions support. Une étude, lancée à la fin de l'année 2013, devrait permettre de vérifier, a posteriori , l'hypothèse selon laquelle ce projet génèrera des économies.

À la suite d'une réunion interministérielle le 6 novembre 2012, le cabinet du Premier ministre a décidé la poursuite de ce projet et l'engagement de l'État avec la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) sur un bail ferme de douze ans à compter de la livraison des bâtiments après travaux de restructuration.

Le 24 mai 2013 a été signé l'arrêté de transfert des droits de superficie à la SOVAFIM et le protocole d'accord relatif aux conditions de location du bien et de ses annexes. Un bail en état futur d'achèvement concrétisera dans un délai de douze mois les conditions juridiques, financières, qualitatives de location de l'ensemble immobilier.

Entre février et mars 2013, la SOVAFIM a lancé l'appel à candidature pour la réalisation des travaux de restructuration. Le 27 mai 2013, le dialogue compétitif entre les cinq candidats retenus a été initié pour une remise des offres finales programmée début janvier 2014 et un transfert de la garde juridique de l'ensemble immobilier au lauréat fin février 2014.

Source : Direction des services administratifs et financiers du Premier ministre

Les questions soulevées par le « Centre de Gouvernement » amènent, par ailleurs, votre rapporteur à s'interroger, au-delà de ce seul projet, sur la pertinence d'un objectif de rationalisation de l'utilisation immobilière par les services de l'État sur la seule base de la surface utile nette, fixé à 12 m ² par agent. Certes d'une grande simplicité, ce critère ne suffit cependant pas à décrire une bonne gestion immobilière. Ainsi, le rapport de la surface utile brute (SUB) sur la surface utile nette (SUN), qui intègre la proportion de surfaces inutilisées (couloirs, halls communs,...) semble un indicateur lui aussi intéressant, de même qu'un critère permettant de mesurer le taux d'occupation des salles de réunions par leurs utilisateurs (exclusifs ou en mutualisation), ainsi qu'un indicateur prenant en compte le niveau des loyers du secteur d'implantation et son accessibilité pour les usagers ou les fonctionnaires.

3. La progression des crédits de titre 2

À périmètre constant - soit hors Haute autorité pour la transparence de la vie publique qui bénéficie de vingt créations d'emploi et de 2,35 millions d'euros de masse salariale hors CAS « Pensions » -, le programme n° 308 connaît une progression de 2,27 % de ses crédits de titre 2 en 2014. Il se voit attribuer en effet 9 ETPT supplémentaires répartis conformément au tableau ci-dessous.

Évolution du plafond d'emplois (exprimé en ETPT)

	Plafond LFI 2013	Plafond LFI 2014	Évolution
Commission nationale de l'informatique et des libertés	175	182	7
Conseil supérieur de l'audiovisuel	290	284	- 6
Contrôleur général des lieux de privation de liberté	28	28	0
CADA	13	13	0
CCNE	5	5	0
CNCDH	7	7	0
CNCIS	6	6	0
CCSDN	1	1	0
Défenseur des droits	219	227	8
Haute autorité pour la transparence de la vie publique	0	20	20
Total	744	773	29

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La CNIL bénéficie en effet de sept créations de poste par an sur la période 2013-2015 et d'une augmentation de sa masse salariale à due proportion afin de renforcer son expertise dans les domaines technologiques et juridiques pour s'adapter au développement des technologies numériques. Ces postes seront donc affectés sur des fonctions « métier ». Devant la croissance de son activité au cours de ces dernières années, à la suite en particulier de l'extension du champ de compétence de la CNIL au contrôle général des systèmes de vidéoprotection et à la réception des notifications des failles de sécurité, le secrétaire général de la CNIL a indiqué à votre rapporteur que l'effectif serait de nouveau à l'étiage dès 2014 et que les sept postes prévus pour 2015 seront d'autant plus nécessaires que se profile une nouvelle extension des compétences de la Commission. En effet, l'adoption du projet de règlement européen sur la protection des données personnelles en cours de négociation pourrait notamment conduire à élargir son champ d'intervention en matière de réception de notification de failles de sécurité au-delà des seuls opérateurs de télécommunication. Au plan national, par ailleurs, un projet de loi sur la protection des droits et des libertés numériques mettant en avant droit à l'oubli numérique et neutralité du net est en préparation.

Le Défenseur des droits, quant à lui, voit ses effectifs progresser de huit ETPT en 2014, en raison du transfert de dix emplois correspondant à des mises à dispositions contre remboursement, minoré par la mise en oeuvre du schéma d'emplois arbitré sur la période triennale.

Le CSA en revanche perd six ETPT en 2014.

Lors de son audition, M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a fait part de son insatisfaction d'avoir dû mettre en place un dispositif d'accusé de réception pour faire patienter les personnes qui le saisissent en raison de l'allongement de quinze jours à deux mois du délai de traitement des courriers par ses services, faute de personnels en nombre suffisant. Il faut en effet rappeler que les personnes qui saisissent le Contrôleur général sont soit elles-mêmes privées de liberté, soit en contact avec des personnes dans cette situation, par nature génératrice de tensions. Tout événement ressenti comme un abus de droit, une injustice ou une brimade est susceptible de provoquer des réactions violentes et rapidement incontrôlées ou incontrôlables. Cette procédure de « pré-réponse », pour insatisfaisante qu'elle soit, constitue aux yeux du Contrôleur général un pis-aller pour limiter ces risques, dans la mesure où il est de sa responsabilité, dès lors qu'il est sollicité, de maintenir ou d'aider à ramener un climat apaisé dans les lieux de privation de liberté, et le sentiment pour chacun d'être justement traité.

Ce sont ces raisons parfaitement légitimes qui conduisent le Contrôleur général à souhaiter, pour le prochain triennal, la création de deux voire trois postes supplémentaires recrutés au niveau « attaché d'administration », pour un coût estimé entre 205 650 et 308 475 euros, CAS « Pension » compris, selon l'hypothèse retenue. Par ailleurs, il convient de noter que la sous-consommation des crédits de titre 2 dénoncée par certains ne résulte pas d'une inadéquation des moyens alloués au CGLPL au regard de ses besoins réels, mais des conditions dans lesquelles il opère ses recrutements de personnels en général détachés de leur administration d'origine. Certains postes peuvent ainsi ne pas avoir été pourvus sitôt leur vacance déclarée.

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* ³ Cf. le rapport d'information fait par M. Philippe Dominati au nom de la commission des finances sur le pilotage du projet de Centre de Gouvernement (n° 774, 2012-2013).