II. UN EFFORT SUBSTANTIEL EN FAVEUR DE L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE VIE ÉTUDIANTE
Le programme 231 « Vie étudiante » bénéficie, à périmètre constant, d'un abondement significatif de 143,6 millions d'euros supplémentaires (+ 6,2 %) en autorisations d'engagement et de 140,4 millions d'euros supplémentaires (+ 6 %) en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2013. Cette majoration de crédits porte essentiellement sur les aides aux étudiants , qui augmentent de 157,8 millions d'euros et traduit notamment la mise en place de deux nouveaux échelons de bourses (échelons 0 bis et 7) à la rentrée 2013 et l'inscription d'un contingent supplémentaire de 1 000 allocations nouvelles pour les jeunes en situation d'autonomie avérée au travers du fonds national d'aide d'urgence (FNAU).
À la rentrée 2013, 52 600 boursiers (chiffre provisoire) vont percevoir une bourse de 1 000 euros au titre du nouvel échelon 0 bis et 31 900 boursiers verront leur bourse augmenter de 765 euros pour atteindre la somme de 5 500 euros dans le cadre de la création de l'échelon 7.
L'évolution des crédits du programme 231 tient également compte de la poursuite de la réforme du dispositif des aides aux étudiants à la rentrée universitaire 2014. Cette majoration s'ajoute à celle enregistrée l'an dernier (+ 153,4 millions d'euros pour les seules bourses sur critères sociaux) et conservée en base au titre, notamment, de la couverture du 10 e mois de bourse.
Le programme 231 intègre, par ailleurs, une économie évaluée à 6,6 millions d'euros liée à une rationalisation du modèle de la restauration universitaire et une diminution de 10,6 millions d'euros en crédits de paiement au titre de l'immobilier universitaire, du fait de l'achèvement du CPER 2007-2013. Toutefois, l'effort du Gouvernement en faveur du logement étudiant est poursuivi avec le maintien en 2014 d'une enveloppe supplémentaire de 20 millions d'euros consacrée à cet objectif, déjà versée en 2013 au Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS).
A. UNE RÉFORME DES BOURSES AMBITIEUSE ET GÉNÉREUSE
Pour rappel, la Cour des comptes avait dénoncé à plusieurs reprises, dans ses rapports sur l'exécution budgétaire pour les années 2011 et 2012, les difficultés de gestion et la soutenabilité budgétaire des programmes dédiés aux aides directes et indirectes aux étudiants.
Évolution des crédits des bourses et autres aides directes en faveur des étudiants
(en millions d'euros)
|
Année budgétaire |
2011 |
2011 |
2012 |
2012 |
|
LFI 2011 |
Exécution |
LFI 2012 |
Exécution |
|
|
Bourses sur critères sociaux |
1 527,6 |
1 669,9 |
1 608,91 |
1 751,2 |
|
Bourses de mérite |
3,05 |
2,83 |
2,29 |
1 ,34 |
|
Aides au mérite |
49,32 |
40,74 |
51,72 |
53,30 |
|
Fonds national d'aide d'urgence (toutes aides) |
40 |
38 |
40 |
37,6 |
|
Aides à la mobilité |
23,7 |
22,41 |
25,7 |
24,15 |
Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche
Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a expliqué les écarts constatés entre les exécutions budgétaires et les prévisions initiales inscrites en loi de finances par les éléments suivants :
- la forte augmentation du nombre de boursiers (593 057 en 2010-2011, 620 213 en 2011-2012 et plus de 630 000 en 2012-2013) qui a eu un impact budgétaire important ;
- le dixième mois de bourse complet accordé par anticipation aux étudiants à la rentrée 2011 uniquement financé par des redéploiements et des ouvertures de crédits en fin d'année 2011 a également affecté la gestion 2012 ;
- l'augmentation de 0,5 % des plafonds de ressources ouvrant droit à l'attribution d'une bourse au titre de l'année universitaire 2011-2012 ;
- la revalorisation de 2,1 %, à la rentrée 2012, des taux des bourses sur critères sociaux.
Le Gouvernement s'est employé, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013, à sécuriser le financement des bourses, afin de tenir compte des critiques formulées par la Cour des comptes dans ses rapports sur l'exécution budgétaire pour les années précédentes. Basée sur une augmentation du nombre des boursiers évaluée à 1,6 % pour la rentrée universitaire de 2012 et de même ordre pour celle de 2013, la loi de finances a également prévu plusieurs mesures importantes :
- un rebasage de 75,5 millions d'euros pour compenser la sous-budgétisation chronique du dispositif ;
- un rebasage de 29,9 millions d'euros pour prendre en compte l'augmentation attendue des effectifs de boursiers ;
- une mesure nouvelle de 48 millions d'euros pour financer la revalorisation des taux de bourses intervenue à la rentrée 2012 et celle prévue à la rentrée 2013 (en particulier, la création de deux nouveaux échelons de bourse).
En contrepartie de ces mesures, il a été procédé à une diminution des crédits dédiés aux aides au mérite, de l'ordre de 12,5 millions d'euros, ces aides ayant vocation à être refondues, à partir de 2014, dans le système global des aides étudiantes, leur suppression n'ayant pas d'effet rétroactif.
En 2014, les crédits de bourses et autres aides augmentent fortement afin de mettre en place la réforme des aides aux étudiants, présentée par le Gouvernement comme le corollaire de la loi du 22 juillet 2013. D'un montant de 1 868,57 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2013, ils s'établissent à 2 024,40 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2014, soit une augmentation de plus de 8 %, et doivent permettre en particulier :
- un rebasage pour prendre en compte l'augmentation projetée des effectifs de boursiers de 1,5 % à la rentrée 2013 et de 0,5 % à la rentrée 2014 ;
- la revalorisation des taux de bourses intervenue à la rentrée 2013 (+ 0,8 %) et celle prévue à la rentrée 2014 (+ 1,3 %) ;
- le financement des deux nouveaux échelons (échelon 0 bis et échelon 7) créés à la rentrée 2013 ;
- le financement des allocations nouvelles dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence (FNAU) pour les étudiants en situation d'autonomie avérée.
Le montant inscrit dans le projet de budget pour 2014 au titre des bourses sur critères sociaux s'élève ainsi à 1 864,70 millions d'euros. Pour le premier semestre 2014, l'effectif prévisionnel des étudiants bénéficiant d'une aide est de 644 313 boursiers (soit une prévision d'augmentation de 1,5 % par rapport aux boursiers constatés pour l'année universitaire 2012-2013, conforme à celle des effectifs étudiants dans leur globalité). Pour l'année universitaire 2014-2015, il est prévu une augmentation plus faible (0,5 %) des effectifs de boursiers par rapport à 2013-2014. De plus, pour le premier trimestre, soit de septembre à décembre 2013, il est tenu compte des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction à l'issue de l'année civile n'est pas achevée pour des raisons techniques (dossiers incomplets, justificatifs non fournis par le demandeur ou en attente de production). Dans ce cas, les bourses correspondantes ne sont mises en paiement qu'au début du deuxième trimestre, soit sur l'exercice budgétaire suivant.
La réforme du dispositif des aides aux étudiants sera poursuivie à la rentrée 2014-2015. À ce titre, les mesures constitutives de la réforme seront arrêtées au vu des conclusions et recommandations de la mission d'évaluation de la politique de vie étudiante constituée par le Premier ministre en 2013 dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP). L'objectif cible est de 200 millions d'euros pour l'année 2014-2015.
Par ailleurs, l'article 4 de la première partie du projet de loi de finances pour 2014 prévoyait la suppression de la réduction d'impôt dont bénéficient les contribuables ayant à leur charge des enfants qui suivent des études secondaires ou supérieures durant l'année scolaire en cours au 31 décembre de l'année d'imposition, à hauteur de 61 euros par enfant au collège, 153 euros par enfant au lycée et 183 euros par enfant suivant une formation supérieure. Le gain de la suppression de la réduction d'impôt pour frais de scolarité est estimé, par le Gouvernement, dans l'enseignement supérieur à 205 millions d'euros en 2014. 970 000 contribuables seraient « perdants » pour un montant de 217 euros. Conformément au principe de justice sociale, la suppression de cet avantage fiscal aurait permis de réduire la courbe en « U » qui montre que les familles d'étudiants les plus défavorisées, d'un côté, et les familles les plus aisées, de l'autre, sont en général les plus aidées, par le cumul des bourses et des aides fiscales, au détriment des « classes moyennes ».
Il est clairement précisé, dans l'évaluation préalable de l'article 4 présentée par le Gouvernement que « la réforme proposée contribue à préserver le financement de la politique familiale et permet de renforcer le dispositif de bourses sur critères sociaux dans l'enseignement supérieur ». S'il est vrai qu'il n'existe pas de « vases communicants » entre les recettes et les dépenses dans le budget de l'État en vertu du principe de non affectation des recettes, il n'en demeure pas moins que les économies réalisées par la suppression de cette dépense fiscale auraient permis de dégager plus facilement, dans un contexte financier contraint, des marges de manoeuvre budgétaires en faveur de la réforme des bourses et de l'augmentation du nombre de boursiers .
En première lecture, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 4 du projet de loi de finances pour 2014, au motif que cette mesure pénaliserait le pouvoir d'achat d'un nombre important de foyers , bien que cette niche ne bénéficie qu'aux revenus imposables. Examinant à son tour la première partie du projet de loi de finances pour 2014, le Sénat n'a pas souhaité rétablir ces dispositions. Quoiqu'il en soit, le Gouvernement a assuré que le maintien de cette dépense fiscale n'aurait pas d'impact sur le financement pérenne de la réforme des bourses.