III. LA MUE AMORCÉE DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE FRANÇAIS
A. L'ADAPTATION DU RÉSEAU À LA NOUVELLE GÉOPOLITIQUE DE LA PUISSANCE
1. Le plan d'adaptation du réseau diplomatique
Le ministère des Affaires étrangères a engagé un plan d'adaptation des réseaux diplomatique et consulaire, afin d'accompagner les changements politiques, stratégiques et économiques, du monde contemporain et de mieux coller aux nouvelles destinations des communautés françaises expatriées. S'inscrivant également dans la modernisation de l'action publique, une réflexion en profondeur sur les missions du réseau a été menée, notamment dans le cadre de la modernisation de l'action publique.
Il s'agit, à moyens contraints, de passer d'un réseau « d'héritage » à un réseau « d'avenir ».
Entre 2013 et 2015, le ministère des Affaires étrangères effectuera des redéploiements importants de ses effectifs, à hauteur de 300 emplois , de toutes catégories, en fonction des priorités politiques et économiques. Parmi ceux-ci, une quinzaine de postes sont créés dès 2013 dans des pays prioritaires, tels que le Mali, la Birmanie, le Qatar et les grands pays émergents (Chine, Inde....).
Cette réorientation exige en contrepartie une diminution de la présence dans des zones historiquement mieux dotées , notamment l'Europe et l'Amérique du Nord.
Ces décisions viennent amplifier un mouvement déjà amorcé puisque les effectifs du réseau diplomatique ont diminué de manière continue depuis 2008 dans les grands postes des zones « d'héritage » (Afrique subsaharienne - 14%, Europe occidentale -10%).
Source : ministère des affaires étrangères
Vos rapporteurs se félicitent que le réseau diplomatique s'adapte à la nouvelle géopolitique de la puissance mondiale et à la cartographie de nos intérêts, notamment économiques.
Plusieurs pays émergents figurent ainsi au rang des plus importantes implantations diplomatiques françaises par le nombre des agents.
LES DIX PREMIERS PAYS D'IMPLANTATION DES AGENTS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (TOUS PROGRAMMES CONFONDUS)
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Effectif en ETP |
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États-Unis |
412 |
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Maroc |
334 |
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Chine |
301 |
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Algérie |
284 |
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Sénégal |
231 |
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Allemagne |
217 |
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Inde |
217 |
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Russie |
208 |
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Brésil |
196 |
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Madagascar |
181 |
Source : données ministère des affaires étrangères, tableau figurant dans le rapport n°1434 de M. Philippe BAUMEL au nom de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale.
Il y a deux façons de lire ce tableau : soit se féliciter de ce que la Chine, l'Inde, la Russie et le Brésil figurent aujourd'hui parmi les dix postes les plus dotés en effectifs du réseau ; soit faire remarquer qu'il y a encore davantage de moyens en personnel au Maroc qu'en Chine, au Sénégal qu'en Inde, et quasiment autant à Madagascar qu'au Brésil....
Certains font en effet observer que le basculement géographique du réseau diplomatique français est lent et encore largement inabouti. Ainsi, dans un récent référé 6 ( * ) , la Cour des Comptes remarque-t-elle que malgré un réel effort, puisque les deux tiers des « petits » postes ont vu leur effectifs baisser depuis 2007, les effectifs de plusieurs « grandes » ambassades d'exception comme Londres ou Washington ont peu diminué . Le redéploiement ne serait, d'après la Cour des Comptes, que très relatif, les zones Afrique et océan Indien (-14%) et Europe (-10%) connaissant certes une plus forte réduction que la zone Asie (-1%), et la présence dans les pays émergents progressant (+11% en Chine, +14% en Inde mais -6% au Brésil), mais ces évolutions étant toutefois restées inférieures aux objectifs fixés en 2006 (+1 500 emplois dans les émergents pour tous les réseaux du ministère).
Il faut relever que l'émergence, notamment économique, concerne aussi l'Afrique, et en particulier l'Afrique anglophone où la France est historiquement moins présente. À cet égard, l'Ambassade de France à Addis Abeba tient également lieu de Représentation permanente de la France auprès de l'Union Africaine, et on peut se demander si la création d'une représentation permanente de plein exercice ne serait pas plus judicieuse.
Si l'ouverture d'une représentation permanente n'est pas à l'ordre du jour pour l'instant, le ministère des affaires étrangères n'exclut pas pour autant une adaptation du dispositif au sein de l'ambassade à l'aune de la montée en puissance de la coopération avec l'Union africaine.
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LE RÉSEAU DIPLOMATIQUE FRANÇAIS COÛTE-T-IL TROP CHER ? Question de votre commission : « Commenter les affirmations de la Cour des Comptes 7 ( * ) suivant lesquelles les ambassades au format « d'exception » (Washington, Londres), n'ont guère diminué ; le coût du réseau diplomatique britannique est de 20% inférieur ; le coût du réseau diplomatique français a augmenté de 20% depuis 2007, le coût par agent de 25%. » Réponse écrite du gouvernement : « Comme l'a relevé la Cour des Comptes, les réductions d'ETP intervenues entre 2008 et 2011 ont été essentiellement supportées par les 8 postes à format d'exception (États-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Maroc, Sénégal et Madagascar). Conformément à la mesure n°99 de la RGPP, ces ambassades ont vu leurs effectifs subir en moyenne un lissage de 10%. Si des économies plus importantes ont pu être dégagées sur certains de ces postes à format d'exception, cette tendance a traduit également les efforts opérés par le ministère des affaires étrangères pour réviser les formats dans les zones d'héritages afin de dégager des marges de redéploiement vers les grands pays émergents. S'agissant du coût du réseau diplomatique britannique, il convient de relever que les périmètres d'intervention du ministère des affaires étrangères et du Foreign and Commonwealth Office (FCO) sont différents. En effet, le périmètre des activités du FCO est plus restreint que celui du ministère des affaires étrangères : l'aide au développement relève en effet du Department For International Development (DFID), qui est un ministère de plein exercice, alors que la gestion des visas avait été externalisée jusqu'en mars 2013 à la UK Border Agency. Les prérogatives de cette dernière ont été depuis transférées aux services du Home Office. « S'agissant de l'analyse du coût du réseau à l'étranger, le ministère des affaires étrangères a eu l'occasion d'appeler l'attention de la Cour des Comptes sur le fait que l'étude effectuée, qui devait dans cette partie du rapport être consacrée uniquement aux dépenses de fonctionnement, a également pris en compte les dépenses de titre 2. En conséquence, l'analyse qui en est tirée par la Cour est biaisée par l'évolution de la masse salariale, analysée par ailleurs dans le rapport. Plus globalement, et en écho aux recommandations de la Cour des Comptes, plusieurs chantiers ont été entrepris pour réduire le coût du réseau diplomatique français qui fait l'objet d'une politique volontariste, en agissant sur les leviers pilotables : elle concerne notamment la rationalisation du parc immobilier et le regroupement des services de l'État. Cette politique se heurte cependant à des limites liées aux conditions de change et au renchérissement de certaines dépenses de fonctionnement (notamment en raison des inflations).» |
Il faut souligner aussi que le ministère des Affaires étrangères a consenti depuis près de 20 ans un effort très important de réduction de ses effectifs.
Au total, 1 889 emplois auront été supprimés sur la période 2006-2013, soit plus de 12 % des effectifs du ministère.
Dans le réseau diplomatique, programme 105, les chancelleries diplomatiques ont pour la plupart été réduites à un format minimum :
- 80% de nos ambassades fonctionnent au format « un ambassadeur + 2 conseillers ou moins ».
- le personnel de soutien des chancelleries diplomatiques a été réduit notamment en privilégiant la polyvalence des agents : dans ? de nos postes, on compte 3 agents titulaires ou moins pour assurer les tâches de secrétariat, archives, documentation et agent ressources.
2. La rationalisation du parc de résidences dans les capitales
Le ministère des affaires étrangères a également lancé la réduction du format des résidences diplomatiques et en particulier la mutualisation des espaces de réception dans les capitales à postes multiples. Désormais engagée, cette mutualisation devrait permettre de dégager des recettes de cession et de réaliser des économies.
Plusieurs résidences sont concernées par cette réorganisation :
- Washington : le principe de vente de la résidence du représentant permanent auprès de l'OEA a été validé en juillet 2013. La vente effective de ce bien, estimé par 3 agences locales à une valeur moyenne de 2,5 millions de dollars, est prévue au second semestre 2013. Parallèlement à cette opération de vente, l'ambassade devra rechercher un appartement de fonction en location d'une superficie de 200 à 250 m² maximum, les réceptions étant mutualisées au sein de l'ambassade bilatérale.
- Vienne : la résidence du représentant permanent auprès de l'OSCE est une villa d'une superficie de 600 m² sur un terrain de 1 150 m², prise à bail par l'État français depuis 2003 pour un loyer annuel d'environ 100 000 €. Il est prévu, dès cette année, de résilier ce bail et de louer un appartement, de 150 à 200 m², moins onéreux, les réceptions devant être organisées au sein de l'ambassade bilatérale.
- Bruxelles : la résidence du représentant permanent auprès de l'OTAN, villa de 660 m² sur un terrain de 2 236 m² avec jardin et piscine, valorisée à 2,8 M€, sera cédée. Le principe de vente de ce bien, acquis par l'État français en 1986, devrait être prochainement validé. L'acquisition d'un appartement ou d'une villa de surface réduite est ensuite envisagée, avec une mutualisation des espaces de réception avec l'ambassade bilatérale.
- New York : située sur Park Avenue, la résidence du représentant permanent auprès de l'ONU, duplex de 600m², pourrait rapporter 40 millions de dollars. La vente de cette résidence diplomatique et l'acquisition d'un bien de surface moindre, ou encore sa relocalisation sur une des emprises immobilières de l'État français à New York, ont été inscrites à la programmation immobilière 2013-2014.
- Afrique du Sud : au Cap, la résidence de l'ambassadeur, d'une superficie de 890 m² sur un terrain de 12 557 m², a été acquise par la France en 1954. Elle n'est utilisée qu'à l'occasion des sessions parlementaires, à raison de 6 semaines par an. Le principe de vente de ce bien, valorisé 1,75 M€, devrait être prochainement validé.
3. Les « postes très allégés » : une alternative aux fermetures
Le réseau diplomatique français coûte environ 500 millions d'euros par an. La RGPP avait identifié un certain nombre de mesures pour diminuer ce coût autant que faire se peut et adapter la géographie du réseau aux nouveaux enjeux contemporains.
La Cour des Comptes a plusieurs fois posé la question de l'universalité d'un réseau qui est le troisième au monde après celui des Etats-Unis et de la Chine, mais le ministère des affaires étrangères s'est toujours montré viscéralement attaché à maintenir cette universalité.
Mais l'universalité du réseau ne signifie pas son uniformité, non plus que l'exhaustivité des missions. À la demande du Ministre, le directeur général de l'administration et de la modernisation a engagé, dès l'automne 2012, un examen des modalités de notre présence associé à une redéfinition des missions de nos postes diplomatiques.
Plus précisément, l'ambassadeur René Roudaut a été chargé d'une mission d'expertise des conditions dans lesquelles un ambassadeur sans équipe - inspiré par le « laptop ambassador » à la britannique- pourrait exercer sa mission au sein du réseau diplomatique français.
Les Britanniques ne sont pas les seuls à utiliser ce mode de représentation allégée : si le concept de « small post » a été développé par les Britanniques dans les années 1990, le modèle a depuis été dupliqué. Aujourd'hui, un tiers des ambassadeurs canadiens est ainsi un « ambassadeur solo » doté de moyens de communication et ne disposant pas forcément d'une résidence non plus que de personnel de service. Certains pays scandinaves ont également développé cette pratique « d'ambassadeurs solo » opérant depuis Stockholm, Copenhague ou Oslo, et se rendant épisodiquement dans leur pays d'affectation (en général dans les pays de la Caraïbe et d'Asie centrale).
Sans aller jusqu'au « laptop ambassador », l'idée était d'examiner les modalités d'une représentation allégée de notre dispositif dans treize pays, où l'ambassadeur serait secondé par une équipe de quatre agents maximum, et l'immobilier rationalisé, permettant une réduction du train de vie de l'État.
Recentrées sur une à deux missions prioritaires, 13 ambassades verront leur format allégé (hypothèse d'un ambassadeur et d'une équipe de quatre agents au maximum du ministère des Affaires étrangères, avec un dispositif immobilier adapté en conséquence). Cette diminution de format de notre représentation devrait concerner : Jamaïque, Népal, Papouasie-Nouvelle Guinée, Libéria, Kirghizistan, Guinée-Bissau, Honduras, Cap Vert, Brunei, Tadjikistan, Trinité et Tobago, Erythrée, Zambie.
Avec cette formule, les effectifs sont divisés par trois (de 195 ETP fin décembre 2012 à 59 ETP fin 2015).
La démarche consiste à identifier les missions que l'on veut pouvoir mener (faut-il maintenir l'activité consulaire, par exemple), à adapter les moyens à ce nouveau volant de missions, à chercher la mutualisation systématique avec nos partenaires européens et à externaliser les tâches de gestion.
Le but est de rester en dessous du format générant une activité « d'auto-administration » : il faut donc déléguer les tâches de gestion et maintenir l'effectif très réduit, en résistant à la tentation de l'accroissement progressif, qui rigidifie les structures et les dépenses.
Le volet « immobilier » est naturellement essentiel. La rationalisation peut prendre la forme de vente, d'arrêt de baux, de regroupements de la chancellerie et de la résidence...
Une réflexion sur les modalités de mise en place d'un dispositif d'accompagnement prenant notamment en charge les tâches de gestion (« back office ») au sein de l'administration centrale est engagée en parallèle.
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Les principales préconisations du rapport « ROUDAUT » Changements dans l'équipement et le fonctionnement des postes à effectif très réduit : - Liaison informatique sécurisée: généraliser partout où c'est possible l'utilisation d'ITINEO -ordinateur portable sécurisé permettant l'accès via internet aux applications professionnelles du Département. - Liaisons téléphoniques : système sécurisé TEOREME. - Visio-conférence: déploiement de VISIO (version professionnelle de SKYPE) - Valises diplomatiques : développer le système de groupage régional et rendre systématique l'accompagnement des valises à l'occasion de tout déplacement professionnel ou privé. - Simplification de l'organisation budgétaire et comptable en introduisant le système de la « régie simplifiée » qui externalise la saisie comptable des opérations. Celle-ci serait effectuée par une « plateforme de soutien comptable» basée à Nantes. - Congés de l'ambassadeur : fermeture temporaire de la représentation ou, en cas de besoin absolu, envoi d'un « renfort » parisien ou d'un poste voisin. Conséquences pour le Département : - Affirmation d'une doctrine claire en matière de missions et de catégories de postes. - Création de la « plateforme de soutien comptable» à Nantes. - Mise en place d'un dispositif de contrôle de l'adéquation des commandes aux missions dévolues aux PPD-ETR, sous l'autorité d'un coordinateur. - Formation et gestion du personnel : repenser la définition des tâches dans le sens d'une plus grande polyvalence; - Formuler des propositions sur l'articulation à terme de notre réseau diplomatique avec celui du SEAE. Étude appliquée à la transformation de treize postes en postes à effectifs très réduits. Externalisation d'une partie de la comptabilité; rationalisation du dispositif consulaire; agrégation de plusieurs fonctions de soutien ; rationalisation de nos implantations immobilières ; ventes de plusieurs propriétés et allègement maximum du personnel de résidence ; remplacement de contractuels du domaine culturel et de coopération par des VIA ou des recrutés locaux. |
Le plan d'action pour la transformation des postes sera mené à bien d'ici 2015.
Vos rapporteurs ont bien conscience que ce nouveau type de postes remet en cause radicalement les schémas habituels sur le format de nos représentations, basés sur des chancelleries et des résidences. Il implique de repenser courageusement les finalités des métiers de la diplomatie française et l'adéquation de nos moyens avec les priorités du pays dans le contexte économique et budgétaire de 2013 .
Un effort d'explication et de pédagogie sera nécessaire. Mais vos rapporteurs ont pu mesurer auprès de certaines organisations syndicales que les agents étaient désormais prêts, sous certaines conditions, à dépasser les conceptions traditionnelles de la représentation diplomatique, des attributs et du prestige qui y sont symboliquement attachés.
La question est désormais posée de l'extension de ce schéma à la vingtaine d'autres « postes de présence diplomatique » identifiés par la RGPP qui ne font pas l'objet à ce jour d'un passage en format « très allégé ».
4. Les co-localisations avec nos partenaires européens : une action volontariste à poursuivre
L'espoir suscité par la perspective de co-localisations diplomatiques avec nos partenaires européens n'a pas toujours été suivi de réalisations à la hauteur des espérances. En effet, quand on fait le bilan des mutualisations de nos implantations immobilières avec nos partenaires européens engagées depuis plusieurs années, il apparait relativement mince.
C'est avec l'Allemagne que les projets sont le plus avancés. En effet, les ministres des affaires étrangères français et allemand ont réaffirmé lors de leur rencontre du 26 octobre 2004 leur volonté de favoriser les co-localisations diplomatiques et consulaires.
Depuis lors, des rencontres régulières sont organisées entre les services immobiliers des deux pays pour mettre en oeuvre des projets de rationalisation et de renforcement des relations diplomatiques entre les deux pays. Ces projets de co-localisation prennent plusieurs formes plus ou moins intégrées : construction de chancelleries avec partage de services communs, accueil de la délégation de l'autre pays dans des espaces vacants.
Le projet de construction d'une ambassade franco-allemande à Dacca (Bangladesh) , lancé en 2009, est le plus avancé et prévoit un regroupement sur un site unique, mis à disposition par la France, de l'ensemble des services français et allemands. La partie française est chargée de piloter cette opération et a déposé le permis de construire en mai 2012 et finalisé l'ensemble des aspects juridiques et financiers du projet début 2013.
La consultation des entreprises a eu lieu fin juin 2013. Le contrat est en cours de finalisation et le début des travaux est prévu en septembre 2013 pour une durée prévisionnelle du chantier d'environ de 24 mois.
L'Allemagne a manifesté le souhait fin 2011 de regrouper ses services à Séoul (Corée du Sud) avec la France qui était engagée dans un projet de relocalisation. Il a été décidé en mai 2013 de réorienter les recherches de ce projet important sur le plan politique vers l'acquisition de plateaux de bureaux. L'Allemagne ne pouvant plus rester dans ses locaux actuels, de nouveaux locaux ont été pris à bail pour 4 ans en juillet 2013. La partie allemande a toutefois réitéré son souhait de mener ce projet commun.
L'Allemagne va implanter son Consulat général dans des locaux disponibles au sein de la Maison de France à Rio de Janeiro (Brésil) . Les travaux sont en cours et l'inauguration des nouveaux locaux est prévue en novembre 2013.
En 2011, la France et l'Allemagne ont décidé de construire leurs ambassades au Koweït sur deux parcelles mitoyennes (cession à l'Allemagne d'une partie du terrain français). Le principe d'un portage par la partie allemande a été acté en 2011 et un bail à construction au profit des Allemands doit être avalisé par les autorités locales. La France a validé en avril 2013 le projet d'accord particulier support de ce projet. Des prises de contact sont en cours avec les autorités locales pour permettre le portage du projet par la partie allemande.
A Assomption (Paraguay), les bâtiments accueillant la chancellerie française sont devenus surdimensionnés. Les Allemands ont validé fin février 2013 le principe du regroupement des deux chancelleries (bail) et des études sont en cours avec l'architecte du ministère des affaires étrangères pour finaliser le scénario de répartition des effectifs.
Courant 2011, la France a sollicité l'Allemagne pour installer le Bureau de Coopération Français (BCF) de Pyongyang (Corée du Nord) dans des locaux disponibles au sein de la Chancellerie allemande. Les travaux ont été réceptionnés en juin 2013 et le BCF y est installé depuis cet été.
D'autres projets sont également envisagés à Khartoum ( Soudan ) ou encore dans le cadre du redéploiement du réseau diplomatique français décidé en mai 2013 (Bandar Sei Beghawan, Kingston, Asmara ou Port d'Espagne, notamment).
S'agissant de l'Union européenne , des projets de co-localisation avec le SEAE sont également à l'étude (Katmandou notamment). La France a transmis courant 2012 au SEAE une liste d'ambassades disposant de bureaux pouvant accueillir des représentations diplomatiques (ou antennes). La future ambassade de France à Abuja (Nigeria) sera construite sur un terrain acquis avec le SEAE et des partenaires européens.
Avec le Royaume-Uni , il existe une colocalisation à Freetown (Sierra Leone) où un agent de l'antenne diplomatique du ministère des affaires étrangères est hébergé dans les locaux de l'ambassade britannique.
À Rio de Janeiro, le consulat honoraire de Finlande est installé dans les locaux de la Maison de France depuis le début 2009.
* 6 Référé 65 294, février 2013
* 7 Référé 65294, février 2013