B. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2014 MAINTIENT LES DISPOSITIFS DE DÉFISCALISATION TOUT EN CHERCHANT À EN RENFORCER L'EFFICACITÉ
1. Le maintien de la défiscalisation, une rupture avec les « coups de rabot » successifs
Votre rapporteur pour avis se réjouit que le présent projet de loi de finances ne remette pas en cause l'équilibre des dispositifs de défiscalisation et ne prévoit pas de nouveau « rabot » sur les dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer.
Il s'agit à ses yeux d'une rupture par rapport aux dernières années du quinquennat précédent : la période 2009-2012 a en effet été marquée par de nombreux « coups de rabot » sur les dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer, comme l'illustre le tableau suivant.
LISTE DES MODIFICATIONS
DES DÉPENSES
FISCALES SPÉCIFIQUES AUX OUTRE-MER DEPUIS 2009
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Loi |
articles du CGI visés |
Modification apportée |
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2009-594 du 27/05/2009 |
Article 295-A du CGI |
Limitation du dispositif de la TVA NPR aux seuls biens d'investissement neufs |
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2010-1657 du 29/12/2010 |
Articles 199 undecies B et 217 undecies du CGI : aide fiscale à l'investissement productif outre-mer |
Exclusion des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil du champ d'application du dispositif d'aide à l'investissement productif |
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2010-1657 du 29/12/2010 |
Article 199 undecies B du CGI |
Diminution du taux de réduction d'impôt accordé au contribuable dans le cadre de l'aide à l'investissement productif, avec une augmentation du taux de rétrocession, et une diminution du montant plafond d'avantage fiscal à l'impôt sur le revenu |
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2010-1657 du 29/12/2010 |
Article 199 undecies A du CGI |
Diminution du taux d'avantage pour le dispositif d'aide à l'investissement dans le secteur du logement (hors social) |
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2011-1977 du 28/12/2011 |
Article 217 bis du CGI (abattement du tiers à l'impôt sur les sociétés) |
Suppression du dispositif d'abattement |
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2011-1977 du 28/12/2011 |
Article 199 undecies B du CGI |
Diminution du taux de réduction d'impôt accordé au contribuable dans le cadre de l'aide à l'investissement productif, et du montant plafond de l'avantage fiscal à l'impôt sur le revenu, sans modification du taux de rétrocession |
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2011-1977 du 28/12/2011 |
Article 199 undecies A du CGI |
Diminution du taux d'avantage pour le dispositif d'aide à l'investissement dans le secteur du logement (hors social) |
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2010-1657 du 29/12/2010 |
Article 199 undecies D du CGI |
Diminution (« rabot ») du plafond annuel d'imputation des réductions d'impôt dans le cadre d'investissements relevant du logement (hors social), du secteur productif et du logement locatif social |
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2011-1977 du 28/12/2011 |
Article 199 undecies D du CGI |
Diminution (« rabot ») du plafond annuel d'imputation des réductions d'impôt dans le cadre d'investissements relevant du logement (hors social) et du secteur productif |
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2012-1509 du 29/12/12 |
Article 200-OA du CGI |
Diminution (« rabot ») du plafond global des avantages fiscaux |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
L'ensemble de ces modifications ont conduit à des économies substantielles pour l'État. Selon les données communiquées par le Gouvernement 43 ( * ) :
- le montant de la dépense fiscale relative à l'aide fiscale à l'investissement productif outre-mer a diminué sensiblement entre 2011 et 2012, en raison du « coup de rabot » et de l'exclusion des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil, passant de 700 millions d'euros en 2011 à 480 millions d'euros en 2012 ;
- la suppression de l'abattement d'un tiers sur les résultats provenant d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer a permis une économie de 185 millions d'euros ;
- la limitation du dispositif de la TVA NPR aux seuls biens d'investissements neufs a permis une économie de 60 millions d'euros.
2. Les objectifs et le dispositif de l'article 13 du projet de loi de finances pour 2014
L'article 13 du projet de loi de finances a donc trois objectifs :
- concentrer l'aide au financement des investissements ultramarins sur les entreprises et organismes de logement social (OLS) ultramarins qui exploitent ces investissements dans les départements et les collectivités d'outre-mer, et y créent ou maintiennent des emplois. Il s'agit également de préserver une aide aux entreprises et OLS locaux au moins équivalente à l'aide actuelle à un moindre coût pour les finances publiques ;
- procéder à une meilleure adaptation de la défiscalisation aux besoins économiques des territoires bénéficiaires ;
- envisager des mesures permettant de mieux appréhender les opérations hors agrément et d'une manière plus générale de « moraliser » les pratiques en matière de défiscalisation.
Les principales dispositions de cet article sont donc les suivantes :
- dans le domaine du logement social : en complément du maintien des dispositifs de défiscalisation actuels, un dispositif de crédit d'impôt est créé, ouvert sur option aux organismes de logement social , tant en cas d'acquisition ou de construction directe qu'en cas de prise en crédit-bail d'immeubles ;
- pour ce qui concerne les autres secteurs : un dispositif nouveau de crédit d'impôt est créé , applicable aussi bien aux entreprises soumises à l'impôt sur le revenu qu'à l'impôt sur les sociétés, quelle que soit leur taille. La quasi-totalité des entreprises conserve la possibilité de maintenir la réalisation d'investissements avec le régime actuel de défiscalisation tout en pouvant opter au titre d'un programme d'investissement pour le nouveau crédit d'impôt. Seules les entreprises de taille suffisamment importante , c'est-à-dire celles dont le chiffre d'affaires dépasse 20 millions d'euros, sont de droit tenues de recourir au mécanisme de crédit d'impôt .
Le recours au mécanisme expérimental du crédit d'impôt devrait permettre , comme le souligne le Gouvernement, « à niveau de soutien public identique à l'investissement outre-mer, de limiter les frais d'intermédiation et de supprimer la part de la dépense fiscale qui ne bénéficie qu'aux contribuables apporteurs de capitaux » 44 ( * ) .
Il convient de noter que les deux nouveaux crédits d'impôt reprennent les principales caractéristiques des mécanismes d'aides fiscales à l'investissement outre-mer actuellement applicables , notamment en matière d'assiette, d'agrément ou de condition de reprise de l'avantage fiscal.
Outre ces dispositions, le Gouvernement met en avant plusieurs mesures de rationalisation et de moralisation des dispositifs figurant à l'article 13, consistant par exemple à :
- diminuer l'assiette éligible en cas d'investissement de renouvellement ;
- augmenter le taux de rétrocession minimal légal de l'avantage fiscal ;
- imposer le financement des acquisitions ou constructions de logement par un montant minimal de subvention publique .
Aux yeux du Gouvernement, « tout en maintenant un niveau d'aide au moins équivalent pour les entreprises et les OLS ultramarins , comme s'y sont engagés le Président de la République et le Premier ministre, la mesure proposée vise donc à réduire la part des tiers dans le partage de l'aide fiscale » 45 ( * ) .
3. Les amendements adoptés par votre commission des affaires économiques
•
Au-delà du maintien de la
défiscalisation, dont votre rapporteur pour avis ne peut que se
réjouir
, ce dernier note avec satisfaction que
plusieurs propositions du groupe de travail sénatorial ont
été reprises par le Gouvernement
. Il s'agit notamment
des mesures suivantes :
- le relèvement du taux légal de rétrocession de 65 à 70 % en matière de logement social , qui correspond en partie à une proposition formulée par le groupe de travail sénatorial ;
- le relèvement du taux légal de rétrocession en matière d'investissements productifs , même si votre rapporteur pour avis estime qu'il aurait été préférable de prévoir un relèvement des taux de rétrocession différencié selon le montant des projets.
•
Votre rapporteur pour avis regrette
cependant que certaines propositions et observations du groupe de travail
n'aient pas été reprises
:
- pour ce qui concerne le crédit d'impôt , le groupe de travail avait souligné que cette solution « ne pourrait être aménagée que dans des conditions très restrictives et réservée à un nombre restreint de « grandes » entreprises offrant des garanties suffisantes d'accès au crédit » 46 ( * ) . Votre rapporteur pour avis estime que le choix du critère du chiffre d'affaires ne répond pas aux remarques du groupe de travail : l'accès au crédit n'est pas le corollaire du chiffre d'affaires d'une entreprise ;
- après avoir souligné que l'évaluation de la défiscalisation « de plein droit » , c'est-à-dire hors agrément, faisait largement défaut aujourd'hui, le groupe de travail avait appelé à l'organisation d'un régime déclaratif permettant d'encadrer la défiscalisation « de plein droit ». L'article 13 ne comprend aucune mesure en ce sens ;
- en matière de moralisation et d'encadrement de l'intervention des intermédiaires, votre rapporteur pour avis s'étonne que le décret mentionné à l'article 242 septies du code général des impôts , issu de la loi de finances pour 2012, n'ait toujours pas été publié . L'article 13 du projet de loi de finances ne comprend aucune disposition visant à encadrer la profession d'intermédiaire financier en matière de défiscalisation.
•
À l'initiative de votre
rapporteur pour avis, votre commission des affaires économiques a
souhaité ajuster le dispositif proposé par le
Gouvernement
. Elle a donc adopté
cinq amendements
à l'article 13 du projet de loi de finances pour 2014, dont quatre
reprennent des propositions du groupe de travail sénatorial
.
Le premier amendement vise à ce que le Gouvernement remette au Parlement, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2015, un rapport étudiant l'opportunité et les modalités de la mise en place d'un prêt à taux zéro ou d'un prêt bonifié équivalent servi par la Caisse des dépôts et consignations qui pourrait constituer un dispositif alternatif à la défiscalisation en matière de logement social et permettrait de réduire le coût de la dépense fiscale sans nuire au rythme de construction de logements sociaux dans les outre-mer.
Soumise par le groupe de travail aux acteurs du logement dans les outre-mer, cette proposition avait été jugée recevable par ces derniers. Elle permettrait une économie d'au minimum 110 millions d'euros, soit de l'ordre de 25 % de la dépense fiscale actuelle, certaines estimations allant jusqu'à 200 millions d'euros 47 ( * ) .
Le deuxième amendement reprend également une proposition du groupe de travail, et prévoit de réduire à deux ans la durée de portage dans le cas de la défiscalisation du logement social . Cette proposition va dans le sens de la réduction des coûts d'intermédiation et des frais de gestion de la structure de portage . Le rapport du groupe de travail estimait que cette mesure pourrait permettre une réduction des coûts de gestion de 60 000 euros par opération 48 ( * ) .
Le troisième amendement , issu également des travaux du groupe de travail, vise à apporter une réponse aux conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012, par laquelle ce dernier a supprimé la part variable du plafond de déductibilité, ramenant à 18 000 euros le plafond global applicable aux investissements outre-mer .
Le groupe de travail avait souligné que cette décision aurait plusieurs conséquences préjudiciables : le rétrécissement du spectre de la cible potentielle de collecte, la réduction en conséquence des gisements potentiels de collecte ainsi que la complication et le renchérissement des schémas de collecte. La situation actuelle confirme les craintes du groupe de travail : il est de plus en plus difficile de financer certains projets, notamment ceux des TPE et PME ultramarines , comme l'ont confirmé les données de la Chambre de commerce et d'industrie (CCI) de la Nouvelle-Calédonie transmises à votre rapporteur pour avis.
Cet amendement vise donc à déconnecter le plafond de 18 000 euros du plafond global de 10 000 euros . Un contribuable pourrait ainsi bénéficier, à côté du plafond d'avantage fiscal de 10 000 euros pour les niches « hexagonales » d'un avantage fiscal plafonné à 18 000 euros pour les niches ultramarines.
Cette mesure , pleinement cohérente avec les engagements du Président de la République quant au maintien de l'effort consenti par le biais de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer, aurait vocation à être pérennisée tant que la Banque publique d'investissement n'est pas pleinement opérationnelle dans l'ensemble des outre-mer.
Le quatrième amendement , issu des travaux du groupe de travail, vise à permettre une meilleure prise en compte des priorités sectorielles territoriales et du contexte économique local dans la procédure des agréments ainsi qu'une réduction des délais d'instruction .
Il inscrit dans la partie législative du code général des impôts les règles relatives à la répartition des compétences entre le ministre du budget et les services déconcentrés de l'État en matière de délivrance des agréments :
- dans les DOM, il élargit le champ de compétence des directions régionales des finances publiques (DRFIP) à l'ensemble des projets d'investissement productif sous agrément d'un montant inférieur à 5 millions d'euros au lieu de 1,5 million d'euros actuellement ;
- dans les COM et en Nouvelle-Calédonie, il instaure une procédure déconcentrée d'instruction des agréments semblable à celle en vigueur dans les DOM , en donnant au représentant de l'État le pouvoir de délivrance des agréments.
Enfin, le cinquième et dernier amendement n'est pas issu des travaux du groupe de travail. L'article 13 du projet de loi de finances crée une nouvelle condition pour pouvoir bénéficier du dispositif de défiscalisation en matière de logement social prévu par l'article 199 undecies C du code général des impôts : les logements concernés devront désormais être financés par au moins 5 % de subvention publique .
Cette disposition pose , aux yeux de votre rapporteur pour avis, plusieurs difficultés :
- cette quotité minimale conduirait à « brider » l'efficacité de l'aide fiscale à l'investissement en matière de logement social : une fois l'ensemble des crédits de la LBU consommés, plus aucun logement ne pourrait être construit en mobilisant la défiscalisation puisqu'elle serait désormais obligatoirement couplée avec une part de LBU ;
- elle conduirait à une forte diminution de la construction de logements sociaux sur certains territoires : à La Réunion, près de 30 % des logements sociaux construits grâce à la défiscalisation ne mobilisent qu'un euro symbolique de LBU ;
- cette disposition conduirait à « siphonner » la LBU pour la seule construction de logements locatifs sociaux : la création du dispositif de défiscalisation en matière de logement social a en effet permis de mobiliser les crédits de la LBU pour d'autres politiques telles que la réhabilitation, essentielle dans les outre-mer, ou l'aménagement, comme l'a rappelé le groupe de travail 49 ( * ) .
La commission a donc adopté un amendement de votre rapporteur pour avis, visant à limiter l'impact de cette disposition en réduisant de 5 à 3 % la quotité obligatoire de LBU .
* 43 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 44 Projet de loi de finances pour 2014, p. 68.
* 45 Évaluation préalable des articles du projet de loi de finances pour 2014, p. 95.
* 46 Rapport d'information n° 628 (2012-2013), Ibid, p. 12.
* 47 Cf. Rapport d'information n° 628 (2012-2013), Ibid, p. 84.
* 48 Cf. Ibid., p. 86.
* 49 Cf. Rapport d'information n° 628 (2012-2013), Ibid., p. 81.