B. L'ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2014
L'article liminaire du projet de loi de finances (PLF) pour 2014 permet de disposer d' une image synthétique de l'évolution du solde structurel pour les années 2012, 2013 et 2014 ; aussi permet-il d'appréhender les raisons de l'apparition d'un écart entre la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (LFPF) et la trajectoire présentée dans le cadre du PLF pour 2014.
En outre, l'article liminaire expose la variation de solde structurel (de 0,9 point de PIB) qui devrait résulter de l'effort prévu pour 2014, auquel le présent PLFSS apporte une contribution conséquente .
1. L'article liminaire de la loi de finances : un nouvel élément des lois de financement de la sécurité sociale ?
En application de la loi organique précitée relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques, les lois de finances de l'année comprennent dorénavant un article liminaire « présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques » et qui indique « les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours » 35 ( * ) .
Il s'agit de fiabiliser plus encore le respect de la trajectoire des finances publiques ; aussi, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est chargé d'« apprécier la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques » 36 ( * ) .
S'il ne figure qu'en loi de finances initiale, l'article liminaire n'en constitue pas moins, de facto , un élément à part entière des lois de financement de la sécurité sociale 37 ( * ) .
En effet, celui-ci concerne la trajectoire globale des finances publiques, y compris celle des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. A cet égard, lors de l'examen du projet de loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques, le Gouvernement avait indiqué à notre collègue François Marc, rapporteur général de la commission des finances, qu'il « appartiendra au Gouvernement de déposer des amendements de coordination pour tirer les conséquences des votes des deux assemblées, à l'instar de ce qui se passe pour l'article d'équilibre, à la fin de l'examen de la première partie et en cas de nécessité par rappel à la fin de l'examen de la seconde partie, pour tirer les conséquences des votes intervenus au cours du débat sur le PLF mais aussi sur le PLFSS » 38 ( * ) .
Ceci montre bien que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale forment désormais un ensemble cohérent qui s'inscrit dans une trajectoire pluriannuelle unique des finances publiques .
2. L'évolution du solde structurel en 2012, 2013 et 2014
L'article liminaire du projet de loi de finances pour 2014 fait apparaître que le solde structurel devrait s'élever à - 2,6 points de PIB en 2013 et à - 1,7 point de PIB en 2014 ( cf . tableau ci-après).
Aussi, dans son avis du 20 septembre 2013
précité
39
(
*
)
, le Haut Conseil a-t-il souligné que
«
le solde structurel prévu par le projet de loi de
finances s'écarte sensiblement des orientations pluriannuelles
définies par la loi de programmation. L'écart
s'élèverait à un point en 2013 (-2,6 % du PIB contre
-1,6 % dans la loi de programmation) et à 0,6 point en 2014
(-1,7 % du PIB contre
-1,1 %)
».
Dans le même avis, celui-ci a également indiqué que la « réalisation des prévisions du Gouvernement pour 2013 (1 point d'écart au solde structurel de la loi de programmation) conduira[it] le Haut Conseil à constater au printemps 2014 un «écart important» par rapport aux orientations pluriannuelles, déclenchant ainsi le mécanisme de correction ».
Tableau n°
19
: Tableau de
synthèse de l'article liminaire
du projet de loi de finances pour
2014
(en % du PIB)
|
Exécution 2012 |
Prévision d'exécution 2013 |
Prévision 2014 |
|
|
Solde structurel (1) |
- 3,9 |
- 2,6 |
- 1,7 |
|
Solde conjoncturel (2) |
- 0,8 |
- 1,4 |
- 1,8 |
|
Mesures exceptionnelles (3) |
- 0,1 |
- |
- 0,1 |
|
Solde effectif (1+2+3) |
- 4,8 |
- 4,1 |
- 3,6 |
Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2014
Toutefois, il est important de souligner que l'écart apparu entre la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et la trajectoire présentée dans le cadre du PLF pour 2014 est principalement imputable à une dégradation de la conjoncture économique .
Pour mémoire, l'écart de 0,3 point de PIB constaté s'agissant de l'exercice 2012 entre le solde structurel et l'objectif de la LPFP a essentiellement résulté (pour près de 0,2 point de PIB), d' une révision du déficit structurel pour 2011 . En effet, l'ajustement structurel réalisé avait atteint 1,1 point de PIB, soit un niveau très proche de la prévision de la loi de programmation (1,2 point de PIB) 40 ( * ) .
En 2013, cet écart a continué à se creuser, mais principalement en raison du fort ralentissement de l'activité économique . En effet, l'effort structurel prévu - soit 1,7 point de PIB - a été amoindri par la faible évolution spontanée des recettes fiscales.
Alors qu'il était initialement prévu que l'élasticité des prélèvements obligatoires soit proche de l'unité, elle ne serait que de 0,5 41 ( * ) . Ce phénomène résulterait du faible rendement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'impôt sur les sociétés, mais également du moindre dynamisme de la masse salariale sur laquelle sont assises la majeure partie des recettes des organismes de sécurité sociale 42 ( * ) . Comme cela était indiqué précédemment, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 retenait une hypothèse de croissance de la masse salariale de 2,3 % en 2013, pourtant cette dernière ne serait que de 1,3 %.
Au total, la faiblesse de l'élasticité des prélèvements obligatoires aurait contribué négativement à l'évolution des recettes, à hauteur de 0,4 point de PIB .
L'effort en dépenses - soit 0,2 point de PIB - serait également inférieur à la cible retenue dans le cadre de la loi de finances pour 2013 (0,3 point de PIB). En effet, il était initialement prévu que les dépenses des administrations publiques évoluent de 0,9 % en volume ; néanmoins, les données actuellement disponibles font apparaître qu'elles augmenteraient de 1,7 % . Cette évolution résulterait principalement de dépenses non prévues, comme celles liées à une revalorisation des dépenses indexées sur la base d'une prévision d'inflation surévaluée 43 ( * ) ou encore l'augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) en raison d'une révision du budget européen.
Néanmoins, la bonne tenue des dépenses entrant dans le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale doit être notée . La LFSS pour 2013 anticipait un niveau de dépenses des régimes obligatoires de base et du FSV de 489,2 milliards d'euros, alors que celui-ci ne devrait s'élever qu'à 483,4 milliards d'euros en 2013. Ceci est à attribuer au ralentissement des dépenses de pensions , du fait de la montée en charge des réformes passées et d'une revalorisation plus faible en lien avec le repli de l'inflation, ainsi qu'à la maîtrise des dépenses d'assurance maladie . A cet égard, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) voté en loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a été respecté et est même revu à la baisse dans le présent PLFSS à hauteur de 0,5 milliard d'euros .
Ainsi, les efforts entrepris dans le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale ont participé à limiter la croissance des dépenses publiques en volume au cours de l'année 2013 .
Enfin, en 2014 , le solde structurel serait ramené à - 1,7 % du PIB , marquant une réduction de l'écart avec la trajectoire prévu par la loi de programmation des finances publiques, grâce à un effort structurel de 0,9 point de PIB, porté notamment par le PLFSS pour 2014 .
* 35 Cf. article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.
* 36 Cf. article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.
* 37 A cet égard, il est intéressant de noter que l'article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée prévoit que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent également un article liminaire.
* 38 Rapport n° 83 (2012-2013) sur le projet de loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat .
* 39 Cf. article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.
* 40 Cf. rapport n° 711 (2012-2013) sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2012 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat .
* 41 L'élasticité des prélèvements obligatoires correspond au rapport entre la croissance des prélèvements à législation de l'année n-1 et la croissance du PIB de l'année n. Par conséquent, une élasticité égale à l'unité signifie qu'une hausse de 2,5 % du PIB en valeur s'accompagnera d'une augmentation spontanée - soit hors mesures nouvelles - des recettes fiscales de 2,5 %. Aussi, si l'élasticité est inférieure à l'unité, les recettes progressent spontanément moins vite que le PIB en valeur.
* 42 A titre indicatif, les annexes B à la LFSS pour 2013 et au PLFSS pour 2014 font apparaître une prévision initiale des recettes des régimes obligatoires de base et de FSV de 473,8 milliards d'euros en 2013, alors que celles-ci ne devraient s'élever qu'à 466,3 milliards d'euros.
* 43 Lors de la revalorisation des dépenses indexées en avril 2013, la prévision d'inflation était de 1,2 % alors qu'elle ne devrait s'élever qu'à 0,8 %.