EXAMEN DES ARTICLES
Article 4 (article L. 1111-9-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Conférence territoriale de l'action publique
Objet : Cet article met en place, dans chaque région, une conférence territoriale de l'action publique destinée à favoriser la coordination entre les collectivités territoriales et leurs groupements.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, le Sénat a modifié la composition de la conférence territoriale de l'action publique, afin que les différentes strates communales y soient mieux représentées. Il a en effet décidé qu'elle serait constituée :
- du président du conseil régional,
- des présidents des conseils généraux de la région,
- des présidents des établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants,
- d'un représentant par département des établissements publics de coopération intercommunale de moins de 20 000 habitants,
- d'un représentant par département des communes de plus de 20 000 habitants,
- d'un représentant par département des communes comprises entre 3 500 et 20 000 habitants,
- d'un représentant par département des communes de moins de 3 500 habitants.
Il a par ailleurs décidé, en adoptant l'article additionnel 45 quinquies qui crée les pôles d'aménagement et de coopération , que ces derniers seraient représentés à la conférence territoriale de l'action publique, selon les règles fixées par chacune d'entre elles.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale a conservé l'essentiel de cette nouvelle composition de la conférence territoriale. Toutefois, elle a élevé le seuil de 20 000 habitants à 30 000 habitants et elle a ajouté la présence, le cas échéant, d'un représentant des collectivités des territoires de montagne.
Par ailleurs, en modifiant l'article 45 quinquies , elle a supprimé la représentation, au sein de la conférence, des pôles d'aménagement et de coopération, qu'elle a renommés pôles d'équilibre et de coordination territoriaux.
III. La position de votre commission
Votre commission considère que la représentation des pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale 2 ( * ) créés par l'article 45 quinquies doit être prévue, afin que leurs problématiques comme leurs actions soient connus et pris en compte par les autres collectivités.
C'est la raison pour laquelle elle a adopté un amendement qui impose la présence d' un représentant par département des pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale à la conférence territoriale de l'action publique.
Votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
Article 8 bis (articles L. 1213-3-1, L. 1213-3-2, L. 1213-3-3, L. 1213-4-1, L. 1213-5 [nouveaux], L. 1214-7, L. 1811-7 et L. 1821-2 du code des transports) - Schéma régional de l'intermodalité
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, établit un schéma régional de l'intermodalité, destiné à favoriser la coordination entre autorités organisatrices de transport en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique.
I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale reprend des dispositions initialement contenues dans le troisième projet de loi de réforme des collectivités territoriales.
Il crée cinq nouveaux articles dans le code des transports. L'article L. 1213-3-1 institue un schéma régional de l'intermodalité , dont l'objet est de coordonner les politiques conduites par les autorités organisatrices de transport 3 ( * ) en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique , dans le respect des compétences de ces autorités. Ce schéma a vocation à assurer la cohérence des services de transport public et de mobilité offerts aux usagers sur le territoire régional afin d'assurer une complémentarité des services et des réseaux.
Il devra fixer « les principes guidant l'articulation entre les différents modes de déplacement, notamment en ce qui concerne la mise en place de pôles d'échange. » Il devra par ailleurs prévoir « les mesures de nature à assurer une information des usagers sur l'ensemble de l'offre de transports, à permettre la mise en place de tarifs donnant accès à plusieurs modes de transport et la distribution des billets correspondants. »
L'article L. 1213-3-2 détermine les conditions de l'élaboration, de l'adoption et du suivi de ce schéma.
Il sera élaboré par la région, en concertation avec les départements et les autorités organisatrices de la mobilité , telles que définies par l'article 34 ter du projet de loi.
Il fera ensuite l'objet d'une concertation avec l'Etat et, le cas échéant, avec les syndicats mixtes de transport « SRU » . Créés par l'article 111 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains et codifiés à l'article 1231-10 du code des transports, ces syndicats permettent à plusieurs autorités organisatrices de transport de s'associer afin de « coordonner les services qu'elles organisent, de mettre en place un système d'information à l'intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés ».
Les groupements de collectivités responsables d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT), les gestionnaires de voirie et d'autres personnes morales de droit public pourront être consultées à leur demande sur le projet de schéma.
Celui-ci sera ensuite mis à la disposition du public dans les conditions prévues à l'article L. 120-1 du code de l'environnement, accompagné des avis des conseils généraux des départements concernés, des autorités organisatrices de la mobilité ainsi que des observations formulées par les personnes associées à son élaboration.
Le projet de schéma serait arrêté par le conseil régional après avis favorable des conseils généraux de départements inclus dans la région représentant au moins la moitié de la population régionale et des organes délibérants de la majorité des autorités organisatrices de la mobilité urbaine représentant au moins la moitié de la population des périmètres de transports urbains de la région. En l'absence de réponse d'une collectivité publique concernée dans un délai de trois mois, son avis sera réputé favorable.
Le schéma régional de l'intermodalité sera enfin approuvé par le représentant de l'Etat dans la région.
Il devra faire l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et être révisé si nécessaire.
L'article L. 1213-3-3 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des modalités d'application de ces dispositions.
Ces trois nouveaux articles sont insérés dans une nouvelle section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports, titre consacré à « la coordination des autorités publiques » . L'intitulé du chapitre, aujourd'hui dénommé « les schémas régionaux des infrastructures de transport » , deviendrait « les schémas régionaux » . La section 1 serait renommée « les schémas régionaux des infrastructures de transport » , et l'actuelle section 2, consacrée aux dispositions propres à certaines parties du territoire (l'Ile-de-France et la Corse) deviendrait la section 3.
Cette section 3 serait complétée par un nouvel article L. 1213-4-1 précisant que les dispositions précédentes ne seraient pas applicables à la région d'Ile-de-France, ainsi que par un nouvel article L. 1213-5 renvoyant au plan d'aménagement et de développement durable de Corse le soin de remplir les objectifs assignés au schéma régional de l'intermodalité, comme c'est déjà le cas pour le schéma régional des infrastructures de transport.
L'article L. 1214-7 serait également modifié pour rendre obligatoire la compatibilité des plans de déplacements urbains avec le schéma régional de l'intermodalité.
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Les plans de déplacements urbains Le plan de déplacements urbains, défini aux articles L. 1214-1 et suivants du code des transports, détermine les principes régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le périmètre de transports urbains. Il est obligatoire dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Il vise à assurer : 1° L'équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilités d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé, d'autre part ; 2° Le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l'amélioration de l'accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ; 3° L'amélioration de la sécurité de tous les déplacements, en opérant, pour chacune des catégories d'usagers, un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport et en effectuant le suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste ; 4° La diminution du trafic automobile ; 5° Le développement des transports collectifs et des moyens de déplacement les moins consommateurs d'énergie et les moins polluants, notamment l'usage de la bicyclette et la marche à pied ; 6° L'amélioration de l'usage du réseau principal de voirie dans l'agglomération, y compris les infrastructures routières nationales et départementales, par une répartition de son affectation entre les différents modes de transport et des mesures d'information sur la circulation ; 7° L'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement [...] ; 8° L'organisation des conditions d'approvisionnement de l'agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales [...] ; 9° L'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ; 10° L'organisation d'une tarification et d'une billetique intégrées pour l'ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie et favorisant l'utilisation des transports collectifs par les familles et les groupes ; 11° La réalisation, la configuration et la localisation d'infrastructures de charge destinées à favoriser l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables. Il doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des directives territoriales d'aménagement prévus aux titres Ier et II du livre Ier du code de l'urbanisme, avec le plan régional pour la qualité de l'air prévu par l'article L. 222-1 du code de l'environnement et, à compter de son adoption, avec le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie prévu également par l'article L. 222-1 du code de l'environnement. |
Les articles L. 1811-7 et L. 1821-2 du code des transports sont modifiés pour permettre l'application de ces dispositions aux régions d'outre-mer.
II. La position de votre commission
L'intermodalité est une dimension essentielle des politiques de promotion des transports en commun. Elle souffre aujourd'hui du cloisonnement entre les différentes autorités compétentes en matière de transport, comme l'avait souligné notre collègue Yves Krattinger dans son rapport sur les collectivités territoriales et les transports réalisé au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation 4 ( * ) .
Certes, il existe déjà un schéma régional des infrastructures de transport (SRIT), volet spécifique du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) 5 ( * ) , qui a « pour objectif prioritaire de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires 6 ( * ) . » Mais cet outil n'apparaît pas aujourd'hui en mesure d'assurer une prise en compte suffisante de cet enjeu à l'échelle régionale, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, son objet est beaucoup plus large, puisqu'il inclut des questions relatives à la programmation des infrastructures. En outre, il constitue avant tout un document élaboré par le conseil régional. L'article L. 1213-2 du code des transports dispose en effet que « la région est chargée de son élaboration, en association avec l'Etat, dans le respect des compétences des départements, et en concertation avec les communes ainsi que leurs groupements. » Enfin, la loi ne prévoit pas de révision ou d'évaluation périodique de ces schémas.
Quant aux syndicats mixtes « SRU », qui regroupent plusieurs autorités organisatrices de transport en vue de mettre en oeuvre des mesures concrètes destinées à promouvoir l'intermodalité, ils sont aujourd'hui peu nombreux, et souvent de périmètre limité. D'après la DGCL, on ne dénombre qu'une douzaine de ces structures sur le territoire, dont une seule à l'échelle régionale, le syndicat mixte intermodal régional de transports (SMIRT) de la région Nord-Pas-de-Calais. Il existe par ailleurs, dans d'autres territoires, des structures de coopération plus souples qui répondent au même objectif.
Partant de ce constat, notre collègue Yves Krattinger avait préconisé, dans son rapport, la généralisation des syndicats mixtes « SRU » à l'échelle régionale. Votre rapporteur considère que l'adoption de schémas régionaux de l'intermodalité, élaborés par la région en collaboration avec les autres autorités compétentes en matière de transport, permettrait aussi bien d'intégrer la problématique de l'intermodalité aux politiques de transport conduites par les différentes autorités compétentes, de façon plus souple. Elle n'empêcherait par ailleurs nullement la constitution, sur la base du volontariat, de syndicats mixtes « SRU » à l'échelle régionale, comme en région Nord-Pas-de-Calais. Elle laisserait en fait aux territoires la possibilité d'avancer à leur rythme dans ce domaine.
Votre commission approuve donc la mesure introduite par cet article additionnel. Elle a toutefois adopté trois amendements, à l'initiative de votre rapporteur.
Le premier remplace le terme de « concertation » par celui de « collaboration » pour qualifier la nature de l'association des départements et des autorités organisatrices de la mobilité à l'élaboration du schéma régional de l'intermodalité. Il lui a en effet semblé que ce terme impliquait une association plus forte que celui de « concertation » .
Un autre amendement supprime l'obligation de consultation de toute personne morale de droit public sur le schéma, à sa demande, qui semble excessive au regard du caractère imprécis de la référence à « toute autre personne morale de droit public. »
Le dernier amendement corrige une erreur de référence et procède à des modifications d'ordre rédactionnel.
Votre commission pour avis a adopté cet article ainsi modifié.
Article 17 (articles 4, 15, 18, 19, 20 et 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) - Association du syndicat des transports d'Ile-de-France aux procédures mises en oeuvre pour la réalisation du réseau de transport public du Grand Paris
Objet : Cet article modifie la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris afin d'organiser une association plus systématique du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) à la mise en oeuvre du réseau de transport public du Grand Paris. L'Assemblée nationale y a introduit une précision relative aux contrats de développement territoriaux prévus par cette même loi.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Cet article, qui précise les modalités d'association du STIF aux procédures engagées par la Société du Grand Paris, a été adopté sans modification par le Sénat.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale, à son tour, n'a pas modifié les dispositions relatives à l'association du STIF à la mise en oeuvre du réseau de transport public du Grand Paris.
Elle les a toutefois complétées par un alinéa relatif aux contrats de développement territoriaux prévus à l'article 21 de la loi relative au Grand Paris. Ces derniers, conclus entre le représentant de l'Etat dans la région, d'une part, et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour les objets relevant des compétences qui leur ont été transférées, d'autre part, ont pour but de permettre la mise en oeuvre des objectifs assignés au Grand Paris, exposés à l'article 1 er de la loi.
Ces contrats doivent faire l'objet, préalablement à leur signature, d'une enquête publique, dont il est aujourd'hui prévu que la décision d'ouverture doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2013.
L'Assemblée nationale a décidé de repousser cette échéance au 31 décembre 2014.
III. La position de votre commission
L'alinéa introduit par l'Assemblée nationale octroie donc une année supplémentaire pour la conclusion des contrats de développement territoriaux. Compte tenu des délais requis pour certains d'entre eux, votre commission approuve ce report.
Votre commission pour avis a adopté cet article sans modification.
Article 31 (articles L. 2113-5, L. 5211-5, L. 5211-19, L. 5211-28-2, L. 5211-28-3, L. 5211--41, L. 5211-41-1, L. 5212-29, L. 5212-30, L. 5214-26, L. 5215-22, L. 5216-7, 5217-1 à L. 5217-19, 5842-6 et articles L. 5217-7-1, L. 5217-20, L. 5217-20-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, article 1043 du code général des impôts, article 57 de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale) - Réforme du régime de la métropole
Objet : Cet article modifie le régime de la métropole mis en place par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010. Il redéfinit en particulier leurs compétences.
Parmi celles-ci, votre commission s'est penchée sur celle qui concerne la distribution d'électricité.
I. Le droit existant relatif à la distribution publique d'électricité
1. Les missions exercées par les autorités organisatrices de la distribution d'électricité
a) La négociation des contrats de concession
Selon l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, l'autorité organisatrice d'un réseau public de distribution d'électricité est la commune ou l'établissement public de coopération auquel elle a confié cette compétence . Cette autorité négocie et conclut les contrats de concession, et exerce le contrôle du bon accomplissement des missions de service public fixées par les cahiers des charges de ces concessions. Mis à part le cas où une autorité exploite elle-même, en régie, son réseau d'électricité, la collectivité est aujourd'hui tenue d'en confier l'exploitation à Electricité réseau de France (ERDF) ou à une entreprise locale de développement (ELD). L'activité de ces dernières est toutefois marginale, puisqu'elle ne concernait que 170 concessions de distribution 7 ( * ) , à destination d'environ 5 % des utilisateurs.
Les tarifs applicables aux usagers sont, contrairement au droit commun des délégations de service public, fixés de façon uniforme pour tout le territoire national par la commission de régulation de l'énergie. Le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) assure une péréquation entre les coûts d'accès à l'électricité, variables suivant les territoires. Par ce mécanisme, « les grandes concessions urbaines financent les territoires ruraux où l'habitat est plus dispersé, le réseau plus fragile et la rentabilité moindre », comme le souligne l'étude de la Cour des comptes réalisée sur le sujet et intégrée au rapport public annuel 2013 8 ( * ) .
Les collectivités perçoivent des redevances auprès du concessionnaire, qui sont intégrées dans le calcul du TURPE.
b) La réalisation de travaux de développement des réseaux publics de distribution d'électricité et de gaz
L'autorité organisatrice peut aussi assurer la maîtrise d'ouvrage des travaux de développement des réseaux publics de distribution d'électricité et de gaz .
Les communes sont classées, par le préfet de département, en régime urbain ou rural . Les communes de moins de 2 000 habitants qui ne font pas partie d'une agglomération de plus de 5 000 habitants appartiennent en principe au régime rural. Une circulaire du 22 avril 1971 autorise toutefois les préfets à maintenir en régime rural des communes qui devraient relever du régime urbain, et inversement.
Comme l'a rappelé la Cour des comptes, le classement en régime urbain ou rural a des incidences sur la répartition des compétences entre concessionnaire et concédant pour le financement et la réalisation des travaux sur le réseau de distribution.
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Les rôles respectifs du concessionnaire et des autorités concédantes en matière de travaux Les travaux sur le réseau de distribution comprennent, notamment, le branchement d'un utilisateur au réseau, l'extension d'une ligne basse ou moyenne tension, le renforcement d'une ligne pour accroître la puissance injectée et soutirée, les travaux de maintenance (remplacement de câbles, de poteaux) ou encore l'enfouissement du réseau. En régime urbain , les cahiers des charges des concessions prévoient que le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage de la plupart des travaux liés au réseau de distribution, qu'il s'agisse du développement de celui-ci (extension de lignes notamment), de son renforcement ou de sa maintenance. La compétence des autorités concédantes est généralement limitée à la réalisation des travaux d'intégration dans l'environnement (enfouissement, amélioration esthétique). Dans le cadre du régime rural , les autorités concédantes assurent la maîtrise d'ouvrage des travaux de développement des réseaux en basse tension, c'est-à-dire des travaux de premier établissement, d'extension, de renforcement, de sécurisation et d'amélioration esthétique, tandis que le concessionnaire assume l'exploitation et la maintenance du réseau basse tension et prend en charge les travaux à réaliser sur le réseau moyenne tension. Elles peuvent alors bénéficier d'une aide financière, par l'intermédiaire du fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ), qui constitue désormais un compte d'affectation spéciale dénommé « financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » . Ces aides sont réparties chaque année par les départements. Il a été doté en 2012 d'une enveloppe globale de 375 millions d'euros , consacrée à l'électrification rurale ainsi qu'aux opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, aux dépenses liées aux déclarations d'utilité publique et aux intempéries. Source : Cour des comptes et rapport de Frédérique Espagnac sur la mission « Politique des territoires » du projet de loi de finances 2013. |
c) La production d'électricité
Ces autorités peuvent également assumer un rôle de production d'électricité, qui reste toutefois limité, comme l'a exposé notre collègue Claude Belot, dans son rapport réalisé au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation intitulé « Collectivités territoriales : mobiliser les sources d'énergies locales » 9 ( * ) .
d) Les actions de maîtrise de l'énergie
Enfin, en vertu de l'article L. 2224-34, ces autorités concédantes peuvent, de manière non discriminatoire, réaliser des actions tendant à maîtriser la demande d'énergie. Ces actions peuvent s'adresser aux personnes en situation de précarité, avec une prise en charge totale ou partielle des travaux d'isolation, de régulation thermique ou de régulation de la consommation d'énergies de réseau, ou l'acquisition d'équipements domestiques à faible consommation.
Il est à noter que la compétence de « soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie » est exercée de façon obligatoire par les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, et figure parmi les compétences optionnelles des communautés de communes.
2. La distribution publique d'électricité et la coopération intercommunale
L'article 33 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie encourage la coopération intercommunale afin d'assurer aux autorités concédantes une taille critique face au monopole constitué par ERDF . Il prévoit en effet que, lorsque cette compétence n'est pas exercée par un unique syndicat de communes ou un syndicat mixte sur l'ensemble du territoire départemental ou sur un ensemble de territoires départementaux contigus, le ou les représentants de l'Etat dans le département engage une procédure de création d'un tel syndicat. L'article 69 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a précisé que cette procédure n'est pas engagée lorsque la compétence est exercée par un groupement de collectivités territoriales dont la population est au moins égale à un million d'habitants .
Comme le constate le rapport de la Cour des comptes, ces démarches n'ont été que partiellement mises en oeuvre. Il reste aujourd'hui 736 concessions, dont 537 sont communales et 199 intercommunales . Seuls 55 départements disposent d'un syndicat unique d'électricité.
Pour la Cour, « les raisons de la réticence des communes et syndicats à se regrouper dans une structure unique au sein du département sont diverses : les communes urbaines considèrent que les enjeux de la distribution de l'électricité sur leur territoire sont différents de ceux des zones rurales ; les communes et syndicats ruraux souhaitent conserver la maîtrise d'ouvrage des travaux qu'ils réalisent ainsi que les recettes qu'ils peuvent percevoir dans le cadre du régime d'électrification rurale. »
Outre les redevances perçues auprès d'ERDF et les éventuelles aides du FACÉ, les autorités chargées de la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité perçoivent une taxe communale ou départementale sur la consommation finale d'électricité , prévue aux articles L. 2333-2 et L. 3333-2 du code général des collectivités territoriales. Son produit s'élevait en 2011 à 1,7 milliard d'euros. Cette taxe est toutefois une ressource non affectée et ne concourt donc pas nécessairement à financer le service public de la distribution d'électricité. D'après la Cour des comptes, environ 400 millions d'euros sont perçus par les autorités concédantes et majoritairement utilisés pour effectuer des travaux sur le réseau de distribution. Les autorités concédantes peuvent aussi bénéficier de participations des communes qui en sont membres, lorsqu'il s'agit de groupements de collectivités territoriales.
D'après la DGCL, il n'existe aujourd'hui pas de données consolidées sur les budgets de ces autorités concédantes.
II. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le projet de loi initial octroyait aux métropoles une compétence en matière de distribution publique d'électricité .
En première lecture, le Sénat a étendu cette compétence à la distribution publique de gaz et de chaleur.
Par ailleurs, afin de ne pas remettre en cause l'équilibre financier des syndicats mixtes existants qui exercent la compétence de distribution publique d'électricité, il a accompagné ce dispositif d'un mécanisme de représentation-substitution . En vertu de ce dernier, lorsqu'une ou plusieurs des communes incluses dans la métropole appartiennent à un syndicat mixte compétent en matière de distribution publique d'électricité, ces communes restent incluses dans le syndicat mais s'y font représenter par la métropole.
III. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale a supprimé la compétence des métropoles en matière de distribution publique d'électricité et de gaz , considérant qu'il fallait attendre le futur projet de loi relatif à la transition énergétique pour traiter de l'exercice de cette compétence. Elle a en conséquence supprimé le dispositif de représentation-substitution introduit par le Sénat.
IV. La position de votre commission
Plusieurs enjeux doivent être simultanément pris en compte lorsqu'il est question de la compétence de distribution publique d'électricité.
Face à une entreprise concessionnaire en situation de monopole légal , les autorités concédantes doivent disposer d' une taille critique et de moyens suffisants pour pouvoir négocier dans de bonnes conditions. C'est l'un des fondements de la politique de regroupement des collectivités territoriales au sein d'établissements publics couvrant le périmètre du département ou atteignant un certain seuil de population .
Cette démarche se justifie aussi par l 'impératif de solidarité territoriale et la nécessité d'une péréquation entre les collectivités rurales et les grandes collectivités urbaines , compte tenu des disparités de coûts de distribution de l'électricité entre ces territoires. Cette péréquation s'opère aujourd'hui par le biais du TURPE et du FACÉ, mais aussi par la coopération intercommunale, par laquelle les collectivités territoriales mettent en commun leurs ressources, dont les redevances perçues auprès du concessionnaire, et mutualisent leurs moyens.
Cette politique d'incitation à la coopération intercommunale a porté ses fruits. Le travail réalisé par les syndicats d'électricité a été salué à plusieurs reprises lors des auditions de représentants d'associations d'élus effectuées par votre rapporteur.
Cependant, les groupements de collectivités territoriales ont été constitués sous des formes très diverses, et avec des règles de gouvernance variées , qui sont aujourd'hui remises en cause par certaines collectivités. Ce sujet a été évoqué lors du débat national sur la transition énergétique. Un groupe de travail spécifique, consacré à la distribution et aux réseaux de distribution, a d'ailleurs été créé à la demande du groupe de travail relatif à la gouvernance et aux rôles de l'Etat et des collectivités pour traiter ces questions.
Comme le relève la synthèse du groupe de travail sur la gouvernance, « une plus grande transparence et une meilleure gouvernance dans la mise en oeuvre du mécanisme de péréquation sur l'électricité et le gaz est demandée par certains participants. »
Sans remettre en cause le principe d'une péréquation entre milieu rural et milieu urbain, les collectivités qui contribuent le plus aux syndicats d'électricité aspirent à pouvoir contrôler davantage l'emploi de ces ressources, en tenant compte par exemple des politiques de maîtrise de l'énergie qu'elles mettent en oeuvre, et suivant le principe du « qui paie commande ».
En outre, la politique de distribution publique d'électricité est aujourd'hui conçue de façon beaucoup plus étendue que par le passé. Elle ne se limite plus à la négociation des contrats de concession et à la réalisation de travaux sur le réseau. Elle est devenue indissociable d'autres aspects relatifs à l'énergie. Les syndicats mixtes développent de plus en plus des actions de conseil ou de soutien aux opérations de maîtrise de la demande d'énergie.
Dans ce contexte, les EPCI à fiscalité propre les plus importants aspirent à développer une politique ambitieuse et intégrée de maîtrise de l'énergie , en lien avec la compétence « soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie » qu'ils exercent déjà. Il s'agit notamment de prendre en compte, à l'échelle de leur territoire, l'impact des actions destinées à développer les autres types d'énergie sur la distribution d'électricité. Les métropoles et communautés urbaines disposent en outre d'une taille critique qui leur permettra de négocier dans de bonnes conditions avec ERDF. Ainsi, la métropole de Nice et quatre communautés urbaines (Strasbourg, Nantes, Nice, et Nancy) exercent déjà cette compétence . Deux autres communautés urbaines exercent déjà des compétences en matière de distribution de gaz ou de chaleur.
Dans ce cadre, votre commission a adopté un amendement qui lui semble constituer un bon équilibre entre la volonté de ne pas bousculer l'architecture des syndicats existants, en vertu du principe de solidarité territoriale, et les aspirations des métropoles ou futures métropoles à exercer cette compétence de façon effective, en lien avec les compétences qu'elles exercent déjà dans le domaine de l'énergie.
Cet amendement rétablit la compétence de distribution publique d'électricité et de gaz des métropoles. Votre commission considère en effet que cette mesure permettra effectivement la mise en place de politiques ambitieuses et cohérentes dans ce domaine, sur des territoires pertinents.
En outre, afin de ne pas remettre en cause l'équilibre financier des syndicats mixtes existants, il rétablit un mécanisme de substitution-représentation, comme l'avait prévu le Sénat en première lecture. Ce mécanisme s'appliquera exclusivement aux syndicats compétents en matière de distribution publique d'électricité, et non de gaz.
Enfin, afin d'assurer à la métropole un pouvoir de décision proportionnel à la proportion de population qu'elle sera amenée à représenter dans ce cadre, votre commission a introduit une disposition relative à la gouvernance des syndicats d'électricité.
Ainsi, si la métropole est incluse en totalité dans le périmètre d'un syndicat existant, elle possèdera un nombre de voix correspondant à la proportion de sa population par rapport à la population totale couverte par le syndicat. Si le syndicat ne comporte qu'une seule partie des communes appartenant à la métropole, celle-ci possèdera seulement un nombre de voix proportionnel à la proportion de population des communes que la métropole représente par rapport à la population totale couverte par le syndicat.
L'enjeu d'avenir que constitue le développement de politiques intégrées et cohérentes de maîtrise de l'énergie justifie l'adoption de cet amendement dès à présent dans le présent texte, dans une logique d'efficacité, et sans attendre la loi sur la transition énergétique.
Cette mesure, qui intervient dans le cadre d'une deuxième lecture, n'épuise certes pas le sujet de l'architecture de la distribution publique d'électricité en France. Elle constitue toutefois un pas en avant, qui ne doit nullement mettre un frein aux réflexions actuelles, bien au contraire . C'est la raison pour laquelle votre commission se réjouit de la proposition 12 faite par le groupe de travail « distribution et réseaux de distribution » du débat national sur la transition énergétique, qui vise à poursuivre les travaux sur ce sujet.
Votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.
Article 35 B (articles L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales , articles L. 211-7, L. 211-7-2 et L. 211-7-3 [nouveaux] du code de l'environnement) - Compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations
Objet : cet article vise à confier la compétence de gestion des milieux aquatiques et de protection contre les inondations aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux établissements publics auxquels ils ont délégué cette compétence.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 35 B est issu de l'adoption au Sénat, en séance, d'un amendement de Pierre-Yves Collombat.
Tirant les conséquences des récentes catastrophes naturelles, de la tempête Xynthia aux inondations dans le Var, et mettant en oeuvre les conclusions du rapport de la mission commune d'information du Sénat consacrée à cette question, l'article crée une compétence de gestion des milieux aquatiques, confiée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux établissements publics auxquels ils ont délégué cette compétence. Cette compétence nouvelle leur donne les moyens d'organiser la protection des populations contre l'inondation, et de gérer les cours d'eau non domaniaux, élément indissociable de la politique de prévention des inondations. L'échelon intercommunal est censé disposer de la taille et des ressources suffisantes pour en assumer efficacement la charge.
Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse du Sénat.
Par cette nouvelle disposition, les missions existantes, actuellement dispersées entre les acteurs, sont regroupées en une compétence unique intitulée « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations ».
Le présent article modifie ainsi le code général des collectivités territoriales :
• le I de l'article L. 5214-16, relatif aux compétences des communautés de communes , est complété par un 3° : ainsi, la communauté de communes exerce de plein droit en lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de la « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement » ;
• le I de l'article L. 5216-5, relatif aux compétences des communautés d'agglomération , est complété dans les mêmes termes ;
• il en va de même pour le I de l'article L. 5215-20, relatif aux compétences obligatoires des communautés urbaines .
Au paragraphe II, le présent article modifie l'article L. 211-7 du code de l'environnement . Il prévoit désormais que les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations . Ils peuvent notamment entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, conformément aux articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe.
Afin de permettre financièrement l'exercice de cette compétence, deux nouveaux articles L. 211-7-2 et L. 211-7-3 du code de l'environnement sont créés :
• l'article L. 211-7-2 autorise les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans le cadre de leur compétence visée à l'article L. 211-7, à instituer une taxe afin de pourvoir aux dépenses d'investissement en matière d'ouvrages de protection de l'inondation, ainsi que d'entretien de ceux-ci et des cours d'eau non domaniaux dont ils ont la charge ;
• l'article L. 211-7-3 prévoit que cette taxe spéciale d'équipement est perçue par l'établissement public en charge de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Elle est acquittée par l'ensemble des contribuables des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale ou du ressort de l'établissement public auquel la compétence protection contre l'inondation et gestion des milieux aquatique a été déléguée. Le tarif de la taxe est fixé par l'assemblée délibérante de l'établissement exerçant la compétence, dans la limite d'un tarif maximum fixé par la loi de finances. Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de cet article.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
En commission, les députés ont adopté un amendement déposé par Florent Boudié, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable, afin de permettre aux communes d'exercer la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, et de la déléguer à un établissement public de coopération intercommunale . La commission des lois a en effet estimé que l'attribution directe, en premier ressort, de cette compétence aux EPCI à fiscalité propre posait des difficultés, dans la mesure où elle excluait de fait les communes qui ne sont pas membre d'un tel groupement, comme la ville de Paris, les communes de la petite couronne parisienne, la métropole de Lyon, ou encore les communes îliennes.
En séance, plusieurs autres amendements ont été adoptés. Un amendement du Gouvernement a réécrit les articles L. 211-7-2 et L. 211-7-3 du code de l'environnement, relatifs au financement de la nouvelle compétence. Le mécanisme distingue désormais le financement de l'entretien des cours d'eau non domaniaux , d'une part, la prévention des inondations , d'autre part. Deux taxes distinctes sont créées . La réécriture de ces articles prévoit en outre leur articulation avec le code général des impôts, dans lequel ces nouvelles taxes ont vocation à être insérées à compter du projet de loi de finances pour 2014.
Un amendement a été adopté à l'initiative du rapporteur, afin de prévoir l'articulation du dispositif avec la redéfinition à venir des compétences des communautés de communes, à l'issue des fusions qui interviendront à compter du 1 er janvier 2014 et des renouvellements municipaux. Il est en effet nécessaire de connaître au plus tôt le nombre des compétences optionnelles que ces groupements auront à faire figurer dans leurs statuts.
Enfin, un amendement déposé par les députés Grelier, Potier et Pauvros a été adopté afin de permettre aux communautés de communes de définir l'intérêt communautaire à la majorité des deux tiers du conseil communautaire au lieu d'une majorité qualifiée des communes membres, au même titre que les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.
III. La position de votre commission
Ces dispositions répondent aux recommandations du rapport d'information du 24 septembre 2012 de Pierre-Yves Collombat et Louis Nègre au nom de la mission commune d'information sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011.
Ce rapport préconisait de clarifier l'exercice des missions existantes. C'est le sens de cet article, qui les regroupe en une compétence unique intitulée « gestion des milieux aquatiques et protection contre les inondations », et la confie à un niveau de collectivité identifié, dont la taille et les ressources sont jugées suffisantes pour en assumer la charge. Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre semblent constituer un niveau d'exercice pertinent pour cette compétence. Les communes, notamment celles de petite taille, n'ont pas nécessairement les moyens techniques et financiers pour assurer ces missions. En outre, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre exercent d'ores et déjà la compétence d'aménagement de l'espace, sujet lié à celui de la prévention des inondations.
Votre commission pour avis déplore toutefois la transmission tardive d'une étude d'impact examinant les conséquences financières de la création de cette nouvelle compétence, et l'absence d'une analyse en fonction de chaque type de bassin. Le coût prévisible du transfert sera en effet très variable, selon que l'on se trouve sur le bassin de la Loire ou dans une zone peu irriguée et éloignée de la mer. Il convient donc de continuer à affiner, préalablement à tout transfert, l'analyse des contours de la charge que devront assumer les EPCI, pour mettre les moyens correspondants à disposition.
La politique de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ne peut se contenter simplement d'outils juridiques nouveaux, quand bien même ils rationaliseraient le dispositif existant. Elle requiert aussi et surtout un financement suffisant.
Il s'agirait ainsi de créer, dans le cadre du PLF 2014, une taxe spéciale pour la prévention des risques d'inondation et de submersion , sur le modèle des taxes spéciales d'équipement, ainsi qu' une taxe de riveraineté, pour l'entretien des cours d'eau non domaniaux . Pour l'heure, le montage juridique et financier ne semble pas encore abouti. Les moyens juridiques de lutte contre les inondations sont créés, avec une rationalisation indéniable et utile du dispositif. Les moyens financiers doivent désormais être prévus et garantis.
Sous réserve de ces remarques concernant le financement du dispositif, votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 35 C (article L. 213-12 du code de l'environnement) - Renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à renforcer les missions des établissements publics territoriaux de bassin et à les articuler avec la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations.
I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le présent article a été introduit par l'adoption d'un amendement de Florent Boudié, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable, lors de l'examen du texte en commission des lois. Il tire les conséquences, pour les établissements publics territoriaux de bassin, de la création de la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, attribuée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Le rôle des établissements publics territoriaux de bassin se trouve renforcé par la réécriture de l'article L. 213-12 du code de l'environnement. Désormais, un établissement public territorial de bassin peut se voir confier , par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, par transfert ou délégation conclue dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, tout ou partie de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations définie à l'article L. 211-7 du code de l'environnement . Les collectivités compétentes pourront ainsi mettre en oeuvre des actions coordonnées à l'échelle des bassins hydrographiques .
Le nouvel article prévoit également la création d'un outil, le projet d'aménagement d'intérêt commun , défini par l'établissement public territorial de bassin, après avis du comité de bassin et, le cas échéant, des commissions locales de l'eau concernées, avant d'être soumis aux communes et aux EPCI concernés qui, s'ils l'approuvent, transfèrent ou délèguent à l'établissement les compétences nécessaires à sa réalisation.
Les représentants des collectivités territoriales au sein du comité de bassin auront la possibilité de demander la constitution d'un établissement public territorial de bassin lorsqu'il n'en existe pas déjà un .
Enfin, un critère est fixé pour la définition du périmètre d'intervention des établissements publics territoriaux de bassins : l'établissement doit nécessairement disposer des services permettant d'apporter à ses membres l'appui technique pour la réalisation de ses missions. Le texte renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour la définition des autres critères.
II. La position de votre commission
La loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels a consacré les établissements publics territoriaux de bassin comme acteurs à part entière de la gestion des cours d'eau et la prévention des inondations. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a reconnu leur rôle de préservation et gestion des zones humides. Enfin, la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 a conforté leur rôle dans l'élaboration et la mise en oeuvre des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
Il s'agit, avec le présent article, de mettre en cohérence le rôle des établissements publics territoriaux de bassin avec la compétence, attribuée aux EPCI à fiscalité propre, de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations . L'existence de structures à l'échelle des bassins hydrographiques n'est pas remise en cause par la création de cette compétence. Au contraire, les établissements publics territoriaux de bassin se trouvent renforcés. Ils pourront recevoir une délégation de compétence, ou mener à bien des projets d'aménagement d'intérêt commun.
Cet article est de nature à clarifier la répartition des missions en matière de prévention des inondations et gestion des milieux aquatiques entre les EPCI et les établissements publics territoriaux de bassin, qui constitueront probablement le niveau le plus pertinent pour exercer ces nouvelles compétences.
Sous réserve des remarques exposées précédemment sur le financement de l'ensemble du dispositif, votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 35 D (articles L. 554-1, L. 562-8-1, L. 566-12-1 et L. 566-12-2 [nouveaux] du code de l'environnement) - Gestion des ouvrages et équipements de prévention des inondations
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise, d'une part, à renforcer la protection prévue pour les ouvrages de prévention des inondations et les gestionnaires de digues, d'autre part, à favoriser l'émergence d'un gestionnaire unique de ces ouvrages sur un territoire donné par des mécanismes de mise à disposition et mise en servitude.
I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le présent article est issu de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance à l'Assemblée nationale. Son objectif est de compléter le transfert aux EPCI de la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations créée à l'article 35 B, afin de régler la question de la gestion des digues et autres équipements et ouvrages de protection en faisant émerger un gestionnaire unique.
Le 1° complète l'article L. 554-1 du code de l'environnement. Il étend ainsi aux digues la protection prévue pour les réseaux sensibles de transport ou de distribution contre les dommages causés par les travaux de tiers .
L'article L. 554-1 du code de l'environnement a été créé par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010. Il vise à améliorer la connaissance des réseaux sensibles, en créant un guichet unique responsable de cette connaissance, mais aussi à prévenir toute dégradation de ces réseaux en améliorant leur encadrement.
L'intégration des digues dans ce système de guichet unique doit permettre de mettre en contact les acteurs concernés lors de la réalisation de travaux. En effet, la présence d'ouvrages construits à proximité ou, dans certains cas, dans les fondations mêmes de la digue, est une des causes d'érosion de ces structures. Avec le 1° du présent article, le gestionnaire de la digue sera prévenu à l'avance de travaux conduisant à la construction d'ouvrages tiers à proximité, de même que le maître d'ouvrage sera informé de la présence d'une digue , dans le but d'anticiper les aménagements nécessaires.
Le 2° modifie l'article L. 562-8-1 du code de l'environnement . Cet article issu de la loi Grenelle II prévoit, d'une part, que les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions doivent satisfaire à des règles aptes à en assurer l'efficacité et la sûreté, d'autre part, que la responsabilité du gestionnaire de l'ouvrage ne peut être engagée à raison des dommages que l'ouvrage n'a pas permis de prévenir, dès lors qu'il a été conçu, exploité et entretenu dans les règles de l'art et conformément aux obligations légales et réglementaires . L'objectif est que le gestionnaire de l'ouvrage ne se voit pas imputer la responsabilité de dommages causés par des événements dépassant manifestement par leur ampleur ce que l'ouvrage avait pour but de contenir.
À la suite de contentieux dans le cadre desquels des gestionnaires d'ouvrages ont eu de grandes difficultés à prouver qu'ils avaient correctement rempli leurs obligations, le Gouvernement a souhaité préciser la formulation de l'article L. 562-8-1. Il dispose désormais que « la responsabilité d'un gestionnaire d'ouvrages ne peut être engagée à raison des dommages que ces ouvrages n'ont pas permis de prévenir dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées » .
Le 3° permet aux collectivités en charge de la compétence de prévention des inondations d' obtenir la mise à disposition des digues publiques préexistantes, et la mise en servitudes administratives des digues établies sur des terrains privés . L'objectif est de permettre la réutilisation des tronçons existants et d'éviter ainsi des investissements importants. La faculté de réemploi offerte ici aux EPCI compétents comprend également les ouvrages d'infrastructures publiques qui, sans être des digues, concourent à la protection contre les inondations.
II. La position de votre commission
Le présent article a pour objectif de permettre une meilleure gestion des équipements de prévention des inondations déjà existants et gérés actuellement par les départements ou les régions, voire par l'État, ou appartenant à des personnes privées, pas toujours clairement identifiées. Il complète la panoplie des outils à la disposition des collectivités, en leur donnant la possibilité de réemployer toutes les digues publiques existantes, par un système de mise à disposition, mais également les digues établies sur des terrains privés, par un mécanisme de mise en servitudes administratives.
Des investissements importants pourront ainsi être évités pour l'acquisition des terrains d'assise et la construction de nouveaux ouvrages, là où des tronçons existent déjà et peuvent être réutilisés. De cette optimisation des ouvrages existants doit résulter un gain de temps et d'argent. De la même manière que les articles précédents créent une compétence spécifique confiée à un acteur identifié, il s'agit ici de favoriser l'émergence d'un gestionnaire unique des ouvrages de prévention des inondations sur un territoire donné .
Sous réserve des remarques exposées précédemment sur le financement de l'ensemble du dispositif, votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 35 E - Dispositions transitoires
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, détermine les dispositions transitoires permettant la mise en oeuvre progressive de la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.
I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Cet article a été introduit en séance, à la suite de l'adoption d'un amendement de Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable.
Il définit les dispositions transitoires permettant la mise en oeuvre de la nouvelle compétence, créée à l'article 35 B, de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations.
Le I précise que, dans les cas où des conseils généraux, des conseils régionaux, leurs groupements ou d'autres personnes morales de droit public exercent aujourd'hui cette compétence, ils peuvent continuer à l'exercer jusqu'à ce qu'elle soit transférée à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au plus tard le 1 er janvier 2016 .
Le II prévoit, dans le cas où l'Etat exerce la compétence, une période de transition de dix ans, avant qu'elle ne revienne aux établissements publics de coopération intercommunale.
II. La position de votre commission
De nombreux acteurs sont aujourd'hui impliqués dans la politique de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. C'est en grande partie ce qui motive la création d'une nouvelle compétence spécifique, confiée en premier ressort aux communes, qui peuvent la déléguer aux établissements publics de coopération intercommunale.
Du fait de cette multiplicité d'acteurs, la mise en oeuvre de la nouvelle compétence créée par le texte va demander une période d'adaptation et de réorganisation. Il est nécessaire de prévoir cette période, et de fixer une date butoir aux acteurs impliqués aujourd'hui dans cette politique.
C'est l'objet du présent article, de nature à permettre une transition efficace entre la situation actuelle et le nouveau dispositif.
Sous réserve des remarques exposées précédemment sur le financement de l'ensemble du dispositif, votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 36 bis (articles L. 2213-6, L. 2331-4, L. 2333-87, L. 2573-50 du code général des collectivités territoriales) - Dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie
Objet : Cet article organise la dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie et en décentralise la gestion.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Cet article, introduit en première lecture à l'initiative de votre commission, a fait l'objet d'un soutien unanime du Sénat en séance.
Il réaffirme d'abord la séparation entre les pouvoirs du maire, d'une part, et ceux du conseil municipal ou de l'organe délibérant de la collectivité compétente en matière de transports urbains, d'autre part . En effet, si le maire est compétent pour réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules, il revient à l'organe délibérant de déterminer les modalités de la tarification et de la gestion matérielle du stationnement des véhicules sur la voie publique, qui sont régies par l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.
Afin de faciliter l'harmonisation des politiques de stationnement , le présent article introduit la possibilité, pour l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte compétent pour l'organisation des transports urbains, d'établir un tarif uniforme de stationnement sur son périmètre d'intervention, après un avis simple des collectivités incluses dans ce périmètre, au lieu de l'avis conforme aujourd'hui requis.
Il organise également la dépénalisation du stationnement , en indiquant que la délibération établit :
- le barème tarifaire de la redevance pour service rendu applicable à chaque zone de stationnement réglée spontanément par l'usager dès le début du stationnement ;
- le tarif du forfait de post-stationnement applicable en cas d'absence ou d'insuffisance de paiement spontané de la redevance.
Le tarif de la redevance de stationnement est déterminé en vue de favoriser la fluidité de la circulation, la rotation du stationnement des véhicules sur voirie et l'utilisation des moyens de transports collectifs ou respectueux de l'environnement. Il peut être modulé en fonction de la durée du stationnement, de la surface occupée par le véhicule ou de sa contribution à la pollution atmosphérique. Il peut instaurer une tranche gratuite pour une durée déterminée, de même qu'une tarification spécifique pour certaines catégories d'usagers, notamment les résidents, comme cela est déjà prévu aujourd'hui.
L'établissement du barème tarifaire tient compte des coûts d'installation, de maintenance et de renouvellement des équipements nécessaires à la collecte du produit de la redevance de stationnement par la commune, le groupement de communes, l'établissement public de coopération intercommunale, le syndicat mixte ou le tiers contractant désigné pour exercer ces missions. Il tient également compte des coûts relatifs à la mise en oeuvre du forfait de post-stationnement.
Le tarif du forfait de post-stationnement ne peut excéder le montant maximal de la redevance de stationnement due pour une journée ou une durée plus courte selon les dispositions du barème en vigueur dans la zone considérée. Le montant du forfait de post-stationnement dû par l'usager, déduction faite le cas échéant du montant de la redevance de stationnement spontanément réglée, est notifié à l'usager par un avis de paiement apposé sur son véhicule par un agent de la commune, du groupement de communes, de l'établissement public de coopération intercommunale, du syndicat mixte ou du tiers contractant désigné pour exercer cette mission. Les informations portées sur l'avis de paiement du forfait de post-stationnement sont réputées exactes jusqu'à preuve du contraire.
Le produit issu des redevances de post-stationnement finance les opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement et la circulation.
Les modalités d'application de l'article sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Le produit de la redevance de stationnement est inclus dans la liste des recettes non fiscales de la section de fonctionnement des communes.
L'article soumet le stationnement des véhicules sur voirie à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), comme c'est le cas pour le stationnement hors voirie.
Il prévoit une entrée en vigueur de cette réforme dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la loi.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale a été largement favorable au principe de cette réforme. Elle n'a procédé qu'à un nombre limité de modifications, dans l'attente des conclusions d'une mission d'évaluation des conséquences de la dépénalisation commandée aux Inspections générales concernées (Inspection générale des services judiciaires, Inspection générale des finances, Inspection générale de l'administration, Conseil général de l'environnement et du développement durable) par le Premier Ministre.
Elle a supprimé l'assujettissement à la TVA de la redevance de stationnement, rendu le dispositif applicable aux communes de la Polynésie française et précisé que la perte de recettes résultant de la réforme pour l'Etat est compensée par la plus prochaine loi de finances.
III. La position de votre commission
L'adoption de cet article additionnel en première lecture au Sénat a conduit le Premier Ministre à demander la constitution d'une mission d'évaluation des conséquences de la dépénalisation , dont le rapport a été rendu public au cours du mois de juillet 10 ( * ) .
Votre rapporteur tient à saluer la rapidité avec laquelle cette mission a réalisé ses travaux, ainsi que l'état d'esprit dans lequel elle les a conduits. Cette mission a en effet tenté d'apporter des réponses à chaque frein identifié pour empêcher la pleine réussite de cette réforme. Votre rapporteur souhaite aussi remercier les inspecteurs généraux qui ont bien voulu commenter ces différentes pistes au cours d'une audition. Il a retenu de ces travaux que cette réforme est possible, à condition de prendre les dispositions et le temps nécessaires.
En parallèle, la direction générale des collectivités locales a informé votre rapporteur d'une saisine en cours du Conseil d'Etat sur une piste de réforme alternative à la dépénalisation du stationnement. Cette solution consisterait à maintenir le stationnement payant dans un cadre pénal, tout en prévoyant une modulation des amendes en fonction de zones de stationnement décidées par les collectivités en fonction de critères objectifs. Si cette réforme alternative possède l'avantage de pouvoir être mise en place plus rapidement que le dispositif voté par le Sénat et l'Assemblée nationale, sa constitutionnalité n'est pas garantie. L'avis du Conseil d'Etat devrait apporter des éléments à ce sujet. Par ailleurs, et surtout, cette solution ne répond pas à la totalité des objectifs assignés à la réforme telle qu'elle a été imaginée et adoptée à l'unanimité au Sénat en première lecture.
En effet, elle permettrait certes de réduire les disproportions actuelles entre le montant uniforme de l'amende et les divers tarifs de stationnement pratiqués sur les territoires. Mais elle ne résout pas la question de l'effectivité des contrôles : même si le montant de l'amende est relevé à Paris, par exemple, les conducteurs ne seront pas davantage incités à payer leur stationnement si des contrôles réguliers ne sont pas effectués. Cette dimension est pourtant indispensable à la mise en oeuvre de politiques de stationnement ambitieuses. Il s'agit en effet d'assurer une rotation effective des véhicules en centre-ville et de garantir une collecte satisfaisante du produit du stationnement payant par la collectivité.
C'est la raison pour laquelle votre commission n'est pas favorable à cette piste de réforme alternative et réaffirme sa volonté d'aboutir à une dépénalisation et une décentralisation du stationnement payant sur voirie.
Elle a toutefois souhaité en améliorer le dispositif, en tenant compte des observations formulées par la mission d'évaluation des Inspections générales. C'est la raison pour laquelle elle a adopté un amendement qui propose une nouvelle rédaction de l'article.
Pour éviter le risque de requalification des forfaits de post-stationnement en sanction administrative, cet amendement précise que la possibilité de payer la redevance de façon forfaitaire, lorsque le conducteur choisit de ne pas payer la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement dès le début de cette dernière, n'a pour objet que d'assurer à la collectivité compétente la collecte de cette redevance à un coût raisonnable. En effet, si le conducteur du véhicule ne paie pas le montant correspondant à la totalité de la période de stationnement dès le début du stationnement, il est extrêmement difficile pour la collectivité d'établir précisément la durée de stationnement du véhicule à un coût raisonnable, sans déployer un dispositif de vidéosurveillance, par exemple, ou organiser la présence de personnels en continu sur chacune des zones de stationnement.
Certes, cette double tarification, liée à ces difficultés techniques, devrait inciter les conducteurs de véhicules à opter pour la redevance de paiement immédiat, plus avantageuse que le paiement au forfait. Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'information des conducteurs sur les tarifs de la redevance de stationnement.
L'amendement classe la redevance de stationnement parmi la catégorie des redevances d'occupation du domaine public. Cette qualification correspond en effet davantage à l'opération réalisée lorsqu'un véhicule est autorisé à stationner sur voirie que la qualification de « redevance pour service rendu » , qui implique en outre, pour les collectivités, la tenue d'une comptabilité analytique détaillée destinée à éviter que les tarifs pratiqués soient supérieurs aux coûts du service.
En conséquence, le contentieux relatif à ces redevances sera porté devant les juridictions administratives. Afin que ces dernières puissent le traiter dans des conditions convenables, et comme l'a souligné la mission d'évaluation des Inspections générales, une procédure adaptée devra être mise en place, comme cela a été le cas pour les contestations relatives au permis à points.
Par ailleurs, l'amendement prévoit des mesures de nature à renforcer la force probante du constat , ce qui réduira les sources de contestation possibles. Ainsi, le constat de non-paiement immédiat de la redevance devra être effectué par des agents assermentés . De plus, le Gouvernement devra remettre un rapport au Parlement analysant les moyens de promouvoir le recours à des procédés électroniques permettant d'attester de la présence d'un véhicule sur une zone de stationnement à un moment donné par les agents chargés de la collecte des forfaits de post-stationnement. Le rapport des Inspections générales considère en effet l'usage de ces procédés électroniques indispensable lorsque la collecte est effectuée par un tiers contractant.
D'autres mesures sont prévues pour renforcer les garanties des conducteurs des véhicules.
L'amendement précise ainsi les modalités suivant lesquelles le propriétaire du certificat d'immatriculation du véhicule pourra se libérer du versement du montant du forfait de post-stationnement dû, s'il établit qu'il n'en était pas le conducteur au moment de la collecte. Une exonération de la contribution pour l'aide juridique est enfin mise en place, pour que les conducteurs de véhicules puissent contester leurs forfaits de post-stationnement sans avoir à payer la somme de 35 euros.
L'amendement prévoit également certains ajustements destinés à faciliter la procédure de recouvrement.
Il énonce la possibilité de déléguer la collecte des forfaits de post-stationnement à un tiers contractant. Il rend possible la désignation d'un comptable public spécialement chargé du recouvrement des recettes des forfaits de post-stationnement. Cette adaptation de l'organisation comptable permettra d'éviter les « déséconomies d'échelle » évoquées dans le rapport des Inspections générales précité.
Il dispose que la contestation du titre ne suspend pas sa force exécutoire, compte tenu de la faiblesse des montants considérés et dans l'objectif d'assurer à la collectivité un recouvrement efficace de cette recette.
Enfin, l'amendement précise qu'une partie du produit des forfaits de post-stationnement pourra être utilisée pour financer des opérations de voirie, si la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales qui a institué la redevance de stationnement est compétent dans ce domaine.
D'autres ajustements devront être réalisés par la voie réglementaire ou en loi de finances, dans la mesure où le compte d'affectation spéciale « contrôle de la circulation et du stationnement routiers » va être impacté par cette réforme. A ce sujet, votre rapporteur tient à rappeler que celle-ci devrait inciter les conducteurs à payer plus systématiquement la redevance de stationnement dès le début de la période de stationnement. La perte des recettes issues des amendes actuelles doit donc être mise en perspective non seulement de la collecte des forfaits de post-stationnement, mais aussi de l'augmentation à prévoir des redevances de stationnement payées de façon immédiate.
Afin de permettre l'adoption de ces ajustements dans des conditions satisfaisantes, le délai d'entrée en vigueur de la réforme est repoussé de 18 à 24 mois, conformément aux recommandations du rapport des Inspections générales.
Votre commission pour avis a émis, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.
Article 36 ter (article L. 1241-14 du code des transports) - Compensation de la perte de recettes du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) liée à la dépénalisation des infractions au stationnement payant
Objet : Cet article compense la perte de recettes résultant de la dépénalisation des infractions au stationnement payant pour le STIF.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le STIF perçoit aujourd'hui une part du produit des amendes de police relatives à la circulation routière. Afin de compenser la perte de recettes engendrée par la mesure dépénalisation du stationnement prévue à l'article 36 bis , le Sénat lui a octroyé une recette supplémentaire, constituée de la moitié du produit des forfaits de post-stationnement perçus dans la région d'Ile-de-France . Il a précisé que la somme de cette recette et du produit des amendes de police relatives à la circulation routière doit au moins être égale au montant des amendes de police relatives à la circulation routière perçu en 2012.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des modifications rédactionnelles.
III. La position de votre commission
Votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 42 (articles L. 5215-20 et L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales) - Elargissement du champ des compétences obligatoires des communautés urbaines
Objet : Cet article redéfinit les compétences obligatoires des communautés urbaines.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture en séance, le Sénat a complété le dispositif proposé en ajoutant à la liste des compétences des communautés urbaines la « gestion des réseaux de chaleur et concessions de la distribution publique d'électricité et de gaz ».
Il n'a pas prévu de mécanisme de substitution-représentation comme il l'a fait pour les métropoles.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale a supprimé cette compétence, comme elle l'a fait pour les métropoles.
III. La position de votre commission
Suivant le même raisonnement que celui qu'elle a adopté pour la compétence « distribution publique d'électricité et de gaz » des métropoles, votre commission a adopté un amendement qui rétablit cette compétence pour les communautés urbaines, en l'accompagnant d'un mécanisme de substitution-représentation doublé d'une clause relative à la gouvernance des syndicats d'électricité.
En vertu de cette disposition, si la communauté urbaine est incluse en totalité dans le périmètre d'un syndicat existant, elle possèdera un nombre de voix correspondant à la proportion de sa population par rapport à la population totale couverte par le syndicat. Si le syndicat ne comporte qu'une seule partie des communes appartenant à la communauté urbaine, celle-ci possèdera d'un nombre de voix proportionnel à la proportion de la population des communes qu'elle représente par rapport à la population totale couverte par le syndicat.
Votre commission pour avis a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.
Article 45 quinquies (articles 5741-1, 5741-1-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Pôles d'équilibre et de coordination territoriaux
Objet : Cet article crée un nouvel outil de coordination entre collectivités, le pôle d'équilibre et de coordination territorial.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Cet article additionnel a été introduit par le Sénat en première lecture, à l'initiative de votre commission.
Création, intitulé et objectifs du pôle
Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture prévoyait la mise en place, dans les territoires volontaires, de pôles ruraux d'aménagement et de coopération destinés à fédérer des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, culturel et social de leur territoire. Il s'agissait de promouvoir un modèle de développement durable tout en améliorant la compétitivité, l'attractivité et la cohésion du territoire. L'objectif était également de permettre l'aménagement de territoires infra-départementaux et infrarégionaux.
Règles applicables
Le pôle était soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes ouverts , visés à l'article L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales, sous réserve des dispositions de l'article.
Transformation d'un syndicat mixte existant en pôle
L'article adopté par le Sénat autorisait la transformation en pôles des syndicats mixtes déjà constitués et répondant à leurs critères par simple décision de leur organe délibérant.
Projet de territoire
Le pôle d'aménagement et de coopération a pour mission d'élaborer un projet de territoire, pour le compte et en partenariat avec les établissements publics de coopération intercommunale le composant, et pour lequel il précise les modalités de concertation avec les habitants, notamment au travers d'un conseil de développement. Le projet de territoire comprend des actions en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace et de transition écologique, conduites dans le cadre d'un accord entre les EPCI.
Schéma de cohérence territoriale
Le pôle d'aménagement et de coopération peut conduire un schéma de cohérence territoriale ou coordonner les schémas de cohérence territoriale existants sur son territoire.
Coordination et mutualisation des moyens
Il peut conduire toute action de coordination et de mutualisation des moyens entre et pour le compte des établissements publics de coopération intercommunale qui le composent.
Contractualisation
Le pôle constitue le cadre de la contractualisation infrarégionale et infra-départementale des politiques de développement local, d'aménagement durable du territoire et de solidarité des territoires.
Représentation à la conférence territoriale de l'action publique
Les pôles d'aménagement et de coopération sont représentés à la conférence territoriale de l'action publique, selon les règles fixées par chacune d'entre elles .
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications et précisé certains aspects du dispositif.
Création, intitulé et objectifs du pôle
L'intitulé « pôle d'équilibre et de coordination territorial » remplace désormais celui de « pôle rural d'aménagement et de coopération » .
Sa vocation n'est plus exposée au premier alinéa, mais est rattachée à la définition du projet de territoire, qui « a pour objet de définir les conditions d'un développement économique, écologique, culturel et social du périmètre du pôle. »
L'article adopté par l'Assemblée nationale maintient la disposition suivant laquelle le pôle est créé par accord entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale , mais ajoute que cette création est décidée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département où le projet de statuts du pôle fixe son siège.
Le périmètre du pôle est précisé. Il doit être d'un seul tenant et sans enclave et correspondre à un bassin de vie ou de population . Il est également indiqué qu'un établissement public de coopération intercommunal ne peut appartenir à plus d'un pôle d'équilibre et de coordination territorial.
Règles applicables et gouvernance
Le pôle est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés , visés à l'article L. 5711-1 du code, sous réserve des dispositions de l'article.
La gouvernance du pôle est précisée : les modalités de répartition des sièges au conseil syndical entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent devront tenir compte du poids démographique de chacun des membres. Chaque EPCI disposera d'au moins un siège et aucun EPCI ne pourra disposer de plus de la moitié des sièges.
Le rôle et la composition du conseil de développement sont aussi détaillés. Il est composé de représentants des activités économiques, sociales, culturelles, scientifiques, éducatives, associatives et environnementales sur son territoire. Il est consulté sur les projets de documents et schémas d'orientation soumis au conseil syndical et associé à l'élaboration du projet de territoire.
Une conférence des maires est instituée. Elle est consultée lors de l'élaboration et de la modification du projet de territoire.
Transformation d'un syndicat mixte existant en pôle
Pour qu'un syndicat mixte existant répondant aux critères de composition et de périmètre des pôles se transforme en pôle, l'accord du comité syndical ne suffira plus. Il devra s'accompagner de délibérations concordantes des deux tiers au moins des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre représentant plus de la moitié de la population totale de ceux-ci, ou de la moitié au moins des mêmes organes délibérants représentant les deux tiers de cette population. Le texte prévoit que l'avis de la collectivité concernée est réputé favorable à défaut de délibération dans un délai de trois mois.
Les modalités juridiques de cette évolution sont développées. L'ensemble des biens, droits et obligations du syndicat transformé sont transférés au pôle d'équilibre et de coordination territorial, qui est substitué de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier, à la date de l'arrêté de transformation. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale. La substitution de personne morale aux contrats conclus par le syndicat n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L'ensemble des personnels du syndicat mixte est réputé relever du pôle d'équilibre et de coordination territorial, dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes.
Cas particulier des anciens pays
Un régime spécifique de transformation en pôle est prévu pour les syndicats mixtes constitués exclusivement d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et ayant été reconnus comme pays avant la loi de réforme des collectivités du 16 décembre 2010 qui les a abrogés.
Alors que cette transformation se ferait à l'initiative du comité syndical pour un syndicat mixte de droit commun, elle serait réalisée dans ce cas particulier par arrêté du représentant de l'Etat dans le département où est situé le siège du syndicat mixte, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, sauf opposition des EPCI concernés par délibérations concordantes des deux tiers au moins des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre représentant plus de la moitié de la population totale de ceux-ci, ou de la moitié au moins des mêmes organes délibérants représentant les deux tiers de cette population. La transformation en pôle d'un syndicat mixte issu de pays serait donc plus aisée que celle d'un syndicat mixte de droit commun.
Les modalités juridiques de cette transformation sont en revanche identiques.
En cas de refus de cette transformation, l'article précise que les contrats conclus par les pays antérieurement à leur abrogation par la loi du 16 décembre 2010 sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance.
Projet de territoire
Dans le texte issu de l'Assemblée, le projet de territoire doit être défini dans les dix-huit mois suivant la mise en place du pôle et révisé dans les dix-huit mois suivant le renouvellement général des organes délibérants des EPCI.
Soumis pour avis au conseil de développement, il doit également être approuvé par les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle.
Il définit les actions en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace et de promotion de la transition énergétique, conduites par les EPCI ou en leur nom et pour leur compte par le pôle d'équilibre et de coordination territorial.
Coordination et mutualisation des moyens
L'article prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale peuvent déléguer certaines missions au pôle , en signant avec lui une convention qui en précise la durée, l'étendue, les conditions financières ainsi que les conditions dans lesquelles les services du pôle sont mis à la disposition du pôle d'équilibre et de coordination territorial.
Le pôle et les établissements publics qui le composent peuvent se doter de services unifiés dans les conditions prévues à l'article L. 5111-1-1 du code. Le pôle présente chaque année un rapport portant sur l'intégration fonctionnelle et les perspectives de mutualisation des services.
Schéma de cohérence territoriale
Le pôle devrait élaborer, réviser et modifier le schéma de cohérence territorial correspondant à son périmètre.
Transformation en communauté de communes ou en communauté d'agglomération
Lorsqu'un pôle d'équilibre et de coordination territorial exerce déjà par transfert, au nom et pour le compte des EPCI qui le composent, les compétences obligatoires prévues au présent code pour les communautés de communes ou les communautés d'agglomération, l'organe délibérant du pôle pourrait proposer aux EPCI qui le composent de fusionner dans les conditions prévues à l'article L. 5211-41-3.
III. La position de votre commission
En proposant cet article additionnel, l'objectif de votre commission était de mettre à la disposition des territoires ruraux un outil d'aménagement et de coopération relativement souple, et suivant une démarche volontaire , afin de laisser les élus libres d'en adapter le contenu en fonction de leur projet de territoire .
Aussi a-t-elle adopté un amendement qui propose une nouvelle rédaction de l'article, et renomme les pôles « pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale », intitulé qui s'inspire de ceux qui ont été adoptés au Sénat et à l'Assemblée nationale.
Cet amendement rétablit une certaine souplesse d'organisation, dans l'objectif de faciliter la mise en place et le fonctionnement de ces pôles, en adéquation avec les besoins et spécificités des territoires.
Il laisse les territoires libres de choisir la composition du pôle la plus adaptée à leur objet. Le pôle pourra ainsi être constitué uniquement d'EPCI à fiscalité propre, ou inclure un ou plusieurs départements . Il s'agit notamment de permettre la poursuite de dynamiques engagées par les EPCI et les départements dans le cadre de certains pays par exemple.
Il réaffirme le caractère volontaire de la démarche de constitution d'un pôle . La constitution est désormais « approuvée » par le représentant de l'Etat et non plus « arrêtée » par ce dernier. En outre, la transformation d'un syndicat mixte en pôle est soumise à l'accord unanime de ses membres et non plus à une règle de majorité. Enfin, la procédure de transformation des syndicats mixtes ayant succédé aux pays est supprimée, afin de rétablir la possibilité de chaque membre du syndicat de se prononcer sur la transformation du syndicat en pôle.
Il rend à nouveau facultative la prise de compétence du pôle en matière d'élaboration, de révision et de modification du schéma de cohérence territoriale.
Il allège les règles relatives à la gouvernance du pôle . L'amendement supprime la mention suivant laquelle la répartition des sièges au sein du conseil syndical tient compte du poids démographique de ses membres. En ce qui concerne le conseil de développement, il supprime la mention des représentants des activités scientifiques et éducatives dans sa composition. En revanche, pour garantir l'effectivité de la consultation de la conférence des maires, l'amendement prévoit que cette dernière est réunie au minimum une fois par an.
Il supprime l'obligation pour le pôle de rendre chaque année « un rapport sur l'intégration fonctionnelle et les perspectives de mutualisation des services ».
Il supprime la référence à la possibilité de fusion des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle, lorsque celui-ci exerce les compétences obligatoires pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération. Il s'agit d'éviter toute confusion relative à la vocation des pôles.
Ces derniers constituent avant tout un outil de coopération destiné à la mise en oeuvre de projets communs, et non le préalable à une nouvelle refonte de la carte intercommunale. La mutualisation des moyens qu'ils permettront, en matière d'ingénierie par exemple, feront d'eux de véritables centres de ressources pour les collectivités rurales.
Enfin, le délai d'élaboration du projet de territoire est réduit de 18 à 12 mois, dans la mesure où ce dernier constitue l'axe structurant du pôle.
Votre commission pour avis émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.
Article 45 sexies (articles 5741-1, 5741-1-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Constitution des associations de pays en pôles d'équilibre et de coordination territoriaux
Objet : Cet article prévoit la possibilité, pour les EPCI membres d'associations de pays, de constituer un pôle d'équilibre et de coordination territorial.
I. Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Introduit par le Sénat en première lecture, à l'initiative de notre collègue Frédérique Espagnac, cet article prévoyait la mise en place, à compter du 1 er janvier 2015, d'un pôle d'aménagement et de coopération du Pays basque issu de la transformation de la structure associative porteuse du pays « Pays basque ». Il détaillait sa composition, ses missions, sa gouvernance, et précisait qu'il était associé de plein droit à l'élaboration de la convention d'application spécifique à son territoire dans le cadre du contrat de projet conclu entre l'État et la région.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Considérant que cet article rendait obligatoire la constitution d'une structure pouvant être mise en place dans le cadre légal sur une base volontaire par les établissements publics concernés, et qu'en prononçant la substitution d'un pôle à une association, et donc la dissolution d'une association, cette mesure contrevenait au principe constitutionnel de la liberté d'association, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement substituant à ces dispositions spécifiques au Pays Basque une disposition générale prévoyant la possibilité, pour les établissements publics membres d'une association de support d'un projet de pays, de constituer un pôle par délibérations concordantes de leurs organes délibérants.
III. La position de votre commission
Votre commission considère que cet article est devenu superfétatoire au regard de l'article 45 quinquies.
Votre commission pour avis a émis un avis favorable à la suppression de cet article.
* 2 Il s'agit du nouvel intitulé que votre commission propose de donner aux pôles d'aménagement et de coopération, qui s'inspire des intitulés retenus en première lecture par le Sénat et par l'Assemblée nationale.
* 3 En l'absence d'autorité organisatrice unique, c'est-à-dire à l'exception de la région Ile-de-France.
* 4 « Les transports publics locaux en France : mettre les collectivités territoriales sur la bonne voie », Rapport d'information n° 319 de M. Yves Krattinger au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la decentralisation, Sénat, 2011-2012.
* 5 Le code général des collectivités territoriales fait encore référence au terme de schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, à l'article L. 4251-1.
* 6 Article L. 1213-3 du code des transports.
* 7 Sur un total de 736. Source : Cour des comptes.
* 8 « Les concessions de distribution d'électricité : une organisation à simplifier, des investissements à financer », Cour des comptes, rapport public annuel, février 2013.
* 9 « Collectivités territoriales : mobiliser les sources d'énergies locales », Rapport d'information n° 623 au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Sénat, 2012-2013.
* 10 « Rapport de la mission d'évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement », Etienne Apaire, Michel Rouzeau, Jacques Fournier, Agathe Cagé, Yann Boaretto, François-Régis Orizet.