B. L'ÉMERGENCE DU FAIT MÉTROPOLITAIN
1. Une métropolisation initialement conduite d'en haut
Comme le rappelle à juste titre le rapporteur de la commission des lois, la volonté de rééquilibrer l'influence prépondérante de Paris a motivé à partir du début des années 1960, sur la base des analyses de la DATAR, une politique d'aménagement du territoire conduite par l'Etat pour développer huit métropoles régionales : Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Lyon-Saint-Etienne-Grenoble, Aix-Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire et Strasbourg.
Ces « métropoles d'équilibre » ont bénéficié de décisions nationales d'investissement dans des infrastructures de transport modernes, des industries, des centres d'affaires. Elles ont bénéficié également de délocalisations d'administrations publiques et de grandes opérations d'aménagement.
Cette politique d'Etat a été globalement couronnée de succès et, même si elles font preuve d'un dynamisme parfois inégal, les huit métropoles précitées se sont considérablement agrandies depuis qu'elle a commencé d'être mise en oeuvre.
2. Un mouvement devenu plus général et spontané
Cette première approche d'un développement des métropoles paradoxalement impulsé par le pouvoir central a été progressivement relayée au cours des décennies suivantes, à mesure que se renforçait l'urbanisation du pays et que se mettait en place la décentralisation, par un mouvement provenant plus spontanément de la base et dépassant très largement le périmètre des huit « métropoles d'équilibre » historiques.
Aujourd'hui, les analyses menées par la DATAR dans le cadre de son exercice de prospective « Territoires 2040 », identifient sept systèmes spatiaux structurant le territoire national 1 ( * ) . Les deux premiers d'entre eux présentent un caractère métropolitain.
Le premier système, qualifié d'« urbain-métropolisé français dans la mondialisation » est celui « par lequel la France prend place dans le monde et en Europe. Pour l'essentiel, c'est le rôle des grandes villes, dans leurs capacités d'accès coordonné et complémentaire aux espaces économiques hors France. L'idée que ces grandes agglomérations de connexion à l'Europe et au monde fonctionnent en réseau autour de Paris, et à partir de la capitale, est à la fois une réalité quotidiennement vérifiée et un objectif permanent de l'aménagement du territoire.
« Autant il est clair que Paris est la porte mondiale de la France et que les grandes agglomérations françaises sont toutes en lien étroit avec ce centre, autant il reste difficile de mesurer l'effectivité des relations des grandes agglomérations entre elles, hors Paris. La métropole-réseau, c'est d'abord l'étoile de la capitale et des agglomérations qui dessinent le pourtour du pays.
Cependant, la montée en puissance de rayonnement de ces grandes agglomérations françaises les autonomise sans doute de façon croissante à l'égard de Paris quant à leur accès au monde et à l'Europe : Lyon, Lille, Marseille sont assurément dans ce cas. Si cette logique se confirme, la métropole-réseau deviendrait alors l'archipel métropolitain, avec ses « plaques métropolitaines internationales » dont ferait partie chaque métropole française en fonction de la « petite Europe » vers laquelle elle se tourne. »
Ce réseau des métropoles françaises doit prendre place dans les réseaux métropolitains mondiaux, et d'abord européens. La question se pose alors de savoir si les métropoles se trouvent surtout dans des relations de coopération, ou plutôt dans des relations de concurrence.
Le deuxième système spatial, dénommé « systèmes métropolitains intégrés », distingue deux types de configuration métropolitaine :
« Certaines agglomérations métropolitaines (Bordeaux, Toulouse) poursuivent leur croissance sur le mode de l'aire centrée, avec ses radiales, ses périphériques, son polycentrisme de relais. Sans rivale métropolitaine à plus de 100 km à la ronde, elles tendent à constituer de véritables villes-régions, qui prolongent l'histoire millénaire des relations villes-campagnes, et leurs posent désormais le défi de la soutenabilité.
« D'autres agglomérations métropolitaines, parce qu'elles sont plus proches les unes des autres, ou parce qu'elles côtoient de grosses villes moyennes, tendent plutôt à poursuivre leur promotion métropolitaine sur le mode de la grappe, ou d'alliances de villes, en fonction de l'intensité des liens interurbains que les ménages et les entreprises imposent de fait.
« Lorsque la densité est importante, on rejoint la situation des conurbations de l'Europe rhénane (Eurorégion lilloise), mais ailleurs la discontinuité ne doit pas masquer l'effectivité de vastes métropoles élargies, plus ou moins polycentriques (Région urbaine de Lyon, Métropole de la Côte d'Azur), linéaires (Sillon alpin, sillon lorrain), ou en émergence (Nantes-Rennes). »
Poursuivant son analyse, la DATAR souligne que les métropoles élargies, en aires ou en grappes, « sont très exposées aux grands facteurs d'évolution mondiale, et dans l'obligation de construire leurs propres dispositifs d'anticipation et de pilotage stratégique, tout en cultivant leur cohésion sociale et leur capacité de gouvernance territoriale ».
Pour mémoire, à côté de ces deux systèmes métropolitains, les cinq autres systèmes spatiaux identifiés par la DATAR sont « les portes d'entrée de la France dans les systèmes territoriaux des flux », « les espaces de la dynamique industrielle », « les villes intermédiaires et leurs espaces de proximité », « les espaces de développement résidentiel et touristique », et « les espaces de faible densité ».
Votre rapporteur pour avis apprécie la rigueur analytique de la DATAR. Toutefois, au-delà de ce découpage en systèmes spatiaux qui aide à comprendre l'organisation du territoire national, il tient à souligner le caractère unitaire et continu de ce dernier. De fait, il ne faut pas oublier que les métropoles fonctionnent également en réseau avec les villes moyennes, et aussi en relation avec les espaces ruraux interstitiels.
3. Des performances économiques équivoques
Dans une logique de concurrence et de mondialisation, qui semble notamment être celle de la Commission européenne, les métropoles apparaissent comme les principaux vecteurs d'efficacité économique et de compétitivité d'un pays.
Néanmoins, regardée de plus près, la performance économique des métropoles apparaît équivoque : si elles excellent effectivement à produire ou capter la richesse, elles semblent moins performantes pour traduire cette richesse en un véritable développement pour l'ensemble de leurs habitants.
Telle est, du moins, l'analyse d'un spécialiste des politiques d'aménagement du territoire tel que Laurent Davezies. Dans son dernier ouvrage 2 ( * ) , celui-ci constate : « Alors que les métropoles auraient dû être, plus que jamais, les locomotives de l'économie française, elles n'ont connu que des performances médiocres. Si, au lieu de se focaliser sur la croissance et la valeur ajoutée, on prend en considération d'autres indicateurs (solde migratoire, revenu, emploi, pauvreté), on s'aperçoit que le groupe constitué par Paris, Lyon, Lille et Marseille, soit les quatre plus grandes aires urbaines du pays, ne se porte par si bien que cela. La première des quatre France, la France « marchande dynamique », celle des métropoles, a certes d'excellents résultats économiques, mais pas sur le plan démographique et social. Colosse aux pieds d'argile ? »
C'est pour cette raison que l'un des buts du présent projet de loi est de redynamiser les métropoles. Pas tant en renforçant leurs capacités de production de richesses, qu'en leur donnant les moyens, par des compétences et une gouvernance adaptées, de faire bénéficier leurs populations d'un développement véritable et également réparti.
4. Une absence d'homogénéité des structures administratives métropolitaines
Dans le cadre de son exercice de prospective « Territoires 2040 », la DATAR s'est notamment penchée sur les systèmes de gouvernance métropolitains et leur environnement institutionnel. Deux des contributeurs à sa réflexion, Gilles Pinson et Max Rousseau 3 ( * ) , estiment que « les grandes agglomérations ont gagné en autonomie fiscale, en capacité d'action et en expertise. Les institutions intercommunales ont aujourd'hui la main sur l'essentiel des politiques urbaines et ont la capacité d'investir des champs d'action sur lesquels la législation ne leur reconnaît pas de légitimité à agir. Derrière les discours sur la décentralisation ou la régionalisation, la vraie révolution intervenue dans l'organisation territoriale de la France depuis plus de vingt ans, c'est la montée en puissance d'un pouvoir urbain et métropolitain ».
Sur le plan institutionnel, les métropoles se caractérisent par une absence d'homogénéité. En dehors des métropoles à statut ad hoc , à savoir Paris, Lyon et Marseille, coexistent des communautés d'agglomérations, des communautés urbaines et une seule métropole « de droit commun », celle de Nice-Côte d'Azur.
* 1 Cf. le site Internet de la DATAR : www.datar.gouv.fr
* 2 Laurent Davezies - « La crise qui vient - La nouvelle fracture territoriale ». Page 89 - Collection La République des idées - Seuil.
* 3 Territoires 2040 - Revue d'études et de prospective n° 3 - 1 er semestre 2011 - page 48.