B. ECHANGE DE VUES
Réunie le mercredi 15 mai 2013, la commission procède à un échange de vues sur le projet de loi n° 495 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
M. Raymond Vall, président . - Nous examinerons la semaine prochaine le rapport détaillé de Jean-Jacques Filleul sur les huit articles du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dont notre commission s'est saisie pour avis.
Toutefois, compte tenu de l'importance des sujets inclus dans ce texte et de la compétence généraliste de notre commission en matière d'aménagement du territoire, j'ai souhaité que nous ayons, dès cette semaine, un premier échange de vues sur l'ensemble du projet de loi.
Je vous indique d'ailleurs que le compte rendu de nos propos figurera en annexe du rapport de Jean-Jacques Filleul, auquel je laisse maintenant la parole pour qu'en introduction de nos débats, il nous rappelle les principaux éléments du projet de loi.
M. Jean-Jacques Filleul . - Comme vous le savez et comme nous l'a rappelé la ministre Marylise Lebranchu lors de son audition devant notre commission le 16 avril, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui - sur la modernisation de l'action publique et l'affirmation des métropoles - est issu de la division en trois du texte initialement prévu.
Si l'on peut naturellement comprendre le souci du Gouvernement de ne pas soumettre au Parlement un texte trop volumineux, il n'en demeure pas moins que cette séparation n'est pas parfaitement satisfaisante car elle nous nous prive d'une vision globale de la réforme.
Or, comme l'ont montré les états généraux de la démocratie territoriale, organisés à l'initiative du président Jean-Pierre Bel à l'automne dernier, il est tout à fait nécessaire de procéder aujourd'hui à une réforme de notre fonctionnement territorial dans le but essentiel d'améliorer l'efficacité de l'action territoriale au profit de nos concitoyens. C'est l'objectif que nous devons nous fixer et que je retiendrai comme fil directeur pour mon rapport.
Nous examinerons la semaine prochaine le détail des différents articles dont nous nous sommes saisis, c'est-à-dire : les articles 3, 4 et 5 qui fixent le cadre général de cette réforme ; les articles 15 à 17 sur le STIF et la Société du Grand Paris ; l'article 31 sur les compétences des métropoles ; l'article 35 sur les pouvoirs de police en matière d'assainissement et de collecte des déchets.
Pour notre échange de vues, et au regard de notre compétence « aménagement du territoire », il me semble que nous devons nous concentrer sur les articles 3, 4 et 5.
L'article 3, d'abord, définit les collectivités chefs de file pour assurer la coordination de l'action publique locale dans des domaines de compétence particuliers : les régions pour le développement économique et l'organisation des transports ; les départements pour l'action sociale, le tourisme, l'aménagement numérique et la solidarité des territoires ; le bloc communal pour la qualité de l'air et la mobilité durable.
Comme certains d'entre vous j'en suis sûr, cette répartition ne me satisfait pas pleinement. Nous devrons donc en discuter.
L'article 4 instaure les conférences territoriales de l'action publique, qui se déclineront en deux formations : l'une destinée au dialogue entre les collectivités territoriales, présidée par le président du conseil régional, et l'autre consacrée aux échanges entre l'Etat et les collectivités territoriales, coprésidée par le préfet et le président du conseil régional.
Elles se substitueront aux conférences des exécutifs mises en place par la loi de 2004 et verront leurs pouvoirs renforcés. L'article 4 détermine précisément la composition des conférences territoriales, leurs missions ainsi que leurs règles de fonctionnement.
Ce degré de précision n'est peut-être pas le plus opportun, compte tenu de la diversité de nos territoires. Doit-on rester dans ce cadre précis, ou laisser davantage de place à l'expérimentation locale ? Nous sommes ici pour en débattre.
L'article 5 crée le pacte de gouvernance territoriale, qui consiste à regrouper l'ensemble des schémas d'organisation conclus par les collectivités pour régler les questions de délégations de compétences, de mutualisation des services et de coordination de leurs actions respectives.
Là encore, le caractère très complexe et détaillé de cet article fait craindre la mise en place d'une véritable « usine à gaz » - le mot n'est pas de moi -, et, au contraire de l'objectif recherché, un alourdissement de l'action publique.
Ce dispositif comporte également des sanctions, durcissant les règles applicables aux financements croisés et à la participation minimale du maître d'ouvrage dans le financement des investissements, pour les collectivités qui n'auraient pas adopté le schéma proposé.
Je souhaite pouvoir entendre vos remarques sur ces différents points.
M. Michel Teston . - Je voudrais rappeler le débat sur la réforme précédente qui avait abouti, dans la douleur, à l'adoption de la loi du 16 décembre 2010. A l'époque, le texte prévoyait déjà la création des métropoles, mais sans élément de souplesse pour tenir compte de la diversité des territoires. Aujourd'hui, le projet de loi introduit, enfin, cette nécessaire souplesse : l'article 31 prévoit la création d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre - la métropole - qui devrait logiquement se mettre en place dans un certain nombre de grandes villes.
Mais le texte permet aussi de prendre en compte les différences de situations. Ainsi, l'article 12 crée la Métropole de Paris sous forme d'établissement public, l'article 20 définit la Métropole de Lyon comme collectivité territoriale à statut particulier et l'article 30 institue la Métropole d'Aix-Marseille-Provence comme établissement public de coopération intercommunale.
Il s'agit donc d'une avancée importante, car elle permet de prendre en compte la diversité de nos territoires.
M. Hervé Maurey . - Je salue l'honnêteté du rapporteur qui évoque à juste titre le terme d'« usine à gaz ».
M. Jean-Jacques Filleul , rapporteur . - A propos de l'article 5 uniquement.
M. Hervé Maurey . - J'ai cru comprendre que cet avis est relativement partagé par la commission des lois. En termes de gouvernance, on nage dans l'hypocrisie et la complexité. Ce texte ne tranche pas entre clause générale et blocs de compétences ; en ce qui me concerne, je suis plutôt favorable à cette seconde approche.
Au lieu de cela, il prévoit de mettre en place une « usine à gaz » avec deux conférences territoriales censées faire fonctionner le tout. En arrière-plan se dessine surtout le risque d'une mise sous tutelle des communes et des départements par les présidents de région. Je suis donc plus que réservé sur cette partie du projet de loi.
Quant à l'optimisme de Michel Teston sur la souplesse du texte, nous aurons l'occasion d'en reparler la semaine prochaine.
M. Michel Teston . - Ce texte est quand même plus souple que la loi précédente !
M. Jean-Jacques Filleul , rapporteur . - Si j'avais choisi d'intervenir sur la question des métropoles ce matin, j'aurais également parlé de souplesse. Je vous proposerai d'ailleurs d'aller au-delà du texte du gouvernement, pour permettre une vraie prise en compte des réalités territoriales.
La rigidité et la vision technocratique apparaissent surtout à l'article 5. Il faudrait se diriger vers un système plus conventionnel, faisant davantage confiance aux élus locaux.
M. Vincent Capo-Canellas . - J'émets des réserves sur ce projet de loi, qui prône une clarification et une simplification, mais se maintient plutôt dans la lourdeur. Il y a un vrai décalage entre le titre ambitieux et la réalité du texte. Celui-ci va sans doute évoluer, vu le nombre d'amendements annoncés en commission des lois. Et je dois dire que j'attends ces amendements avec impatience, car la version actuelle manque de vision.
J'ai assisté à un grand nombre d'auditions. Certaines associations - comme l'association des maires de France ou l'association des régions de France - ont eu des mots très durs, dont il faut sans doute tenir compte.
D'emblée, le découpage de cette réforme en trois textes est discutable. Sans vision d'ensemble, on peine à voir où tout cela nous mène.
En ce qui concerne la répartition des compétences entre les chefs de file, on a bien du mal à s'y retrouver. Comment articuler la mobilité durable dévolue au bloc communal avec la compétence de la région en matière de transports ? Par exemple, en Ile-de-France, on se retrouve avec un plan de mobilité pour la métropole tandis que la qualité de l'air et les transports sont gérés au niveau régional.
Enfin, ce texte donne l'impression que l'on instaure un tutorat sur les collectivités.
Le pacte de gouvernance territoriale suppose un accord entre élus de sensibilités politiques différentes, sous peine de sanction financière. Il favorise donc mécaniquement les plus grosses formations politiques.
Ensuite, se pose un problème de représentativité : par exemple, dans mon département de Seine-Saint-Denis, nous aurions au final cinq intercommunalités, soit un élu pour 300 000 habitants siégeant au conseil de la Métropole.
Il est donc légitime de s'interroger sur la philosophie globale du texte. L'association des régions de France se demande d'ailleurs si la conférence territoriale d'action publique ne constitue pas un « conseil régional bis ». Beaucoup de questions se posent ; un renvoi en commission serait utile pour en permettre une étude plus approfondie.
M. Alain Le Vern . - Nous sommes au pied du mur. J'étais président de l'association des régions de France à l'époque de l'acte II de la décentralisation engagée par le gouvernement Raffarin. Aujourd'hui, j'entends à nouveau les mêmes choses avec des interlocuteurs différents.
Il faut savoir ce que nous voulons. Si l'on ne pense pas que les objectifs sont l'équité générale entre les citoyens, la modernisation du pays et l'utilisation plus efficiente de l'argent public, alors je pense que le débat n'a pas d'intérêt.
Tout le monde souhaite une réforme. Mais nous devons aujourd'hui constater que nos associations - l'association des maires de France, l'association des départements de France, l'association des régions de France - ne sont pas parvenues à s'entendre pour proposer unanimement un projet qui simplifierait le travail du législateur. Alors mettons-nous au travail, puisque c'est notre responsabilité.
La question du chef de file s'était déjà posée en 2003. Le gouvernement de l'époque ne l'avait pas tranchée, et le gouvernement actuel ne va pas le faire non plus. Il est donc nécessaire aujourd'hui d'en définir clairement les contours juridiques.
En tant que législateur, notre responsabilité consiste à faire en sorte que chaque acteur dispose de compétences précises et puisse les mettre en oeuvre. Je suis favorable à un schéma prescriptif. Sur quels domaines porte principalement le débat ? En matière de sport et culture. Par exemple, il semble légitime de maintenir une compétence générale.
En revanche, le développement économique ne peut souffrir d'une confusion. Je prends l'exemple de la métropole rouennaise, plus importante en termes démographiques et économiques que le reste de la région. Si on laisse à la métropole une compétence en développement économique, on créée un déséquilibre dans la mesure où la région s'occuperait seulement du territoire extra-métropolitain. On place donc les entreprises dans une situation infernale, avec potentiellement deux interlocuteurs. Il faut donc une clarification du bloc de compétences économiques. Le projet de loi initial prévoit d'ailleurs de réserver les questions immobilières et foncières au bloc communal, et de laisser le développement économique à la région.
La deuxième difficulté concerne les transports. Entre la région qui gère les TER, le département qui s'occupe des lignes régulières, la métropole responsable du transport urbain, il est difficile de s'y retrouver sans chef de file pour organiser l'intermodalité. En Haute-Normandie, nous mettons en place un titre de transport partagé par une quinzaine d'autorités organisatrices de transports. Mais tant qu'aucune d'entre elle ne porte juridiquement ce titre de transport, on reste dans l'illégalité.
Je suis donc d'accord avec mon collègue Michel Teston : ce texte apporte de la souplesse. Je suis président de région depuis quinze ans. En pratique, nous avons déjà mis en place des conférences territoriales sur notre territoire et cela fonctionne. Nous décidons ensemble et de façon transparente, pour donner de la cohérence à l'action publique locale. Je crois que sur beaucoup de sujets, nous avons besoin de telles instances de concertation.
Aussi, j'en conjure chacune et chacun ici : faisons cette loi. Le pays en a besoin car il est actuellement tétanisé.
M. Ronan Dantec . - Je crois que ce projet de loi est un signal d'alerte, comme en témoigne l'extrême difficulté de sa préparation. Les réseaux de collectivités n'ont pas été capables de se mettre d'accord. Ce sujet dépasse largement les clivages politiques et il existe un consensus sur l'incapacité des uns et des autres à dépasser leur propre intérêt pour arriver à une réforme lisible. Ce texte est donc un signal d'alerte : la société française peine à se réformer. L'échec du référendum en Alsace en est une illustration.
Ce constat étant posé, je souhaiterais souligner deux points. Le premier concerne les conférences territoriales et le chef de file : c'est la seule possibilité qui existe aujourd'hui. Il n'y a pas d'autre solution, à partir du moment où les réseaux de collectivités sont incapables de se mettre d'accord sur un schéma. On fait donc le pari que l'intelligence collective, qui ne s'est pas exprimée dans la préparation de la loi, s'exprime demain dans la conférence territoriale.
Le second point concerne le découpage de la réforme en trois textes. Je regrette cette manière de brouiller le message. Il aurait, a minima , fallu examiner la métropole et la région ensemble, s'il n'est pas possible de tout faire.
S'agissant plus précisément de la métropole, ce texte constitue une avancée sur au moins un point, dans la mesure où il acte la reconnaissance du fait urbain pour l'avenir du pays. Cependant, plusieurs problèmes demeurent.
Le projet de loi ne précise pas l'articulation entre les territoires, notamment en ce qui concerne les villes moyennes. Il n'y a rien de plus dangereux qu'un discours purement métropolitain, car les métropoles ont aussi une responsabilité sur l'ensemble des territoires périphériques. La conférence territoriale ne suffira pas à imposer le dialogue, a fortiori entre des collectivités qui ne sont pas dans le même département ou la même région. Il faudrait donc renforcer le pôle métropolitain comme instance de concertation, mais, en l'état actuel, le projet de loi ne le prévoit pas.
Enfin, l'autre difficulté majeure concerne la gouvernance. Il est inimaginable de renforcer les métropoles sans prévoir d'élire au scrutin direct ses dirigeants. On ne peut pas avoir une structure qui concentre autant de pouvoirs et entretenir un tel manque de légitimité pour son président.
M. Louis Nègre . - Ce texte ne suscite aucun enthousiasme, car il manque totalement de vision politique. On attendait l'acte III de la décentralisation, et l'on se retrouve avec les bribes d'une réforme découpée en trois morceaux. Le citoyen attend davantage de lisibilité, mais avec ce texte, il pourra encore moins comprendre comment tout cela fonctionne. Il s'agit bien d'une « usine à gaz ».
En matière de déplacements, je pense que l'on peut aller beaucoup plus loin. Il n'est pas normal que l'on renvoie la question de la mobilité durable au troisième texte. Cela montre la difficulté à faire fonctionner une vision d'ensemble.
Je ne vous parle même pas de la dépénalisation du stationnement, pour laquelle un consensus politique existe. Le président Sarkozy y était déjà favorable en 2007. J'ai été rapporteur du groupe de travail mis en place sur ce sujet, et je peux vous dire que les obstacles ne sont pas politiques mais technocratiques.
Quant à la métropole, il est normal que cela fasse peur, car les élus craignent de disparaître. Mais nous avons créé la métropole Nice Côte d'Azur et la réalité du terrain montre que c'est là que se trouve la vraie souplesse. En tant que premier vice-président de Nice Côte d'Azur, j'ai eu la charge de bâtir la charte des maires, sorte de constitution interne qui établit l'équilibre des pouvoirs et des contrepouvoirs cher à Montesquieu. Cet équilibre nous permet de prendre les grandes orientations politiques pour 46 communes et 550 000 habitants. Et ce dynamisme inclut majoritairement des communes rurales. Je vous invite à venir voir, tout cela fonctionne depuis deux ans !
M. Pierre Camani . - Ce texte répond à une demande d'innovation et d'expérimentation. Certes le concept de chef de file reste à affiner, mais je vois bien la cohérence d'ensemble. La clause de compétence générale est demandée par tous les présidents de régions et de départements. Je ne suis pas favorable aux blocs de compétences, car cela ne correspond pas à notre histoire, à notre organisation. Il vaut mieux faire confiance à l'intelligence des territoires.
Il est également positif que ce texte affiche clairement le fait métropolitain pour la première fois. Même si je me pose également la question des espaces interstitiels et de leur articulation avec la métropole. C'est un texte qui va permettre aux territoires de mieux s'organiser, pour peu que l'on y ajoute un peu de souplesse.
Mme Évelyne Didier . - Je suis certaine d'une chose : les citoyens ne peuvent pas s'y retrouver. Il faut faire un effort pour que les gens puissent avoir des repères, car c'est ce qui fait fonctionner la démocratie.
La compétence générale attribuée à tous les niveaux permet d'autant mieux les transferts de compétences que l'on peut se saisir d'un sujet lorsque l'on est concerné. Nous l'avions demandée, et c'est une satisfaction.
En revanche, l'idée que la puissance réside dans les métropoles avalise une conception foncièrement libérale de l'organisation du pays. Nous tenons beaucoup à la nation et à la commune comme lieux fondamentaux de la démocratie. Ils correspondent aux repères du citoyen.
Je me pose aussi la question des espaces abandonnés. Les conférences territoriales sont déjà une réalité dans quelques régions. Avec de l'intelligence collective, cet outil peut fonctionner correctement et a le mérite d'une plus grande transparence, notamment pour l'attribution des subventions.
Mais si l'on ajoute le pacte de gouvernance et le plan local d'urbanisme intercommunal, alors on acte la disparition des communes. A fortiori si l'on met en place une élection directe du président de la métropole, même si je suis d'accord pour dire que les pouvoirs impliquent de rendre des comptes.
Au final, il s'agit bien moins de décentralisation que d'une réorganisation des pouvoirs dans un contexte de pénurie des ressources financières. Il faut clairement le dire.
M. Gérard Cornu . - Je crains que l'acte III de la décentralisation ne soit un rendez-vous manqué. Au-delà des clivages politiques, chacun regrette ce malheureux découpage des textes. La méthode n'est pas bonne, ni sur la forme, ni sur le fond. Ce que l'on souhaite au départ, c'est davantage de lisibilité et de proximité pour le citoyen. Or avec ce texte, on ne comprend plus rien.
Comme la rappelé Ronan Dantec, on continue à ménager les intérêts de telle ou telle collectivité. La clause de compétence générale pour tous illustre un rendez-vous manqué.
En revanche, mon avis diverge de celui de Ronan Dantec sur la question du plan local d'urbanisme intercommunal et sur le suffrage direct pour l'élection du conseil de métropole. Car on acte bien la disparition des communes, cela paraît évident. Si on veut faire disparaître les communes, alors il faut l'assumer et le dire clairement.
Mme Évelyne Didier . - Il restera aux maires la compétence scolaire, et encore !
M. Gérard Cornu . - Je souhaite également attirer l'attention sur un autre point. Il faut être vigilant lorsque l'on parle de souplesse. Nous ne sommes pas un état fédéral. Je ne voudrais pas que l'on puisse avoir une image différente de la France au gré des particularismes locaux. Nos concitoyens se déplacent et déménagent. La loi doit s'appliquer partout de la même façon. Les Français ne sont pas habitués au fédéralisme.
M. Vincent Capo-Canellas . - Je redis que la métropole de Paris pose un problème particulier. Avec un élu pour 300 000 habitants, cela ne va pas être simple !
M. Jean-Jacques Filleul , rapporteur . - L'argument qui consiste à dire que ce texte est un rendez-vous manqué est trop simple. Le débat a lieu depuis plusieurs mois, avec les associations et les élus. Nous sommes à une étape importante, avec une vraie volonté du gouvernement et des élus, de parvenir à une organisation territoriale plus efficace pour l'action publique.
Il y aura des évolutions au cours du débat. Vincent Capo-Canellas parlait de la représentativité d'un élu pour 300 000 habitants dans l'espace parisien. Certains amendements pourront revoir ce niveau.
Concernant la conférence territoriale, il existe déjà des expériences réussies sur le territoire, comme Alain Le Vern l'a rappelé.
Je rejoins également Ronan Dantec sur la question des métropoles : le fait urbain est important aujourd'hui, ce n'est pas être libéral que de le reconnaître. Nous devons prendre comme horizon le territoire européen. Pour autant, les métropoles ne doivent pas être puissantes pour elles-mêmes, mais pour le territoire. Il faut donc avancer vers un fait métropolitain qui permette aux petites collectivités de s'impliquer. Les métropoles ont vocation à participer à l'irrigation du réseau rural.
Mme Évelyne Didier . - Il faut le dire !
M. Jean-Jacques Filleul , rapporteur . - On va le dire. En matière de compétences, il faut bien cerner la logique du projet de loi. Le chef de file comme les conférences territoriales deviennent des éléments essentiels à partir du moment où l'on rétablit la compétence générale pour tous. En revanche, le schéma prévu pour ces conférences pourra être allégé, en privilégiant la piste d'une conférence qui doit donner des avis. En pratique, c'est comme ça que cela fonctionne à Nice ou en Haute-Normandie. Les amendements que je vous proposerai iront dans ce sens.
En ce qui concerne les compétences du bloc communal, je crois qu'il va falloir progresser vers l'accès aux services publics et l'aménagement du territoire local. Les amendements devront témoigner d'une volonté de subsidiarité. Sinon, on pourrait se diriger vers la suppression des communes, ce que personne ne souhaite.
Quant à la compétence des régions en matière de transport, le débat s'oriente dans le sens d'une véritable affirmation de leur rôle dans le domaine de la mobilité durable.
Deux points ne sont pas complètement réglés. Sur l'aménagement numérique du territoire, la compétence doit, à mon sens, relever exclusivement soit de la région soit du département. En revanche, pour le tourisme, je suis favorable à un schéma où la région coordonne, avec des compétences exercées par le département. Le projet de loi va davantage dans le sens du département, mais il y aura des amendements, et il faudra décider à ce moment-là.
M. Raymond Vall , président . - Merci à tous pour ces interventions intéressantes et constructives.