II. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FACE À LEURS DIFFICULTÉS D'EMPRUNT : L'URGENCE DE SOLUTIONS ADAPTÉES
La crise économique et financière qui sévit depuis 2008 a mis à jour les risques pris par les collectivités qui ont eu recours à certains produits structurés et qui doivent aujourd'hui faire face aux difficultés financières liées à la gestion de ces emprunts. Les travaux de la Cour des comptes et de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale ont démontré l'acuité et l'importance des difficultés des collectivités ayant eu recours à ces expédients financiers.
A. LA NÉCESSAIRE MAÎTRISE DES RISQUES LIÉS AUX EMPRUNTS TOXIQUES
1. Des risques liés à la contraction des emprunts toxiques
Comme l'a indiqué la commission d'enquête de l'Assemblée nationale 8 ( * ) , « Les emprunts structurés se décrivent plus commodément qu'ils ne se rangent dans une classification ; c'est pourquoi l'on met souvent en avant leur caractère mixte pour les distinguer. Ils intègrent en effet, dans un seul et même contrat, deux éléments :
- un financement initial, sous la forme d'un prêt bancaire ;
- et une ou plusieurs opérations sur produits dérivés, qui constituent autant d'instruments financiers. »
Plus précisément, les emprunts structurés, également qualifiés de « toxiques » en raison de leurs conséquences néfastes sur les budgets locaux, sont des emprunts financiers, souscrits avant 2009, qui, sous une apparence classique, reposent en réalité sur des indices sous-jacents fortement volatils et difficilement négociables. Il s'agit, à titre d'exemple, des marchés de change ou des marchés obligataires hors de la zone euro. La caractéristique principale de ces emprunts réside dans le fait que le taux d'intérêt proposé n'est pas connu à l'avance du souscripteur, en raison de son caractère volatile.
Comme votre rapporteur l'avait noté dans son dernier avis budgétaire, les risques liés à la souscription d'emprunts toxiques résident dans leur structure qui se caractérise par :
- un enchaînement de taux d'intérêt bas avec des taux d'intérêt hauts, en raison de la variation des indices sous-jacents sur lesquels ils reposent ;
- leur durée plus longue que celle des produits classiques à taux fixes ou à taux variables ;
- leur indexation fortement volatile.
Dans un contexte de nécessaire maîtrise des budgets locaux, les emprunts structurés se sont révélés attractifs pour les collectivités territoriales : elles pouvaient en effet bénéficier, dans un premier temps, de taux d'intérêt plus favorables que ceux des emprunts classiques. Toutefois, ce n'est que dans un deuxième temps que ces emprunts se sont révélés dangereux pour les budgets locaux, lorsque les taux d'intérêt ont connu une évolution défavorable que les collectivités n'ont pu, ou su, anticiper, et qui a grevé leurs finances.
2. L'endettement de nombreuses collectivités territoriales
Il n'existe aujourd'hui aucune statistique officielle appréciant la proportion des crédits toxiques au sein de l'encours de la dette locale, en raison notamment de la diversité des produits structurés proposés sur le marché mais également d'une matérialisation du risque qui est différée dans le temps. Sur ce deuxième point, il convient de préciser que tous les effets des produits structurés ne sont pas encore connus, dans la mesure où la période des taux d'intérêts bonifiés n'est pas, à ce jour, arrivée à son terme pour l'ensemble des emprunts contractés.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'encours global de la dette locale se compose, en grande majorité, d'emprunts à taux fixe, qui représentent 46,6 % 9 ( * ) du total. Les produits structurés, selon la définition rappelée précédemment, ne représentent qu'une faible part des produits contractés par les collectivités (17,4% 1 ). Enfin, seule une part minoritaire est réellement « toxique », c'est-à-dire classée hors « charte Gissler ».
Dans le cadre de l'article 5 de la loi de du 2 novembre 2011 10 ( * ) , le Gouvernement a remis au Parlement, en juillet 2012, un rapport relatif aux « Emprunts structurés des collectivités territoriales et organismes publics, comportant soit un risque de change, soit des effets de structure cumulatifs ou dont les taux évoluent en fonction d'indices à fort risque ». D'après cet inventaire, réalisé à partir de données fournies par les collectivités territoriales et des organismes publics locaux, le volume total d'emprunts à risque s'élève à près de 14 milliards d'euros, au sein duquel l'encours réellement volatil s'élève à 6 milliards d'euros et se répartit comme suit :
- régions : 6 % ;
- départements : 24 % ;
- communautés urbaines : 8 % ;
- communautés d'agglomération : 6 % ;
- communautés de communes : 1 % ;
- communes : 47 %.
Pour mémoire, la Cour des Comptes estimait que, sur une dette locale de 160 milliards d'euros, la part des produits structurés représentait environ 35 milliards d'euros, dont 10 à 12 milliards d'euros présenteraient « un risque potentiellement élevé ». L'étude du cabinet FCL sur laquelle reposaient les conclusions de la Cour des comptes faisait apparaître une proportion des produits structurés volatiles légèrement différente dans l'encours des collectivités territoriales :
- régions : 3 % ;
- départements : 9 % ;
- communautés urbaines : 7 % ;
- communautés d'agglomération : 11 % ;
- communes de plus de 100 000 habitants : 12 % ;
- communes comprises entre 40 000 et 100 000 habitants : 14 % ;
- communes comprises entre 10 000 et 40 000 habitants : 15 %.
Anne-Marie Escoffier, ministre chargée de la décentralisation, a évalué, lors de son audition devant votre commission, à 19 milliards d'euros le montant des emprunts toxiques et à 9 milliards d'euros la soulte.
Les différences de proportion démontrent l'urgence de disposer, selon votre rapporteur, d'outils statistiques permettant d'analyser et de mesurer la part des produits toxiques au sein de l'encours de la dette publique locale.
Toutefois, malgré les différences - parfois sensibles - des résultats entre la Cour des Comptes et le Gouvernement, force est de constater que l'hypothèse d'un risque systémique lié à la souscription de ces emprunts doit être écartée. En effet, les situations qui apparaissent problématiques se concentrent sur un nombre limité de collectivités territoriales, plus spécifiquement sur les communes de plus de 10 000 habitants. Comme l'a relevé le rapport du Gouvernement, ce sont les produits liés au taux de change avec le franc suisse qui engendrent le plus de difficultés compte tenu de l'appréciation de cette devise.
3. Le recours facilité aux emprunts toxiques
Plusieurs facteurs peuvent expliquer le succès des produits structurés auprès des collectivités territoriales. Outre le bénéfice, dans un premier temps, de taux d'intérêt bas qui a pu faire oublier aux élus locaux les risques encourus au cours des périodes ultérieures, la Cour des comptes a recensé quatre facteurs permettant de comprendre le succès de ces produits structurés dans un contexte de recherche d'économies budgétaires.
Le premier facteur pointé par la Cour des comptes est l' insuffisance des compétences internes des collectivités territoriales . La plupart d'entre elles, et notamment les communes les plus modestes qui sont les plus concernées par la problématique, ne dispose pas des moyens humains et techniques adaptés à la gestion d'une dette sophistiquée, faisant appel à des produits structurés.
Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales ne disposaient pas toujours de l'information suffisante et nécessaire sur les risques encourus par la souscription de ces produits, qui étaient connus des seules banques. En d'autres termes, la Cour des comptes a relevé une asymétrie d'informations entre les deux contractants, en défaveur des collectivités, qui a placé ces dernières dans « une situation de cécité préjudiciable à leur prise de décision ».
Le rôle des cabinets de conseil auprès des collectivités territoriales a également été relevé par la Cour des Comptes. Soit les collectivités ont préféré ne pas suivre les recommandations et les mises en garde des cabinets sur les risques encourus, soit les cabinets les ont incitées à souscrire ces emprunts. Face à la diversité des situations et de la qualité des conseils dont ont pu bénéficier les collectivités territoriales, la Cour des comptes estime que « les exécutifs locaux et les services de ces collectivités ne doivent pas se reposer entièrement sur eux pour prendre leurs décisions. »
Enfin, le quatrième et dernier facteur pointé par la Cour des Comptes est l'absence du contrôle de légalité sur ces contrats de prêt , en raison de l'insuffisance des dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales. Votre rapporteur rappelle en effet que l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que sont transmises au préfet « les conventions relatives aux emprunts ». En revanche, aucune disposition ne prévoit que les actes relevant du droit privé - ce qui est le cas d'un contrat de prêt -sont soumis à l'obligation de transmission 11 ( * ) . Cette carence est d'ailleurs confirmée par une circulaire du 25 juin 2010 12 ( * ) selon laquelle, « dans la mesure où le contrat d'emprunt est presque exclusivement un contrat de droit privé et que la délibération autorisant sa signature doit faire apparaître les principales caractéristiques de l'emprunt, il n'a pas à être transmis au préfet ».
4. L'application urgente de solutions adaptées
Plusieurs dispositifs ont été mis en place afin d'aider les collectivités territoriales à surmonter les difficultés liées à la contraction de ces emprunts.
a) La mise en place d'un médiateur des emprunts toxiques
Un médiateur pour les emprunts toxiques, M. Éric Gissler, inspecteur général des finances, a été nommé par le Premier ministre le 26 novembre 2009. Sa mission de médiation et de conseil en matière de produits structurés se limite toutefois aux produits non mentionnés dans la charte de bonne conduite. Sont donc rejetées toutes les demandes des collectivités le sollicitant pour des produits validés par la charte. Il s'agit le plus souvent de collectivités de taille petite ou moyenne, ne disposant pas des ressources humaines internes ou financières suffisantes pour bénéficier des conseils d'un expert, et qui se retrouvent alors complètement démunies pour agir par leurs propres moyens.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, le bilan de la mission confiée à M. Gissler a montré que la médiation a permis, dans un certain nombre de cas, de trouver des solutions et d'enrayer le risque financier qui pèse sur les collectivités territoriales concernées. Face à ce bilan positif, le Gouvernement a prolongé et renforcé ce dispositif et envisage de l'étendre aux organismes de logement social.
b) La signature d'une charte de bonne conduite entre les banques et les collectivités territoriales
Le 7 décembre 2009, à l'initiative du Gouvernement, une charte de bonne conduite a été signée entre cinq associations nationales d'élus 13 ( * ) et les quatre principaux établissements de crédits présents sur le marché du financement des collectivités territoriales 14 ( * ) . Comme votre rapporteur l'avait indiqué dans son dernier avis budgétaire, « Cette convention est destinée à garantir une distribution plus responsable des emprunts structurés aux collectivités territoriales ». Elle est destinée à favoriser la diffusion des bonnes pratiques et à renforcer la transparence dans les relations entre établissements financiers et collectivités territoriales. Elle prévoit ainsi l'abandon des produits les plus dangereux et la classification des autres produits selon une matrice de risque.
Cette charte a été accompagnée par une circulaire interministérielle du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. Elle précise les règles applicables en matière d'emprunt et de produits de couverture tout en alertant sur les risques inhérents à la gestion active de la dette.
Votre rapporteur se félicite des conséquences de cette charte à la suite de laquelle les établissements bancaires signataires ont procédé depuis 2010 à la classification de leurs produits selon la typologie proposée afin que les collectivités territoriales connaissent le niveau de risque encouru par produits. Ils ont également mis un terme à la commercialisation des produits non-conformes à cette matrice.
c) La mise en place d'une cellule interministérielle de suivi des emprunts à risque du secteur local
En octobre 2011, a été mise en place une cellule interministérielle de suivi des emprunts à risque du secteur local, qui réunit, chaque trimestre, des représentants des différentes administrations concernées 15 ( * ) . Cette cellule est chargée de mutualiser les informations des différents services de l'État concernées par les emprunts à risque contractés par le secteur public local, de suivre l'évolution du stock de produits à risque dans l'encours local et de coordonner les mesures prises pour contenir les risques liés à cette partie de la dette locale.
Ce dispositif a été renforcé par la création de cellules départementales de suivi de la dette autour du préfet et du directeur régional ou départemental des finances publiques, dans le cadre d'une circulaire du 22 mars 2012 16 ( * ) . Ces cellules ont pour principales missions d'assurer un suivi des collectivités les plus exposées, de constituer un relais entre celles-ci et la mission de médiation, d'anticiper et de prévenir les risques de dégradation de leur situation financière.
D'après les informations fournies à votre rapporteur par les services ministériels, « L'ensemble de ces mesures a essentiellement permis de traiter les nouveaux flux de sorte qu'en 2011, la quasi-totalité des nouveaux emprunts souscrits par les collectivités sont des produits d'emprunts simples à taux fixe ou variable 17 ( * ) . »
d) La mise en place de dispositifs destinés à améliorer la transparence de la gestion de la dette
Votre rapporteur se félicite de la prise de conscience, par les administrations de l'État, de l'urgence d'améliorer la transparence dans la gestion de la dette. Plusieurs dispositifs en ce sens ont été adoptés ou sont en voie de l'être.
Ainsi, l'information relative aux emprunts structurés figurant en annexe des documents budgétaires des collectivités territoriales a été améliorée et renforcée avec la création d'un nouvel état permettant d'évaluer la concentration de produits structurés dans l'encours de dette selon la typologie élaborée par la Charte de bonne conduite 18 ( * ) et la rénovation de l'ensemble des états de la dette, à la suite de l'avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) du 8 juillet 2011 définissant le socle minimal d'informations comptables à mentionner dans les annexes aux comptes des entités locales.
Le CNoCP a également rendu un avis le 3 juillet 2012 pour préciser les règles de comptabilisation des risques liés à la souscription des emprunts, des instruments dérivés et des opérations de couverture, afin de « mettre en lumière l'existence de la charge financière » induite. Au terme d'une transposition réglementaire, ces nouveaux principes de provisionnement des risques financiers pourraient être applicables à compter de l'exercice 2014, aussi bien pour les nouveaux flux que pour le stock de produits à risque.
Enfin, on rappellera les propositions annoncées par Pierre Moscovici, ministre de l'Économie et des Finances, à Dijon, le 8 novembre dernier, parmi lesquelles on citera :
- la création d'une « cellule nationale d'aide au diagnostic et à la gestion des risques » ;
- l'accompagnement des collectivités par un « conseil choisi par l'État » pour les aider à négocier avec la banque concernée (ce dispositif s'ajouterait à celui de la médiation déjà existant) ;
- la mise en place d'un mécanisme spécifique d'aide pour les collectivités les plus en difficultés. Il s'agirait d'une mesure reposant sur la « solidarité » entre les collectivités territoriales et l'État ;
- le recours à la banque européenne d'investissement (BEI) qui pourrait devenir un acteur important du financement des projets locaux dans les domaines des transports urbains, des équipements scolaires ou des infrastructures énergétiques.
Votre rapporteur se félicite de ces propositions mais espère que celles-ci pourront être mises en oeuvre rapidement car il rappelle que les collectivités territoriales représentent aujourd'hui 71 % de l'investissement public national. Par conséquent, toute mesure destinée à faciliter le financement des projets d'investissement des collectivités territoriales doit être rapide pour parvenir à maintenir les politiques locales.
* 8 Rapport n° 4030 fait au nom de la commission d'enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux, 2012.
* 9 Source : Observatoire Finance active de la dette 2012 construit au 31/12/2011 sur un panel de près de 1 300 collectivités territoriales et groupements représentant un encours de dette total de 83,3Mds€, pour près de 39 000 lignes d'emprunt.
* 10 Loi n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 11 Articles L. 2131-4 pour les communes, L 3131-5 pour les départements et L. 4141-5 du CGCT pour les régions.
* 12 Circulaire n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics locaux.
* 13 Association des Maires de France (AMF), Assemblée des Communautés de France (ADCF), Association des Petites Villes de France (APVF), Fédération des Maires des Villes Moyennes (FMVM), Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF).
* 14 Dexia, Crédit Agricole, le groupe Banque Populaire - Caisse d'Épargne et la Société Générale.
* 15 Il s'agit de la direction générale des collectivités locales (DGCL), de la direction générale des finances publiques (DGFIP), de la direction générale du Trésor (DGT), de la direction du budget (DGB) et de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP).
* 16 Circulaire NOR : IOC B 1207888C « Création d'une cellule départementale de suivi de la gestion de la dette des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ».
* 17 Source : L'observatoire Finance active de la dette 2012 indique que 98,4% de l'encours souscrit en 2011 est constitué de produits de classe 1A, selon la classification Gissler.
* 18 Arrêtés ministériels du 16 décembre 2010 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 14 applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif ; relatif à l'instruction budgétaire et comptable M 71 des régions ; relatif à l'instruction budgétaire et comptable M 52 des départements et de leurs établissements publics administratifs.