IV. LA NOUVELLE ORGANISATION BUDGÉTAIRE DES COURS D'APPEL : UNE RÉFORME À RECONSIDÉRER
A. UNE RÉVOLUTION SILENCIEUSE
À l'hiver 2011, alors que le Parlement examinait le budget de la justice, la chancellerie finissait, sans en avertir les parlementaires, la préparation d'une réforme majeure du schéma de gestion déconcentrée des crédits des juridictions, qui serait mise en place au 1 er janvier 2012.
Dernière manifestation du mouvement de re-concentration de la gestion budgétaire des cours d'appel, cette réforme opère, pour la première fois, une distinction entre les cours, selon les responsabilités budgétaires qui leur seront confiées, élevant certaines au détriment d'autres.
1. Le dernier épisode d'un mouvement de re-concentration de la gestion budgétaire des cours d'appel
Ainsi que le souligne M. Didier Marshall, premier président de la cour d'appel de Montpellier, « les moyens de la justice font l'objet d'une organisation récente fondée sur le principe que l'indépendance du juge passe par la maîtrise des moyens humains, techniques et immobiliers nécessaires à sa mission juridictionnelle » 20 ( * ) . Il rappelle que quatre étapes ont jalonné cette histoire :
- les greffes, confiés à des titulaires de charge, ont été fonctionnarisés dès 1965 ;
- la charge du fonctionnement des tribunaux a été transférée des collectivités locales à l'État ;
- la cour d'appel a été choisie en 1996 comme échelon pertinent de déconcentration ;
- les chefs de cour ont reçu l'aide des services administratifs régionaux (SAR), composés de fonctionnaires de justice.
La mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a, dans un premier temps, consacré cette évolution, puisqu'elle a confié aux chefs de cours une autonomie et une responsabilité budgétaires plus grandes. Ainsi, dès 2004, ceux-ci ont reçu la qualité d'ordonnateurs secondaires, jusque là réservée aux préfets.
Pourtant, dans un second temps, la logique gestionnaire de la LOLF a semblé inverser la tendance, à la faveur notamment du déploiement de l'outil informatique « CHORUS ». Les SAR des 36 cours d'appel ont ainsi été regroupés deux par deux en 18 pôles « CHORUS », afin de conférer au système d'exécution de la dépense une taille critique.
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Les SAR et les pôles « CHORUS »
Le statut juridique du service administratif régional a été défini par le décret n° 2007-352 du 14 mars 2007, dont les nouvelles dispositions figurent dans le code de l'organisation judiciaire. Les services administratifs régionaux (SAR) sont placés, dans chaque cour d'appel, sous l'autorité directe des chefs de cour. Ils sont dirigés par un directeur délégué à l'administration régionale judiciaire (DDARJ) et ont pour vocation de préparer, mettre en oeuvre et contrôler les actes et décisions de nature administrative nécessaires à la bonne administration des juridictions du ressort. Le SAR bénéficie d'une véritable autonomie budgétaire, disposant d'un personnel dédié (experts principalement fonctionnaires de catégorie A, dans chacun des domaines de gestion : gestion budgétaire, informatique, ressources humaines, formation et patrimoine immobilier), placé sous l'autorité du DDARJ. Le SAR assiste les chefs de cour dans l'élaboration de la politique de gestion du ressort : - gestion administrative de l'ensemble des personnels (traitement et indemnités, frais de déplacement et ordres de mission, recrutement des vacataires, délégation des greffiers ou aux fonctionnaires de catégorie C placés, accidents de service, organisation du dialogue local), - gestion des moyens (gestions budgétaire, informatique et des marchés publics), - gestion de la formation et des concours, - gestion du patrimoine immobilier et du suivi des opérations d'investissement dans le ressort. Les missions historiques des SAR en matière d'ordonnancement secondaire ont été modifiées depuis le 1er janvier 2011 (mise en place de l'outil Chorus) Depuis 2006, les compétences d'ordonnateur secondaire dévolues aux chefs de cour ont induit la gestion d'enveloppes limitatives de crédits : sur le programme 166, en dépenses de personnel, de fonctionnement, de frais de justice, d'investissement ; sur le programme 101, en dépenses d'aide juridictionnelle et de subventions aux associations.
En 2011, la bascule intégrale du programme 166 « justice judiciaire » sous Chorus a impliqué la constitution de plates-formes de gestion dites pôles « CHORUS », afin de garantir la professionnalisation nécessaire à une bonne maîtrise de cet outil par ses gestionnaires et assurer un traitement efficace des flux de dépenses dans l'application. L'outil CHORUS a été déployé, en métropole, sur 18 « pôles CHORUS » mis en place au sein des cours d'appel. Ainsi, 6 cours ont été dotées d'un pôle « autonome » et 12 cours ont vu l'exécution de leurs dépenses « rattachée » à des pôles placés auprès de 12 autres cours. Dans ces dernières, le pôle Chorus assure donc l'exécution, d'une part, des crédits de sa cour d'appel d'implantation, et, d'autre part, en tant que prestataire de service, l'exécution des crédits des autres cours de sa zone. S'agissant des départements et collectivités d'outre-mer, du fait de la faible volumétrie de leur activité budgétaire et de leur situation géographique particulière, le traitement de leurs dépenses est exécuté au sein des plateformes inter directionnelles du ministère de la justice, dénommées « centres de services partagés » (CSP). Dans cette nouvelle organisation, le pilotage et l'appréciation de l'opportunité de la dépense continuent de relever des attributions exclusives des chefs de cour, qui conservent leurs prérogatives d'ordonnateur secondaire, même s'ils ne sont pas situés dans une cour d'appel siège de pôle Chorus. Des comités de pilotage et la charte de gestion du programme formalisent les relations entre les chefs de cour, responsables de BOP et les chefs de cour, responsables d'UO. |
La RGPP a accentué ce mouvement puisqu'elle a imposé la mise en place de neuf plateformes de service interrégionales communes aux trois administrations de la justice : services judiciaires, administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse. L'objectif poursuivi par le ministère de la justice était la mutualisation de certaines fonctions supports.
La cartographie de ces neuf plateformes a été calquée sur celle des directions interrégionales de l'administration pénitentiaire, sans lien avec celle des cours d'appel.
Ces plateformes se sont vues confier la gestion de cinq types de dépenses :
- l'informatique et les télécommunications ;
- l'action sociale ;
- l'immobilier ;
- la formation continue ;
- les marchés publics.
Souhaitant pousser plus loin l'intégration, le ministère de la justice a réfléchi, à partir du début de l'année 2011, à la possibilité de rattacher les pôles « CHORUS » des SAR aux plateformes interrégionales.
Craignant pour leur autonomie de gestion, les premiers présidents de cours d'appel, réunis au sein de leur conférence nationale se sont opposés à ce projet. Ils ont proposé, à la place, afin de conserver auprès des cours d'appel l'exécution des dépenses effectuée par les pôles « CHORUS » la création de BOP interrégionaux, placés sous la responsabilité d'une cour d'appel, les autres cours d'appel devenant des unités opérationnelles (UO) de ce BOP interrégional.
M. Michel Mercier, alors garde des sceaux, a arbitré en faveur de cette dernière solution et la nouvelle organisation budgétaire des cours d'appel a été mise en place à partir du 1 er janvier 2012.
2. L'élévation de 14 cours d'appel au rang de budget opérationnel de programme (BOP) interrégional, et la limitation de 23 cours d'appel au rang d'unité opérationnelle (UO)
• Une nouvelle cartographie
budgétaire...
Jusqu'en 2011, chaque cour d'appel était dotée d'un « budget opérationnel de programme » (BOP), réunissant les ressources allouées aux juridictions de cette cour.
Désormais, chaque cour d'appel dispose d'un budget propre, appelé « unité opérationnelle » (UO).
Un BOP interrégional regroupe plusieurs unités opérationnelles, à l'exception des cours d'appel de Paris et de Versailles, compte tenu de leur volumétrie financière, et les cours d'appel de Nouméa, de Papeete et de Saint Denis de la Réunion, compte tenu de leur situation géographique, qui disposent chacune d'un BOP particulier.
Les moyens alloués aux juridictions judiciaires ont par conséquent été regroupés en 14 BOP interrégionaux (dont 5 ne comptent qu'une seule cour d'appel), au lieu des 37 existants, dont la carte est reproduite ci-après.
Liste des BOP interrégionaux et de leurs UO
Cartographie des BOP interrégionaux métropolitains
• ... qui traduit de nouvelles
modalités de gestion budgétaire
Une charte de gestion détermine les conditions de fonctionnement de la nouvelle organisation budgétaire. Le principe est que les chefs de cour, responsables de BOP interrégionaux, assurent le pilotage du BOP.
La charte de gestion précise expressément que le pilotage budgétaire par le responsable du BOP interrégional ne doit pas faire obstacle à la mise en oeuvre des politiques juridictionnelles des chefs des cours d'appel UO.
À cette fin, deux nouveaux comités de pilotage ont été mis en place au sein des BOP : un comité de pilotage stratégique, d'une part, et un comité de pilotage opérationnel, d'autre part. L'objectif de ces comités est de garantir une étroite concertation entre les responsables de BOP (RBOP) et les responsables d'UO (RUO), grâce à des échanges permanents sur les points clés de la gestion du BOP, s'agissant de la performance, de l'exécution budgétaire ou du contrôle interne comptable et budgétaire.
Les prérogatives budgétaires et administratives des cours d'appel qui n'ont plus la qualité de BOP sont maintenues dans la mesure où elles conservent l'entière maîtrise des moyens qui leur sont alloués pour leur ressort.
Les chefs de cour assurent toujours conjointement l'administration des services judiciaires dans leur ressort. Ils demeurent ordonnateurs de leurs dépenses et conservent la qualité de pouvoir adjudicateur des marchés publics.
Ils ont la possibilité de s'adresser directement à la direction des services judiciaires (DSJ), pour les demandes graves et urgentes.
L'ensemble de ces prérogatives s'exercent dans le cadre fixé par le dialogue de gestion entre le responsable du BOP interrégional et la DSJ. Le dialogue de gestion, au sein des cours d'appel d'un même BOP, n'en constitue qu'une déclinaison.
À cet égard, le comité de pilotage stratégique doit en principe jouer un rôle prépondérant pour la préparation du dialogue de gestion avec l'administration centrale : les chefs des cours d'appel UO peuvent faire valoir les besoins spécifiques de leurs juridictions et justifier leurs demandes.
Il convient toutefois de souligner que l'analyse des demandes budgétaires et leur arbitrage relèvent en principe de l'autorité du seul responsable de BOP 21 ( * ) .
L'évaluation de la performance de la gestion budgétaire s'effectuera aussi au niveau du BOP. Elle portera non seulement sur la performance du BOP, consolidée des différentes données afférentes aux juridictions du ou des cours d'appel composant le BOP, mais également sur les spécificités des ressorts et les choix opérés.
* 20 Recherche, droit et justice, n° 36, mai 2011.
* 21 Certaines dépenses ont cependant été exclues de cet arbitrage et laissées à la discrétion des chefs de cours UO, à la demande de la garde des sceaux, comme on le verra plus loin.