II. UN BUDGET ENGAGÉ DANS L'AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS
A. DES EFFECTIFS EN NETTE AUGMENTATION
1. Le schéma d'emploi du programme « justice judiciaire » pour 2013 : une priorité pour la justice civile et l'application des peines
En 2013, le plafond d'autorisation d'emplois du programme 166 « Justice judiciaire » s'élèverait à 31 455 ETPT, après transferts, ce qui constituerait une augmentation de 318 ETPT par rapport à 2012.
Ce schéma d'emploi repose sur la création nette de 142 emplois, correspondant à l'augmentation du nombre de magistrats (+ 150), de personnels d'encadrement - greffiers en chefs (+ 17), de greffiers et de fonctionnaires de catégorie B (+ 85), et à la suppression de fonctionnaires de catégorie C (- 110).
Schéma d'emploi du programme justice judiciaire pour 2013 (En ETP)
|
Catégorie d'emploi |
Entrées prévues |
Sorties prévues |
Solde des emplois du programme |
|
Magistrats de l'ordre judiciaire |
426 |
276 |
150 |
|
Personnels d'encadrement |
98 |
75 |
17 |
|
B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif |
394 |
279 |
85 |
|
C administratifs et techniques |
260 |
370 |
-110 |
|
Total |
1 178 |
1036 |
142 |
Source : PLF 2013 - projet annuel de performance
2. Une priorité donnée à la justice d'instance et à l'application des peines
Le schéma d'emploi du programme « Justice judiciaire » poursuit le mouvement de renforcement des effectifs de magistrats amorcé en 2012, en correction des suppressions intervenues en 2011.
Il se distingue toutefois notablement des précédents, en concentrant les créations de postes sur les fonctions jusque là délaissées.
Répartition des créations de postes de
magistrats
au cours des dix dernières années
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Magistrats |
150 |
140 |
92 |
288 |
139 |
187 |
59 |
0 |
0 |
84 |
150 |
|
dont juges d'instance |
0 |
0 |
6 |
5 |
2 |
21 |
0 |
0 |
0 |
0 |
50 |
|
dont juges d'instruction |
2 |
35 |
9 |
-4 |
0 |
34 |
0 |
0 |
0 |
0 |
10 |
|
dont juge pour enfants |
11 |
22 |
20 |
14 |
1 |
3 |
0 |
0 |
0 |
0 |
10 |
|
dont JAP |
42 |
47 |
15 |
42 |
1 |
3 |
8 |
0 |
0 |
0 |
80 |
Source : ministère de la justice
Votre rapporteur souligne que la situation dans les juridictions ne se ressentira pas, dès 2013, des recrutements projetés.
Au contraire, pour encore au moins un an sinon deux, les entrées dans la magistrature active seront inférieures aux sorties prévisibles : les promotions d'auditeurs de justice à l'école nationale de la magistrature entre 2009 et 2011, qui prendront leurs premiers postes entre cette année et 2014, ont en effet été les plus faibles depuis 1993.
Nombre de postes de magistrats offerts au concours d'entrée à l'ENM ou pour les nominations sur titre depuis 1992
Source : ministère de la justice
50 emplois supplémentaires de magistrats d'instance sont prévus, alors que, depuis 2008, aucun n'avait été créé. Au contraire, à la faveur de la réforme de la carte judiciaire, de nombreux postes de juges d'instance ont été supprimés 16 ( * ) , ce qui a considérablement aggravé la situation déjà très difficile des tribunaux d'instance, dont le précédent rapport pour avis s'était fait l'écho.
Ce renforcement des effectifs des juridictions d'instance est tout à fait judicieux et mérite d'être salué . Cependant, votre rapporteur observe que, compte tenu des délais de formation des nouveaux magistrats (trente et un mois), il ne produira ses effets que dans plus de deux ans, trop tard pour la révision de l'ensemble des mesures de tutelle en cours, qui doit intervenir au 1 er janvier 2014. D'autres mesures doivent être envisagées pour garantir que l'échéance prévue sera bien tenue .
Le schéma d'emploi prévoit aussi la création de 80 postes à l'application des peines : 10 parquetiers et 70 juges .
Cette évolution traduit la nouvelle politique pénale prônée par la Chancellerie en matière d'exécution des peines, qui vise à prévenir la récidive, par la mise en oeuvre adaptée d'une politique d'aménagement de peine qui évite, notamment, les sorties sèches de prison.
La garde des sceaux a ainsi rappelé, dans sa circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012, que « le principe directeur de l'exécution des peines posé par l'article 707 du code de procédure pénale est de favoriser, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l'insertion et la réinsertion des condamnés ainsi que la prévention de la récidive ». Elle a par conséquent demandé aux magistrats, « afin de donner tout son sens à cette disposition, de veiller tout particulièrement à l'aménagement des peines d'emprisonnement », et insisté sur la nécessité « de traiter dans les meilleurs délais les demandes d'aménagement de peines s'agissant tant des condamnés libres que des personnes incarcérées » 17 ( * ) .
Enfin, les 20 dernières créations de postes de magistrats prévues pour 2013 concernent, pour une moitié, les juges des enfants, et pour l'autre moitié les juges d'instruction, fonction dont la suppression avait été envisagée par la précédente mandature, mais dont le maintien a été confirmé par l'actuel gouvernement.
Dans les deux cas ces renforts seront très utiles pour assurer le respect des nouvelles organisations procédurales qui se mettront en place.
Pour la justice des mineurs, il s'agit des conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-147 QPC du 8 juillet 2011, qui a déclaré contraire au principe d'impartialité des juridictions la faculté donnée au juge des enfants qui a renvoyé le mineur devant le tribunal pour enfants de présider cette juridiction de jugement habilitée à prononcer des peines.
Le gouvernement a modifié en conséquence l'article L. 251-3 du code de l'organisation judiciaire, qui, dans sa rédaction applicable à compter du 1 er janvier prochain, rappelle cette interdiction et prévoit la possibilité, en cas de nombre insuffisant de juges des enfants dans le ressort du tribunal de grande instance, de faire appel à un juge des enfants relevant de la cour d'appel.
S'agissant de l'instruction, le renfort annoncé aidera à la mise en place de la collégialité de l'instruction, prévue par la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, et qui devrait intervenir au 1 er janvier 2014.
3. Une amélioration continue du ratio magistrats/greffiers
En prévoyant la création de 17 postes supplémentaires de greffiers en chef et de 85 greffiers, le budget pour 2013 poursuit, dans des proportions moindres, l'effort important de recrutement de greffiers engagé par la Chancellerie depuis deux ans.
Il diminue aussi corrélativement le mouvement de conversion d'emplois de catégorie C en emplois de catégorie B, qui avait alimenté, jusque là, pour une large part, les créations de postes de greffe : seuls 110 emplois de cette catégorie seront supprimés en 2013, contre respectivement 226 en 2012 et 196 en 2011.
Les postes de greffe créés sont principalement destinés à l'amélioration du fonctionnement des juridictions, qui concerne 17 greffiers en chef, et 45 greffiers.
L'instance est renforcée (25 greffiers), comme l'application des peines (15 greffiers), afin d'accompagner les créations spécifiques de postes de magistrats dans ces juridictions.
L'effort annoncé (112 greffiers ou greffiers en chefs pour 150 magistrats) devrait permettre de garantir la quasi stabilité du ratio greffiers / magistrats, qui s'est notablement amélioré à la faveur des recrutements massifs intervenus en 2011 et en 2012. Cette évolution s'est avérée satisfaisante, tant l'activité des greffes est nécessaire au travail des magistrats.
Il s'agissait, à l'époque, d'inverser la tendance observée les années précédentes, qui faisait apparaître une stagnation de ce ratio, et une dégradation depuis 2004.
Pour l'évaluation de ce ratio, ne sont pris en compte que les greffiers affectés dans des services travaillant en liaison directe avec des magistrats (effectifs gérés au 1 er septembre 2012 toutes positions administratives confondues). Les greffiers affectés dans des services n'appelant pas la présence de magistrat ne sont pas pris en considération (il s'agit des greffiers affectés dans les services administratifs régionaux, les conseils de prud'hommes, les maisons de la justice et du droit (MJD), à l'administration centrale, à l'école nationale des greffes, des stagiaires de l'école nationale des greffes, et à l'école nationale de la magistrature).
Évolution du ratio greffiers / magistrats depuis 2006
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Magistrats |
7 891 |
7 950 |
8 113 |
8 195 |
8 185 |
8 080 |
7 959 |
|
Greffiers affectés auprès de magistrats |
6 915 |
6 942 |
7 012 |
7 059 |
7 079 |
7 433 |
7 545 |
|
Ratio |
0,88 |
0,87 |
0,86 |
0,86 |
0,86 |
0,92 |
0,95 |
Source : ministère de la justice
L'amélioration constatée en 2011, qui était due à l'augmentation du nombre de greffiers et à la suppression concomitante de postes de magistrats , s'est poursuivie en 2012, pour les mêmes raisons.
Pour la première fois depuis 2006, l'amélioration du ratio greffiers / magistrats ne s'accompagne pas d'une détérioration du ratio fonctionnaires / magistrats, calculé en incluant les greffiers affectés auprès des magistrats et l'ensemble des agents de catégorie C chargés de fonctions administratives (en dehors de ceux qui appartiennent à l'administration centrale ou à l'ENM ou l'ENG).
Évolution du ratio fonctionnaires / magistrats depuis 2006
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Magistrats |
7 718 |
7 950 |
8 070 |
8 208 |
8 187 |
8 080 |
7959 |
|
Fonctionnaires |
20 057 |
20 107 |
20 285 |
20 205 |
20 064 |
19 480 |
19505 |
|
Ratio |
2,54 |
2,53 |
2,50 |
2,46 |
2,45 |
2,41 |
2,45 |
Source : ministère de la justice
Toutefois, votre rapporteur observe, que l'amélioration constatée est principalement due à la diminution de l'effectif des magistrats dans des proportions supérieures à celle de l'effectif des fonctionnaires.
Surtout, cette évolution doit être examinée à la lumière de la conversion d'emplois de catégorie C en emplois de greffiers, qui est le principal ressort budgétaire de l'augmentation des postes de greffe.
En effet, cette conversion neutralise partiellement l'effet positif de l'amélioration du ratio greffiers/magistrats, puisque faute de personnel pour effectuer les tâches dévolues aux fonctionnaires de catégorie C , celles-ci incombent aux greffiers, voire aux magistrats : le problème de fonctionnement des juridictions n'est pas réglé, il est seulement reporté.
* 16 Dans leur rapport d'information précité sur la réforme de la carte judiciaire, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne, ont ainsi montré qu'une fois tenu compte des regroupements au sein des juridictions maintenues, l'effectif des juges d'instance des tribunaux concernés avait diminué de 42 magistrats (rapport précité, p. 83 à 84).
* 17 Circulaire du 19 septembre 2012 de politique pénale de Mme la garde des sceaux (JUSD1235192C).