II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le mercredi 28 novembre 2012 , sous la présidence de Mme Annie David, présidente , la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Claude Jeannerot sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Travail et emploi » .
M. Claude Jeannerot, rapporteur pour avis . - Depuis dix-huit mois, le nombre de demandeurs d'emploi augmente sans discontinuer, le cap des trois millions de chômeurs a été franchi en août et il y a eu 45 000 chômeurs de plus en octobre. Dans le même temps, la France doit gérer un endettement historique, d'où l'indispensable effort de réduction des déficits publics. Le Gouvernement en a tenu compte en élaborant un projet de budget du travail et de l'emploi qui marque un réel changement d'orientation.
Le changement se manifeste d'abord par l'évolution globale des crédits : entre 2008 et 2012, le nombre de demandeurs d'emploi a augmenté d'un million, tandis que les crédits de la mission « Travail et emploi » baissaient de 20 %. Ce budget inverse la tendance avec 10,3 milliards, soit une hausse de 2 %, et même de 4 % en tenant compte du transfert de 250 millions vers le compte d'affectation spéciale « fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage ».
Le changement se traduit également par la volonté d'établir une relation de confiance avec les partenaires sociaux. Par respect de leur autonomie, le Gouvernement a décidé de ne plus ponctionner le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, pratique à laquelle nous nous étions opposés l'an dernier.
Le changement passe surtout par la définition de nouvelles priorités. L'emploi des jeunes, d'abord, a été au coeur de la campagne du président de la République. 100 000 jeunes seront embauchés en emploi d'avenir. La montée en charge se poursuivra en 2014 pour arriver à un total de 150 000 bénéficiaires par an. Les crédits consacrés aux emplois d'avenir atteindront 2,3 milliards en autorisations d'engagement et 466 millions en crédits de paiement. Les moyens consacrés aux autres dispositifs en faveur des jeunes, notamment au contrat d'insertion dans la vie sociale, seront maintenus. En revanche, le Gouvernement propose de supprimer le contrat d'autonomie, lancé en 2008 dans le cadre du plan « Espoir banlieues » et dont nous en avions maintes fois dénoncé le médiocre rapport coût-efficacité. Sa suppression occasionnera une économie de 46 millions.
Dans quelques semaines, nous examinerons le projet de loi relatif au contrat de génération, retranscrivant l'accord unanime conclu par les partenaires sociaux le 19 novembre. Les entreprises de moins de trois cents salariés bénéficieront d'une aide de l'Etat lorsqu'elles recruteront un jeune tout en maintenant dans l'emploi un senior qui sera chargé de transmettre ses savoirs et ses compétences. Le coût de cette mesure, qui sera présentée en collectif, devrait se monter à un milliard par an.
La deuxième priorité consiste à atténuer les effets de la crise pour les publics les plus fragiles, grâce notamment aux contrats aidés. En 2012, le Gouvernement a pris des mesures d'urgence pour remédier à la surconsommation des contrats aidés observée pendant les premiers mois de l'année. Il a d'abord autorisé, en juin, la conclusion de 80 000 contrats supplémentaires : 60 000 contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et 20 000 contrats initiative-emploi (CIE). Puis il a ouvert en octobre une nouvelle enveloppe de 40 000 CAE, un décret d'avance débloquant les 300 millions nécessaires. Pour 2013, le projet de loi de finances consacre encore 1,5 milliard à 340 000 CAE et 186 millions à 50 000 CIE. Le déploiement des emplois d'avenir n'interviendra pas au détriment des autres contrats aidés.
Le secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) effectue un travail remarquable auprès de personnes en grande difficulté. Il était initialement prévu de reconduire à l'identique les crédits votés en 2012, soit 140 millions pour les entreprises d'insertion, 23,5 millions pour les ateliers et les chantiers d'insertion et 12,7 millions pour les associations intermédiaires. Lors du débat sur les emplois d'avenir, il a beaucoup été question des moyens attribués à ce secteur. L'Assemblée nationale, qui a souhaité adresser un signal positif aux entreprises d'insertion percevant une aide au poste dont le montant n'avait pas été revalorisé depuis dix ans, a décidé de majorer de 10 millions leur dotation. Sans répondre à tous les besoins, cette mesure aidera les entreprises d'insertion à attendre la réforme du financement de l'IAE que Michel Sapin a annoncée mercredi dernier.
Troisième priorité, l'accompagnement des mutations économiques est plus nécessaire que jamais dans le contexte de crise. Il est proposé de pérenniser le contrat de sécurisation professionnelle (CSP), créé en 2011, auquel 90 000 personnes ont déjà adhéré. Le CSP, pour lequel plus de 100 millions sont prévus, offre un parcours de transition professionnelle à des personnes licenciées pour motif économique. Le dispositif du chômage partiel est relancé : il évite des licenciements en cas de retournement brutal de la conjoncture. Le gouvernement précédent avait pourtant réduit considérablement la dotation qui n'était plus que de 40 millions en 2011 et de 30 millions cette année. Il est proposé de la porter à 70 millions. Le Gouvernement a également décidé de rétablir la procédure d'autorisation administrative préalable supprimée en début d'année.
La quatrième priorité est le renforcement du service public de l'emploi. En 2011, la précédente majorité avait supprimé 1 800 postes à Pôle emploi, alors que le chômage repartait à la hausse. En 2012, il a été décidé, au contraire, d'augmenter les moyens de Pôle emploi en lui permettant d'embaucher 2 000 agents supplémentaires en CDI. Afin de les financer, la dotation de l'Etat va augmenter de plus de 100 millions, pour atteindre 1,47 milliard. Ces 2 000 agents seront tous affectés à l'accompagnement des demandeurs d'emploi, pour mettre en oeuvre le nouveau suivi personnalisé. En complément, Pôle emploi va redéployer 2 000 postes de travail des fonctions support vers l'accompagnement. Au total, 4 000 conseillers supplémentaires seront ainsi au contact direct des usagers.
Les missions locales, qui suivent les jeunes de moins de vingt-six ans, verront également leurs moyens augmenter : à la dotation de base de près de 180 millions, s'ajouteront 30 millions au titre de leur contribution au déploiement des emplois d'avenir.
Cinquième et dernière priorité, le développement des formations en alternance, avec l'objectif, fixé par le Premier ministre, de 500 000 apprentis à la fin du quinquennat. Cet objectif peut sembler en retrait par rapport aux annonces passées. L'ancien président de la République avait annoncé, le 1 er mars 2011, que 800 000 jeunes seraient formés par alternance dès 2015, ce qui supposait d'augmenter le nombre d'alternants d'un tiers en quatre ans. Peu friand d'effets d'annonce, Jean-Marc Ayrault a préféré fixer un objectif plus modeste, mais plus réaliste. Une partie des moyens consacrés à l'apprentissage figurent dans la mission « Travail et emploi ». Les régions recevront notamment une dotation de 550 millions, pour la prime d'apprentissage, et 1,2 milliard sera versé à la sécurité sociale afin de compenser le manque à gagner dû à l'exonération de cotisations sociales applicable aux contrats d'apprentissage.
Depuis l'an dernier, une part importante des ressources dédiées à l'apprentissage est retracée dans le compte d'affectation spéciale « fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage » qui dépensera 825 millions en 2013, dont 250 millions versés aux régions au titre de la compensation des compétences transférées en matière d'apprentissage, 200 millions consacrés à la péréquation des sommes perçues au titre de la taxe d'apprentissage, 360 millions au financement des actions arrêtées en application des contrats d'objectifs et de moyens conclus entre l'Etat et les régions et 15 millions pour financer le bonus versé aux entreprises qui comptent plus de 4 % d'apprentis dans leurs effectifs. L'Assemblée nationale a majoré de 2 millions la dotation des actions de promotion de l'apprentissage, afin de prolonger certaines expérimentations tendant à prévenir les ruptures de contrats d'apprentissage, encore trop fréquentes, notamment dans des secteurs comme l'hôtellerie-restauration.
La politique du travail et de l'emploi prend sa part de l'effort nécessaire de réduction des déficits publics. Elle y contribue en supprimant ou réduisant des niches fiscales et sociales et je me félicite de la limitation des exonérations applicables aux heures supplémentaires. Notre commission souhaitait remettre en cause ces exonérations coûteuses pour les finances publiques - 4,9 milliards en 2012 - et qui décourageaient les embauches.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit d'aligner le taux de cotisation des auto-entrepreneurs sur celui des autres travailleurs indépendants. Cette mesure représente une économie de 130 millions, puisque l'Etat n'aura plus besoin de compenser le manque à gagner pour la sécurité sociale.
L'article 71, rattaché à la mission, supprime l'exonération de cotisations sociales pour les salariés créateurs ou repreneurs d'entreprise, instituée par la loi du 1 er août 2003 pour l'initiative économique. Cette mesure a eu peu de succès et est aujourd'hui concurrencée par le régime de l'auto-entrepreneur. Sa suppression économisera 4 millions. L'article 72 réserve le bénéfice de l'exonération applicable aux organismes d'intérêt général installés dans les zones de revitalisation rurale à ceux comptant moins de cinq cents salariés, soit une économie de l'ordre de 20 millions.
Des économies sont enfin demandées aux services du ministère du travail et de l'emploi : il perd 141 ETP, les crédits de fonctionnement courant baissent de 6 % et les dépenses de gestion et d'entretien du parc immobilier de 8 %. Les subventions versées à divers opérateurs, tels que l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (Intefp), le Centre d'études de l'emploi (CEE) ou l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact) vont également diminuer. Cette baisse des crédits et des effectifs impose aux agents des réorganisations, mais elle est indispensable pour accroître les moyens des ministères prioritaires, sans creuser les déficits ni augmenter encore les prélèvements obligatoires.
Il nous faudra rester vigilants sur la situation de ces chômeurs âgés, ayant suffisamment cotisé pour avoir droit à une retraite à taux plein, qui arrivent aujourd'hui en fin de droits et qui subissent les conséquences de la suppression de l'allocation équivalent retraite (AER). Le Sénat a voté hier soir un amendement de Martial Bourquin instaurant une taxe sur les nuits d'hôtel de luxe, dont l'objectif est de trouver une ressource. M. Cahuzac nous a dit que le nombre de personnes concernées serait précisément connu en décembre, et il a confirmé l'engagement du gouvernement à faire avancer ce dossier d'ici janvier.
Mme Catherine Génisson . - Et d'apporter une solution !
M. Claude Jeannerot, rapporteur pour avis . - Certes, car à l'expiration de leurs droits à l'assurance chômage, ces personnes se retrouvent titulaires de minima sociaux, dont le montant est modeste, 470 euros pour l'ASS, alors que le montant de l'AER, dont elles pensaient bénéficier jusqu'à leur retraite, était de l'ordre de 1 000 euros. Le Gouvernement souhaite disposer d'un peu de temps pour évaluer les effets du décret qui a rétabli l'âge de départ à la retraite à soixante ans pour les salariés qui ont commencé à travailler tôt. Il réexaminera cette question dans le cadre de la discussion sur l'avenir des régimes de retraite qui aura lieu au premier semestre 2013. Dans l'immédiat, le ministre du travail a donné instruction aux préfets d'éviter, à court terme, une chute des revenus de ces chômeurs grâce à des contrats d'accompagnement dans l'emploi.
Je suis très attaché au devenir de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa). Son président, Yves Barou, nous a dit à quel point sa situation financière était précaire. Le Gouvernement a pris des mesures d'urgence pour éviter la cessation de paiement mais une action plus structurelle est nécessaire : tel est l'objet du plan de refondation qui vient d'être rendu public. L'Etat peut aider l'Afpa en lui transférant le patrimoine immobilier dont il est propriétaire, via des baux emphytéotiques, et en participant à sa recapitalisation, ses besoins en fonds propres étant estimés entre 200 et 300 millions. A moyen terme, la définition d'un service d'intérêt économique général (SIEG) ferait échapper une partie du marché de la formation à la stricte application des règles de la concurrence, ce qui aiderait l'Afpa à faire valoir ses atouts et ses spécificités.
En conclusion, ce projet de budget n'est évidemment qu'un des leviers à la disposition du Gouvernement pour gagner la bataille de l'emploi. La compétitivité de nos entreprises doit s'améliorer : tel est l'objet du pacte annoncé par le Premier ministre, qui prévoit la mise en place d'un crédit d'impôt afin d'alléger le coût du travail. Beaucoup d'entreprises étant également confrontées à des problèmes de financement, nous allons bientôt examiner le projet de loi relatif à la Banque publique d'investissement. Nous devrons également améliorer le fonctionnement du marché du travail, qui fait peser tout le poids de la précarité sur les jeunes et les seniors. Les partenaires sociaux sont invités à négocier sur ce sujet un accord historique, qui pourrait servir de base à une grande réforme législative. Dans cette attente, je vous invite à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission, ainsi que des deux articles qui y sont rattachés et du compte d'affectation spéciale FNDMA.
Mme Laurence Cohen . - Vous avez noté, à juste titre, l'augmentation du chômage. Une manifestation aura lieu samedi prochain à l'appel de l'association pour l'emploi, l'information et la solidarité des chômeurs et travailleurs précaires (Apeis) : il faut soutenir le travail de ces associations, car le problème est à la fois individuel et sociétal.
Je partage vos remarques sur l'Afpa : le SIEG répondrait, en partie, aux difficultés actuelles.
Qu'en est-il des cotisations sociales versées par les auto-entrepreneurs ? Pour certains chômeurs, ce statut séduisant n'est-il pas une illusion ?
Je suis étonnée par votre conclusion : vous donnez un avis positif à l'adoption de cette mission alors que ses crédits, en forte baisse, ne sont pas à la hauteur de nos ambitions.
Mme Catherine Génisson . - Ce rapport de qualité illustre le dynamisme de notre politique en faveur de l'emploi. La baisse des crédits de fonctionnement s'explique par le nécessaire redressement des comptes publics.
Le rapporteur a rappelé notre débat d'hier soir sur l'AER : j'espère que le gouvernement fera rapidement des propositions concrètes pour régler ce problème douloureux.
Concernant le service public de l'emploi, je partage ses remarques sur l'Afpa. Je signale que le Nord-Pas-de-Calais expérimente un service public de la formation professionnelle continue. Pourquoi ne pas examiner ce qui s'y fait ? Enfin, les maisons de l'emploi, qui n'ont pas été évoquées, ne font-elles pas doublon avec Pôle emploi ?
Les collectivités territoriales devraient proposer plus de contrats d'apprentissage, car les formations en alternance, qui existent aussi dans l'enseignement supérieur, offrent aux jeunes une voie royale vers l'emploi.
Notre rapporteur a évoqué la suppression des exonérations de cotisations sociales pour les auto-entrepreneurs. Il faudra sans doute aller plus loin et réexaminer ce statut, qui est souvent choisi par des chômeurs qui n'ont en réalité pas les moyens de mener à bien un projet de création d'entreprise. De plus, il donne lieu fréquemment à des abus, certaines entreprises licenciant leurs salariés pour leur demander de devenir ensuite des sous-traitants auto-entrepreneurs.
Mme Annie David, présidente . - Les 30 millions en faveur des emplois d'avenir seront-ils versés aux missions locales ? J'ai été interrogée à ce sujet...
M. Claude Jeannerot, rapporteur pour avis . - Tout à fait !
Mme Annie David, présidente . - L'apprentissage est une voie de formation intéressante et il faut se préoccuper, comme vous le faites, monsieur le rapporteur, des ruptures de contrats d'apprentissage.
Je m'inquiète de la baisse des subventions à certaines agences, notamment à l'Anact, alors que les conditions de travail se dégradent.
Hier soir, nous avons eu un débat très intéressant sur l'AER : certes, la mesure adoptée sur les nuits d'hôtel de luxe mérite sans doute d'être améliorée, mais nous devons venir en aide à ces personnes qui se retrouvent dans des situations dramatiques.
M. Georges Labazée . - En tant que président de conseil général, je finance des mesures en faveur de l'apprentissage dans des grands groupes. Les chefs d'entreprise qui comparent volontiers leur situation à celle qui prévaut en Allemagne, oublient trop souvent que l'apprentissage est dans ce pays au coeur de la stratégie des entreprises.
M. Claude Jeannerot, rapporteur pour avis . - Oui, l'apprentissage est indispensable et devrait être encouragé par les collectivités territoriales. Dans mon département, je dois me montrer pédagogue pour faire comprendre tout l'intérêt de cette formation. L'objectif de 500 000 apprentis d'ici cinq ans me semble ambitieux, mais réaliste.
Des moyens supplémentaires sont donnés aux missions locales : pour les emplois d'avenir, elles sont le seul référent des jeunes.
Ces deux dernières années, les crédits versés aux maisons de l'emploi ont fortement diminué. Les maisons de l'emploi percevront, comme en 2012, 63 millions alors qu'elles étaient dotées de 95 millions en 2010. Bien que le Gouvernement maintienne leurs crédits en 2013, nous devrons être attentifs car les situations varient considérablement d'une région à l'autre. Dans certains territoires, les maisons de l'emploi ont su trouver leur place, dans d'autres, elles restent en concurrence avec Pôle emploi. Le travail de complémentarité doit aller à son terme.
Le projet de loi de financement pour 2013 prévoit de relever le taux de cotisation des auto-entrepreneurs, sans modifier leur statut. Néanmoins, je partage votre appréciation sur celui-ci et la question reste posée.
Laurence Cohen estime que les crédits diminuent : certes, mais uniquement pour les services du ministère du travail, ce qui aura des conséquences sur l'administration et sur certaines agences, comme l'Institut national du travail qui devra consentir des efforts de gestion, et l'Anact dont les effectifs passeront de 84 à 82 ETP, ce qui n'est pas considérable. Globalement, les crédits de la mission augmentent, je le rappelle, de 2 %.
M. René Teulade . - N'oublions pas l'apport de la future Banque publique d'investissement qui apportera une contribution décisive au financement des entreprises.
Suivant son rapporteur, la commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi », ainsi qu'aux articles 71 et 72 rattachés et au compte d'affectation spéciale « FNDMA ».