CHAPITRE PREMIER - MISE EN PERSPECTIVE : L'EQUIPEMENT DES FORCES AU SEIN DE LA MISSION DEFENSE
I. LA PROGRAMMATION 2009-2014 : UNE TRAJECTOIRE (TROP) AMBITIEUSE, DES HYPOTHÈSES (TROP) VOLONTARISTES
Sur la forme, la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 a été élaborée selon un « processus vertueux » 6 ( * ) : la réflexion stratégique, telle qu'exprimée dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, a précédé la définition des ambitions de défense et l'analyse des moyens, favorisant de ce fait la cohérence du format des forces dessiné. Elle a été coordonnée avec la programmation budgétaire triennale (PBT) des finances publiques 2009-2011 et a porté sur tous les titres de dépenses, contrairement aux précédentes LPM qui ne portaient que sur les dépenses « d'équipement ». Cela facilite aujourd'hui l'analyse à partir des données d'exécution de la mission défense. Enfin, il avait été prévu que la LPM soit révisée au bout de quatre ans, c'est-à-dire précisément en 2012.
Sur le fond, la programmation affichait une claire priorité donnée aux équipements, dessinant ainsi un outil de défense avec des forces moins nombreuses, mais mieux équipées et mieux rémunérées. La LPM prévoyait ainsi d'allouer, hors pensions, un total cumulé de 185,5 Mds € 2008 sur six annuités , dont 124,3 Mds € 2008 jusqu'en 2012 . C'est sur cette enveloppe globale qu'ont été construits les calendriers d'autorisations d'engagement jugés nécessaires pour atteindre le format d'armées dessiné par le Livre blanc et que les nouveaux contrats ont été signés et les contrats en cours révisés.
Cette construction budgétaire dessinait une trajectoire financière ambitieuse, sans doute trop .
Cette trajectoire reposait sur une série d' hypothèses volontaristes, sans doute trop :
1. l'apport important de ressources exceptionnelles (recettes immobilières liées à la vente d'emprises de la défense et recettes liées à la vente de fréquences hertziennes) pour un total de 3,67 Mds € 2008 ;
2. l'exportation de l'avion Rafale : pour des raisons liées au plan de charge de l'industriel, l'Etat a garanti au fournisseur l'achat d'un minimum de onze avions par an, sur la durée des tranches de commandes. L'exportation devait alimenter ce plan de charge à hauteur d'un appareil en 2010, de quatre appareils en 2011 et de seize appareils entre 2011 et 2014.
3. la réduction du surcoût des opérations extérieures et la prise en compte par le budget général . Il était prévu un financement croissant des opérations extérieures et un mécanisme interministériel de complément.
4. le dégagement d'économies du fait des réformes du ministère . Le ministère a lancé en 2008 une série de réformes ambitieuses : la suppression échelonnée de 54 000 emplois jusqu'en 2015, une refonte de la carte militaire, une réorganisation des soutiens avec la création des bases de défense et une réduction du format des armées. Cela devait se traduire par des économies estimées à 1,1 Mds € 2008 sur la période 2008-2011.
5. enfin, la construction budgétaire prévoyait une stabilisation du budget de la défense en volume sur la période 2009-2011 (augmentation au rythme de l'inflation) puis une phase de croissance de 1 % par an en volume à partir de 2012 et jusqu'à la fin de la période . Cette trajectoire s'appuyait sur les mêmes hypothèses que la trajectoire des finances publiques qui prévoyait à l'époque un retour à l'équilibre budgétaire dès 2012.
* 6 Rapport public thématique de la Cour des comptes du 11 juillet 2012 : « Le bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire ».