C. DES FILIÈRES DE RECONVERSION À DYNAMISER
C'est un flux de l'ordre de 17 000 militaires du rang et de 4 000 volontaires de la gendarmerie qui quittent les armées chaque année. Si ce flux de départ reste à ce niveau, il est nécessaire de développer de nouvelles synergies entre formation militaire et équivalence civile.
Ces départs se font d'abord vers le secteur privé. En quatre années, les militaires de plus de quatre ans reclassés sont passés de 1 758 à 3 390 et les militaires de moins de quatre ans de service de 704 à 908.
La population la plus en difficulté est celle des militaires du rang de moins de quatre ans de service dont le taux de reclassement atteint seulement 35 % en 2010, contre 55 % des plus de quatre ans de service. Au sein de la gendarmerie, le taux de reclassement atteint respectivement 66 % pour les moins de quatre ans et 85 % pour les plus de quatre ans. Ce taux atteint par la gendarmerie nationale mérite d'être souligné.
Les départs se font également vers la fonction publique civile. Plusieurs dispositifs existent depuis 2005. Le nombre global de reclassement s'est élevé de 849 militaires en 2005 à 2 335 en 2010. Mais seulement 344 militaires du rang ont pu bénéficier de ces procédures. Comme l'indique le bilan 2010 de Défense mobilité, certains ministères n'effectuent pas les recrutements auxquels ils sont soumis, étant eux-mêmes confrontés à des réductions d'effectifs. (Emplois réservés par la voie de l'article L. 4139-3 du code de la défense).
Ce phénomène se conjugue avec le ralentissement du recrutement dans la fonction publique territoriale et hospitalière (article L. 4139-2 du code de la défense).
Pour atteindre les objectifs de la réforme, outre les mesures d'aide au départ de droit commun, le ministère a, à titre exceptionnel et pour la durée de la période concernée, mis en place des dispositifs particuliers d'incitation aux départs et d'aide à la mobilité.
Il a en outre mis en place un nouveau dispositif de reconversion avec l'agence de reconversion de la défense (ARD, appelée « Défense mobilité »), service à compétence nationale, placé sous la responsabilité du directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).
1. Les aides au départ et à la mobilité au profit du personnel militaire
Les crédits destinés à inciter à une seconde carrière professionnelle s'élèvent pour 2013 à 107,7 millions d'euros contre 108,65 millions d'euros en LFI 2012.
Ces mesures concernent :
- les pécules modulés d'incitation des militaires à une seconde carrière professionnelle. Les officiers et sous-officiers de carrière et les militaires engagés, sur demande agréée, pourront bénéficier de ce dispositif qui vise à encourager la reprise d'une activité professionnelle. Une partie du pécule est en effet conditionnée à une reprise effective d'activité professionnelle.
Il fait l'objet d'un contingentement annuel fixé par arrêté du ministre. Son montant, calculé en fonction de l'ancienneté de service et de la limite d'âge du bénéficiaire, varie entre 16 et 48 mois de solde brute et est versé en deux fractions : la première fraction (soit les 2/3 du montant) est versée lors du départ de l'intéressé, la seconde (le 1/3 restant) étant subordonnée à l'exercice durable d'une activité professionnelle.
Le personnel militaire peut bénéficier du pécule d'incitation à une seconde carrière qui est payé en deux fractions. Le versement de la 2 e fraction intervient sur justification de 12 mois d'activité professionnelle. Le tableau ci-dessous détaille le nombre de pécules attribués et la dépense afférente sur la période 2009-2011.
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2009 |
2010 |
2011 |
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|
Nbre |
Dépense 1 |
Nbre |
Dépense 1 |
Nbre |
Dépense 1 |
|
|
Officiers |
327 |
70 M€ |
389 |
90 M€ |
333 |
109 M€ |
|
Sous-officiers |
719 |
931 |
828 |
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|
TOTAL |
1 046 |
1 320 |
1 161 |
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1 La dépense affichée intègre le paiement de la 1 ère fraction des pécules accordés au titre de l'année ainsi qu'une partie des 2 es fractions des pécules accordés antérieurement .
En loi de finances initiale (LFI) pour 2012, il est prévu d'attribuer 1 116 pécules pour une dépense globale de près de 109 millions d'euros. Cette prévision a été réévaluée en gestion (1 159 pécules).
2. Les aides au départ et à la mobilité au bénéfice du personnel civil
Le ministère de la défense a mis en place deux types d'indemnités à l'intention du personnel civil dont l'organisme d'emploi est restructuré sur la période considérée.
a) Des indemnités de départ volontaires (IDV)
Les IDV, versées aux agents souhaitant quitter l'administration, revêtent des caractéristiques distinctes selon le statut des agents : fonctionnaires et agents non titulaires de droit public de l'Etat recrutés pour une durée indéterminée, ouvriers de l'Etat.
Les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée, se situant à plus de cinq ans de l'âge de la retraite, peuvent bénéficier d'une IDV s'ils sont concernés par une opération de restructuration ou s'ils souhaitent mener à bien un projet personnel, créer ou reprendre une entreprise. Le montant maximal de cette indemnité correspond à 24 mois de rémunération.
Les ouvriers de l'Etat du ministère de la défense, se situant à plus de deux ans de l'âge de la retraite, peuvent bénéficier d'une IDV spécifique, à partir de six ans de services. Non soumis à l'impôt sur le revenu, le montant de cette indemnité varie en fonction de l'ancienneté de services, pour atteindre un maximum de 91 470 euros entre 20 et 25 ans de services. L'obtention de cette indemnité n'est pas exclusive des allocations de chômage. Une indemnité d'aide à la création d'entreprise complète ce dispositif.
Les personnels civils peuvent demander l'attribution d'une indemnité de départ volontaire (IDV) dès lors qu'ils se trouvent affectés dans une unité concernée par les restructurations.
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2009 |
2010 |
2011 |
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|
Nbre |
Dépense |
Nbre |
Dépense |
Nbre |
Dépense |
|
|
Fonctionnaires |
47 |
40,48 M€ |
92 |
52,03 M€ |
66 |
44,56 M€ |
|
Ouvrier de l'État |
506 |
649 |
550 |
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|
TOTAL |
553 |
741 |
616 |
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En LFI pour 2012, il était prévu d'accorder 660 IDV correspondant à 600 attributions à des ouvriers de l'Etat et 60 à des fonctionnaires pour une dépense globale de 47,8 millions d'euros.
La reprévision en cours de gestion table désormais sur 469 IDV (393 attributions à des ouvriers de l'État et 76 à des fonctionnaires) pour une dépense globale de 32,8 millions d'euros.
b) Des mesures d'aide à la mobilité
Différentes aides sont offertes aux agents que la restructuration de leur organisme d'emploi oblige à un changement d'affectation : prime de restructuration de service (PRS) et complément spécifique de restructuration (CSR) pour les fonctionnaires et agents non titulaires, indemnité de conversion (IDC) et complément exceptionnel de restructuration pour les ouvriers de l'Etat. Elles varient de 8 300 euros minimum à 32 830 euros maximum selon que l'agent est soumis ou non à un changement de résidence administrative et/ou familiale et selon sa situation familiale (célibataire, marié ou pacsé, avec ou sans enfants).
D'autres mesures d'aides à la mobilité existent telles que l'aide à la mobilité du conjoint (AAMC, versée à l'agent dont le changement d'affectation oblige le conjoint à démissionner), le complément indemnitaire et l'indemnité temporaire de mobilité (CI et ITM), versés aux agents dont la mobilité entraîne une perte de revenus conséquente ou qui acceptent une mutation sur un poste préalablement défini comme particulièrement difficile à pourvoir).
Les crédits destinés au financement des mesures d'accompagnement du personnel civil sont regroupés sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », action 10, sous-action 01. Ils comprennent notamment les mesures d'incitation au départ et les aides à la mobilité. En fonction des besoins, une partie de ces crédits sera mobilisée en faveur du personnel civil du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».
Votre rapporteur souhaite souligner que cette réforme impose non seulement une réduction des postes de civils, environ 12 000 sur la période, mais surtout une mobilité géographique sans précédent.
Il y a là une vraie difficulté qui explique qu'on puisse avoir à la fois 1 800 postes vacants et 1 000 personnels civils sans emplois.
La réforme du soutien pose par ailleurs la question délicate de la répartition des tâches entre militaires et civils dans les fonctions de soutien.
3. Une mobilité au sein de la fonction publique encore trop réduite
En 2011, 2 435 militaires ont été recrutés dans les 3 fonctions publiques toutes procédures d'accès aux fonctions publiques confondues. Par rapport à la manoeuvre RH du ministère, le nombre de reclassements nets pour la défense s'élève à 2 075, déduction faite des gendarmes (360).
Globalement, on constate une légère progression des reclassements par rapport à l'an dernier, plus 87 si l'on prend en compte les gendarmes, 55 uniquement sur le périmètre du ministère de la défense. Cette évolution est marquée par une amélioration des résultats des procédures dérogatoires (près de 58 % contre 48,5 % en 2010) et, a contrario, par une régression des recrutements par contrats de droit public qui ne représentent plus que 32,3 % du recrutement total au lieu de 38 % en 2010.
Cinq dispositifs permettent aujourd'hui aux militaires d'accéder à des emplois civils dans les trois fonctions publiques : deux procédures dérogatoires (articles L4139-2 et L4139-3) et trois procédures de droit commun (L4139-1, L418-8 et recrutement sur contrat).
1) L'accès par la voie de l'article L4139-2 du code de la défense
Ce dispositif, dérogatoire au droit commun, permet d'accéder aux trois fonctions publiques, dans les catégories A, B et C, après une sélection sur dossier et entretien par l'administration d'accueil. Il est ouvert après obtention d'un agrément ministériel aux militaires de plus de 10 ans de service.
2) L'accès par la procédure des « emplois réservés » (article L4139-3 du code de la défense)
Ce dispositif est accessible aux militaires, à l'exception des officiers de carrière et des militaires commissionnés, de plus de quatre ans de service ayant obtenu l'agrément de leur gestionnaire d'armée.
Ces deux dispositifs sont mis en oeuvre au sein de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) en collaboration avec les directions de ressources humaines de chacune des armées et les services et les administrations publiques de l'État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière.
3) Les voies d'accès communes à toute la fonction publique sont le concours (article L4139-1 du code de la défense), le détachement/intégration (article L4138-8 du code de la défense) et le recrutement sur contrat.
Le personnel militaire peut, au même titre que le personnel civil et dans les mêmes conditions, se présenter aux concours internes et externes dans les trois fonctions publiques.
Pour la population militaire, la mobilité vers la fonction publique n'est pas satisfaisante; seule un peu plus de la moitié des objectifs a été atteinte. Les transferts vers la fonction publique d'Etat sont inférieurs aux objectifs tant au sein du ministère de la défense que vers les autres ministères car la mise en oeuvre des RGPP conduit les autres administrations à réduire leur recrutement et la population est parfois en inadéquation avec leurs besoins.
Les transferts vers les fonctions hospitalières et territoriales sont également décevants (1/3 des objectifs réalisés).
Enfin, pour ce qui concerne les emplois réservés, seul ¼ de l'objectif est atteint.
Votre rapporteur ne peut que constater que, dans un contexte où toutes les administrations sont soumises à des objectifs de réduction des effectifs, les gains espérés de la mobilité au sein de la fonction publique doivent être revus à la baisse.
4. Une augmentation du coût du chômage qui tend à se stabiliser
Malgré les mesures de reconversion, la diminution des effectifs se traduit mécaniquement par une augmentation des dépenses d'allocation chômage que le ministère de la défense assume directement.
a) Un contexte d'augmentation continue depuis quelques années
Au cours des cinq dernières années, du fait essentiellement de la crise économique, le nombre de chômeurs a en effet fortement augmenté, passant de 8 970 en 2004 à 9 031 en 2010.
On note que la majorité d'entre eux ont quitté les armées entre 4 et 7 ans de service et que 25 % des militaires du rang connaissent une situation de chômage dans l'année suivant leur départ des armées.
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Evolution du coût du chômage (gendarmerie comprise, sauf en 2009) |
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Année |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Nombre |
8 970 |
9 061 |
8 825 |
8 170 |
8 214 |
9 689 |
|
Coût en euros |
75 517 705 |
84 669 329 |
81 416 528 |
82 069 816 |
85 760 795 |
110 244 411 |
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Source : ministère de la défense. |
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La hausse du coût des allocations chômage s'explique par l'augmentation des départs chez les militaires, du fait des restructurations et des mesures d'incitation au départ et d'accompagnement social, dans un contexte socio-économique moins dynamique, qui entraîne mécaniquement l'augmentation du nombre d'anciens militaires en recherche d'emploi indemnisés par le ministère de la défense.
Ces flux étaient en grande partie liés à la révision du format des armées et à la suppression de 54 000 postes prévue par la loi de programmation militaire.
Il s'agissait ensuite des conséquences de l'application de la nouvelle convention d'assurance-chômage du 19 février 2009. L'élargissement des droits à l'assurance-chômage pour les anciens militaires qui en découle génère des coûts imputés au ministère de la défense.
b) Vers un début de stabilisation ?
Comparé aux données enregistrées fin 2010, le nombre de chômeurs indemnisés fin 2011 est contenu (- 0,3 %) alors qu'il augmente de 3 % au niveau national (statistiques de Pôle emploi).
Nombre moyen mensuel (2010-2012) d'anciens militaires
indemnisés
(hors gendarmerie nationale)
|
Janv. |
Fév. |
Mars |
Avril |
Mai |
Juin |
|
|
2010 |
8 783 |
8 984 |
9 497 |
9 276 |
9 010 |
9 849 |
|
2011 |
8 884 |
9 131 |
9 561 |
8 921 |
8 899 |
8 845 |
|
2012 |
9 243 |
9 872 |
9 836 |
9 498 |
- |
- |
|
Variation 2012/2011 |
4,04 % |
8,12 % |
2,88 % |
6,47 % |
- |
- |
|
Juil. |
Août |
Sept. |
Oct. |
Nov. |
Déc. |
|
|
2010 |
9 296 |
8 891 |
9 442 |
8 987 |
8 547 |
9 031 |
|
2011 |
8 487 |
8 266 |
8 332 |
8 378 |
8 885 |
9 007 |
|
2012 |
||||||
|
Variation 2012/2011 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
A fin avril 2012 (derniers chiffres disponibles de Pôle emploi), le volume d'anciens militaires indemnisés est estimé à 9 498, en hausse de 5,5 % par rapport au 31 décembre 2011.
Au plan financier, le montant des indemnités de chômage payées en 2011 s'élève à 103,2 millions d'euros, soit une baisse de l'ordre de 6 millions d'euros par rapport à 2010 (109,5 millions d'euros).
Coût cumulé des indemnités de chômage (anciens militaires hors gendarmerie)
|
En € |
Janv. |
Fév. |
Mars |
Avril |
Mai |
Juin |
|
2010 |
8 795 474 |
17 935 646 |
27 504 378 |
37 026 450 |
45 974 545 |
56 333 687 |
|
2011 |
8 946 274 |
18 276 855 |
27 540 292 |
36 219 912 |
44 830 173 |
53 635 843 |
|
2012 |
7 595 067 |
18 320 495 |
25 007 683 |
33 102 747 |
||
|
Variation 2012/2011 |
-15,10 % |
0,24 % |
-9,20 % |
-8,61 % |
- |
- |
|
En € |
Juil. |
Août |
Sept. |
Oct. |
Nov. |
Déc. |
|
2010 |
65 281 458 |
74 061 288 |
83 617 624 |
92 082 711 |
100 400 672 |
109 542 996 |
|
2011 |
61 802 781 |
69 996 211 |
78 302 713 |
86 265 368 |
94 570 422 |
103 206 064 |
|
2012 |
||||||
|
Variation 2012/2011 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
L'enveloppe prévue pour 2013 est de 93,18 millions d'euros. Elle est en baisse par rapport à 2012 étant donné que la prévision d'exécution s'établit à 98,62 millions d'euros.
En raison du contexte économique, il est difficile de dégager des tendances pour 2013. Néanmoins, l'hypothèse de construction pour l'année prochaine repose sur une diminution compte tenu du dispositif mis en place et des efforts engagés.
En effet, l'agence de reconversion de la défense, Défense mobilité, continue d'effectuer des suivis personnalisés des anciens militaires en situation de chômage indemnisés et développe ses actions en coopération avec Pôle emploi.
Ainsi, la convention de juin 2010 a été reconduite et complétée par une convention-cadre nationale de collaboration 2012-2014 signée le 19 décembre 2011 et consistant à confier à Défense mobilité par délégation de PE le suivi des ressortissants défense (au choix des individus).
Outre le maintien de conseillers référents dans chaque pôle régional, cette nouvelle convention permet la mise en oeuvre de l'offre de service « coaching placement » de Défense mobilité au profit des anciens militaires proches de l'emploi (c'est-à-dire ceux qui ont un projet professionnel réaliste et réalisable), ainsi qu'un accompagnement spécifique pour les conjoints et les militaires blessés en opérations.
Le déploiement national de ce dispositif est en cours d'achèvement. Permettant de réduire la durée d'indemnisation, il constitue un levier essentiel par lequel le ministère de la défense peut être à même de contenir le coût du chômage. A ce titre, Défense mobilité développe une capacité d'accueil de 2 000 demandeurs d'emploi au titre du coaching placement et de 4 000 au titre de l'accompagnement spécifique.
En outre, le plan d'actions « lutte contre le chômage des anciens militaires », mis en oeuvre début juillet 2010, fait l'objet d'une actualisation pilotée par la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD en liaison avec l'état-major des armées). Il prend en considération l'ensemble du cursus des militaires, depuis leur recrutement jusqu'à leur reclassement dans l'emploi civil.
Indépendamment des actions menées, deux éléments seront essentiels pour l'année 2013 : la reprise espérée du marché de l'emploi, notamment au profit des populations de jeunes militaires du rang et le départ des militaires résultant des réformes en cours au sein du ministère de la défense.
Le montant de l'indemnisation chômage montre l'impérieuse nécessité de réussir la reconversion des militaires.
5. Un dispositif de reconversion des personnels du ministère de la défense rénové
L'augmentation des performances de l'outil de reconversion des armées apparaît nécessaire à plus d'un titre. D'abord en raison de l'élévation du coût des allocations chômage. Ensuite en raison de son impact sur la qualité du recrutement et la fidélisation des militaires engagés dans nos armées dans des carrières de courte durée.
Les armées ont depuis toujours la réputation d'être une institution qui forme et structure la jeunesse. Le passage par les armées est réputé donner une discipline et une rigueur propres à favoriser la reconversion de ses membres. Grâce à cette image collective largement fondée, les armées ont été longtemps considérées non seulement comme une carrière possible, voire une vocation, mais également comme un sas ou un tremplin vers l'entrée dans la vie active, en particulier, pour des jeunes qui n'auraient pas encore trouvé un métier qui correspondrait à leurs aspirations et aptitudes.
Cette image d'un tremplin vers la vie active constitue un des attraits des armées qui favorise le recrutement.
Même pour ceux qui souhaiteraient s'engager dans l'armée en souhaitant y rester, dans la mesure où les carrières sont de plus en plus courtes et sélectives, les performances des armées en matière de reconversion sont devenues, de fait, un critère important dans le choix d'embrasser ou non la carrière militaire.
Enfin, dans cette période de restructuration de notre outil de défense qui sollicite très fortement les hommes, savoir qu'à l'issue de leur contrat les militaires, et en particulier les contractuels, trouveront un métier et pourront sans difficulté entamer une nouvelle carrière est un élément important de la fidélisation des hommes et de la durée de leur engagement.
La montée en puissance d'un dispositif de reconversion performant doit pouvoir apporter sa contribution. Il sera aidé en cela par la qualité de la formation prodiguée par les armées.
C'est pourquoi le Gouvernement a mis en place un nouveau dispositif de reconversion avec l'agence de reconversion de la défense (ARD, appelée « Défense mobilité »), service à compétence nationale, placé sous la responsabilité du directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).
Outre sa mission centrale de reclassement dans l'emploi civil des militaires aux carrières nécessairement courtes, « Défense mobilité » s'attache également à accompagner les réorganisations du ministère et les réductions d'effectifs qui y sont associées, en s'affirmant désormais comme l'interlocuteur unique pour les employeurs du secteur public comme du secteur privé.
Créée le 10 juin 2009, « Défense mobilité » poursuit sa montée en puissance pour généraliser l'accompagnement de proximité avec la mise en place d'une cinquantaine d'antennes locales qui seront implantées dans chaque base de défense.
« Défense mobilité » accompagne :
- le personnel des armées, des services communs et de la direction générale de l'armement ;
- le personnel civil de la défense des organismes restructurés en situation de reclassement vers le secteur privé ;
- les conjoints des personnels militaires et civils de la défense et de la gendarmerie.
2010, 2011, 2012 ont constitué les trois premières années de plein exercice de l'agence de reconversion de la défense.
Les résultats obtenus en 2011 s'inscrivent dans la continuité du bilan établi en 2010. Le taux de reclassement dans les secteurs public et privé atteint 75 % pour les militaires de plus de quatre ans de service ayant bénéficié des aides de l'agence.
Ce taux correspond à l'objectif fixé à Défense mobilité par son conseil de gestion.
Le taux de reconversion, indicateur du retour à l'emploi des militaires, atteint 85 %. Il correspond au nombre de militaires à l'emploi rapporté au vivier des partants utiles de l'année, qu'ils aient ou non bénéficié d'une aide.
Le nombre de reclassés dans le secteur privé en 2011 (9 015) a augmenté de 438 par rapport à 2010 (8 577), soit une progression de 5 %. La population ayant le plus de difficulté au retour à l'emploi reste celle des militaires de moins de 4 ans de service.
1 800 militaires de la défense ont été reclassés dans le cadre des partenariats avec des grandes entreprises ou des fédérations professionnelles. En 2010, 1 752 militaires de la défense avaient été reclassés au sein des entreprises et fédérations partenaires de la défense, soit une progression de 3 %.