III. UN DÉCLIN DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES AUX ORGANISATIONS DES NATIONS UNIES PROBLÉMATIQUE
A. LES CONTRIBUTIONS DE LA FRANCE AUX ORGANISMES DE L'ONU EN NET RECUL DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES
Parallèlement à ses contributions obligatoires à l'ONU, la France verse aux différents fonds et programmes des Nations unies des contributions volontaires sur le programme 209 du ministère des affaires étrangères et européennes.
Source : PLF 2012
Ces contributions concernent les activités opérationnelles de développement, humanitaires et d'urgence, conduites par les fonds et programmes des Nations unies (PNUD, HCR, UNICEF, UNRWA...) qui ne bénéficient pas de contributions obligatoires. La France verse également des contributions volontaires, pour des montants moindres, à des institutions spécialisées de l'Organisation des Nations unies, dont le fonctionnement courant est assuré par les contributions obligatoires des Etats membres.
En 2010, les contributions françaises représentent moins de 1 % du total des fonds levés par le système onusien. Rapportée à la part de la France dans le revenu mondial d'environ 4,6 %, notre contribution au fonctionnement de ces organisations est extrêmement limitée.
Compte tenu des engagements internationaux de la France, qui se sont traduits par une augmentation de certaines contributions (FED, Fonds mondial Sida, Initiative Education pour tous à partir de 2011) et du souci de stabiliser la part de l'aide bilatérale, l'évolution des crédits onusiens du programme 209 a été fortement impactée 40 ( * ) .
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Aide humanitaire |
2011 |
2012 |
|
HCR |
13 800 000 |
15 200 000 |
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UNICEF |
1 400 000 |
4 290 000 |
|
UNRWA |
4 500 000 |
5 910 000 |
|
BCAH |
1 000 000 |
1 000 000 |
|
CERF |
500 000 |
300 000 |
|
Aide économique et sociale et gouvernance |
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|
PNUD |
16 000 000 |
13 769 535 |
|
CNUCED |
100 000 |
50 000 |
|
Droits de l'homme / genre |
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|
FNUAP |
500 000 |
400 000 |
|
HCDH |
2 050 000 |
2 050 000 |
|
Tribunal Khmers rouges |
500 000 |
300 000 |
|
ONU FEMMES |
200 000 |
200 000 |
|
Santé |
||
|
OMS |
2 000 000 |
2 000 000 |
|
ONUSIDA |
700 000 |
600 000 |
|
Paix et sécurité |
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|
Office NU drogue et crimes |
1 600 000 |
1 600 000 |
|
Attractivité / bureaux en France |
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|
OMS - bureau de Lyon |
300 000 |
300 000 |
|
PNUE - Bureau de Paris |
543 800 |
200 000 |
Les crédits onusiens sont, depuis 2007, en baisse, tant en volume qu'en pourcentage de l'aide multilatérale. Ce dernier est passé de 8 % à 4 % entre 2007 et 2012, alors même que les contributions transitant par les agences multilatérales étaient en augmentation.
La faiblesse de nos contributions volontaires constitue un handicap à la diffusion de nos idées dans les fonds et programmes de l'ONU, qui dépendent exclusivement de ce type de financement, et à la création de synergies avec les priorités de notre coopération bilatérale.
La France verse une contribution aux Nations unies, inférieure à son poids économique et à celle de ses partenaires. Le volume de nos contributions est 2,3 fois inférieur à celui du Royaume-Uni et 3,4 fois inférieur à celui des Etats-Unis, qui consacrent respectivement 10% et 22% de leur aide multilatérale aux agences des Nations unies. Les pays nordiques y consacrent plus de 40% de leur aide multilatérale.
La très forte diminution des crédits ONU entre 2010 et 2011 de -7,3 millions d'euros, soit une baisse de 13 %, a accentué ce handicap.
Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des contributions volontaires de la France gérées par la direction des Nations unies aux principales organisations internationales de 2010 à 2011.
Vos rapporteurs constatent que les contributions volontaires aux fonds et programmes des Nations unies ont diminué de près de 40 % depuis 2008 et, en particulier, ces dernières années (diminution des crédits de 20 % entre 2009 et 2010 et de 13 % entre 2010 et 2011) .
La France se classe désormais au-delà du 15 e rang des plus grands contributeurs des fonds et programmes des Nations unies et toujours au-delà du 10 e rang.
Si l'on se limite à quelques-unes des principales organisations, en 2010, la France n'était plus que le 15 e contributeur du PNUD, loin derrière le Japon, les Etats-Unis, la Norvège, le Royaume-Uni et la Suède.
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PNUD |
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|
Rang |
Pays |
MUSD |
|
1 |
Japon |
451 |
|
2 |
Etats-Unis |
383,46 |
|
3 |
Norvège |
255,46 |
|
4 |
Royaume-Uni |
235,31 |
|
5 |
Suède |
181,22 |
|
6 |
Pays-Bas |
159,29 |
|
7 |
Canada |
134,82 |
|
8 |
Danemark |
107,34 |
|
9 |
Allemagne |
96,5 |
|
10 |
Australie |
77,68 |
|
11 |
Suisse |
76,72 |
|
12 |
Belgique |
54,52 |
|
13 |
Finlande |
45,71 |
|
14 |
Espagne |
44,16 |
|
15 |
France |
25,19 |
|
16 |
Irlande |
17,81 |
|
17 |
Italie |
16,41 |
|
18 |
République de Corée |
13,32 |
|
19 |
Luxembourg |
12,71 |
|
20 |
Nouvelle Zélande |
10,49 |
Cette même année, la France se classait au 17 e rang des contributeurs de l'UNICEF, derrière les Etats-Unis, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède.
La France est également le 17e principal contributeur de l'Agence des Nations unies pour les réfugiés (HCR), derrière les Etats-Unis, le Japon, la Suède, les Pays-Bas et la Norvège.
Les contributions aux Nations unies sont aujourd'hui à des niveaux équivalents à la moitié de celles pour le Fonds mondial contre le Sida et au 10e de celles affectées aux canaux européens.
Force est cependant de reconnaître que les contributions volontaires aux Nations unies entrent néanmoins depuis la fin de l'exercice 2010, dans une tendance à l'arrêt de la diminution des crédits observée depuis plusieurs années et amorcent même une dynamique de hausse en 2012.
En effet, en 2010, une partie du dégel sur le Programme 209 a permis de revaloriser notre contribution au HCR (à hauteur de 0.47 million d'euros) afin de nous permettre de conserver notre place au sein du groupe des grands donateurs dont le seuil de participation est fixé à 20 millions de dollars américains.
En 2011, certains fonds et programmes (OMS, UNICEF, FNUAP, ONU Femmes) bénéficieront de contributions supplémentaires afin de soutenir des programmes en faveur de la santé maternelle et infantile pour un montant total de 19 millions d'euros. Ces crédits s'inscrivent dans le cadre de l'engagement du G8 Muskoka.
Le projet de loi de finances pour 2012 prévoyait une légère augmentation des contributions aux Nations unies qui sont passés de 48,9 millions d'euros en 2011 à 51,3 millions d'euros pour2012.
Le projet de loi de finances pour 2013 stabilise la dotation à ce niveau.
B. UNE SITUATION QUI MET LA FRANCE EN POSITION DÉLICATE À UN MOMENT OÙ SON STATUT DE MEMBRE PERMANENT DU CONSEIL DE SÉCURITÉ POURRAIT ÊTRE MIS EN CAUSE
La diminution de nos contributions, depuis quelques années, fait peser un risque sur notre présence au sein des organes de gouvernance des fonds et programmes, dont les critères de participation sont notamment établis à partir de seuils de contributions financières.
La diminution des contributions volontaires est, certes, largement subie par le ministère des affaires étrangères. Ces contributions sont en effet considérées avec l'aide bilatérale comme les seules variables d'ajustement dans un budget dominé par des contributions obligatoires à la Banque mondiale, au FMI, au Fonds européen de développement ou par des engagements internationaux comme ceux pris dans le cadre du Fonds mondial de lutte contre le Sida. Les contributions à ces quatre derniers organismes et fonds dans le PLF 2013 représentent plus de la moitié des dépenses hors personnel de la mission aide au développement.
La diminution de nos contributions à ces organismes doit en outre être relativisée en prenant en compte les contributions versées indirectement par la France par le biais de l'Union européenne. Cette diminution depuis 2008 est ensuite aussi en partie volontaire. Elle s'inscrit également dans un contexte où l'efficacité et la cohérence des 25 agences de développement l'ONU à laquelle la France contribue fait l'objet de critiques récurrentes.
Il est indéniable que l'ONU joue un rôle considérable dans la prise en compte des besoins des pays en développement et que sa neutralité lui permet de conduire des actions dans les situations les plus difficiles, il n'en demeure pas moins que la structure des fonds et organismes rattachés à l'ONU n'est pas toujours satisfaisante. Une réforme de la répartition des rôles entre chaque organisme des Nations unies serait sans doute nécessaire pour éviter les activités redondantes, clarifier les objectifs stratégiques et accroître la transparence en matière de résultats.
La revue des contributions multilatérales britanniques vient conforter le jugement très inégal que l'on peut avoir sur la solidité organisationnelle de certaines entités dépendantes de l'ONU. Cette revue souligne en effet la faiblesse de la gestion de certains de ces organismes en matière de ressources humaines, de contrôle des coûts et de suivi des résultats.
De ce point de vue, l'effort de concentration des subventions françaises va dans la bonne direction. En effet, 75 % du montant total de nos contributions est désormais attribué à quatre agences, c'est-à-dire le PNUD, l'UNICEF, le HCR et l'UNRWA.
À l'inverse, il faut constater que les 25 % restants sont répartis, pour ne pas dire saupoudrés, entre les 21 autres agences, selon des priorités dont plusieurs rapports ont souligné le manque de cohérence et de suivi.
En conclusion, votre commission regrette que le ministère des affaires étrangères et européennes ne procède pas, à l'instar de son homologue britannique, à une évaluation de chacun des partenariats des différents organismes de l'ONU auxquels la France contribue. Un audit de ces partenariats s'inspirant de la méthode britannique, tout en adaptant les critères et en en corrigeant les éventuelles faiblesses, permettrait de justifier des arbitrages plus courageux.
* 40 : Les données se réfèrent à l'année 2011, année pour laquelle les dernières données sont disponibles (publiées par les organisations). Les montants comprennent la totalité des contributions volontaires pour chaque Etat, (toutes contributions ministérielles pour la France) exprimées en millions de dollars américains.