II. LE MAINTIEN DE LA DÉFISCALISATION OUTRE-MER ET LE PROJET DE LOI RELATIF À LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE OUTRE-MER, AUTRES EXEMPLES DE L'ATTENTION PORTÉE PAR LE GOUVERNEMENT AUX OUTRE-MER
A. DES « COUPS DE RABOT » SUCCESSIFS À LA SAUVEGARDE DE LA DÉFISCALISATION
? Au cours des dernières années, les outre-mer ont largement contribué à la politique de réduction des « niches fiscales » . Les dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer ont ainsi été « amputées » à plusieurs reprises.
La LODEOM a ainsi été marquée par 35 ( * ) :
- la suppression progressive de la dépense fiscale liée au logement libre et intermédiaire , qui devrait conduire à une économie annuelle de 251 millions d'euros en 2018 ;
- la réforme des exonérations de charges sociales , qui a permis une économie de 64 millions d'euros ;
- la réforme de la « TVA non perçue récupérable » , dite « TVA-NPR », qui a permis une économie de 124 millions d'euros.
La loi de finances pour 2011 36 ( * ) a ensuite conduit aux évolutions suivantes :
- le « rabot » des avantages fiscaux accordés dans le cadre des dispositifs d'aide à l'investissement outre-mer , hormis celui concernant le logement social, ce qui devait permettre une économie pour l'État de près de 100 millions d'euros ;
- la suppression de l'avantage fiscal relatif aux investissements réalisés outre-mer dans le domaine de la production d'énergie photovoltaïque et la réduction de moitié du taux du crédit d'impôt sur le revenu en faveur des économies d'énergies et du développement durable pour les équipements de production d'énergie photovoltaïque, qui visait à permettre une économie de 250 millions d'euros.
Enfin, la loi de finances pour 2012 37 ( * ) a été marquée par :
- la suppression de l'abattement d'un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les DOM , qui devait conduire à une économie de 100 millions d'euros par an ;
- un nouveau « rabot » des avantages fiscaux dans le cadre des dispositifs d'aide à l'investissement outre-mer, sauf celui concernant le logement social ;
- la suppression du « Scellier outre-mer » à compter du 31 décembre 2012, qui devrait permettre une économie de 7 millions d'euros.
Les outre-mer n'ont donc pas été tenus à l'écart de la politique de réduction des niches fiscales, bien au contraire.
Votre rapporteur relève d'ailleurs que le coût total des dépenses fiscales sur les impôts d'État rattachées à la mission « Outre-mer » est en baisse sensible depuis plusieurs années : il est ainsi passé de 3,4 milliards d'euros en 2011 à 3,25 milliards d'euros en 2012 et ne devrait pas dépasser 3,1 milliards d'euros en 2012.
? Le projet de loi de finances pour 2013 ne comprend pas de mesures de diminution du coût des dépenses fiscales spécifiques à l'outre-mer.
L'article 56 du projet de loi de finances prévoit l'abaissement de 18 000 à 10 000 euros du plafonnement global des réductions et crédits d'impôt à caractère incitatif ou liés à un investissement.
Cependant, « afin de préserver l'attractivité des investissements ultramarins, qui nécessitent la mobilisation de montants importants au service des économies ultramarines » 38 ( * ) , cet abaissement ne concerne pas les dispositifs de réduction d'impôt sur le revenu en faveur des investissements outre-mer, qui restent soumis au plafond antérieur, à savoir 18 000 euros et une part proportionnelle au revenu imposable.
Votre rapporteur pour avis se réjouit que, conformément à un engagement fort pris par le Président de la République 39 ( * ) , des plafonds spécifiques soient maintenus pour les dispositifs de défiscalisation outre-mer .
Votre rapporteur pour avis n'est pas un défenseur acharné de la philosophie de la défiscalisation. Il avait estimé l'année dernière que « le débat sur le choix entre défiscalisation et subvention est central » 40 ( * ) . Pour autant, il estime que le maintien d'un dispositif de défiscalisation attractif en faveur des économies ultramarines est essentiel :
- tout d'abord, la défiscalisation permet la création - ou le maintien - d'emplois dans les outre-mer .
D'après les informations figurant dans le rapport du bureau des agréments et des rescrits de la Direction générale des finances publiques, les promoteurs de projets en défiscalisation se sont ainsi engagés à créer 943 emplois directs pour les projets agréés en 2008 et 858 emplois directs pour les projets agréés en 2009.
- ensuite, le coût des différents dispositifs de défiscalisation spécifiques aux outre-mer reste relativement modéré par rapport à d'autres dépenses fiscales .
Le coût des dispositifs prévus par les articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C et 199 undecies D du code général des impôts (CGI) devrait atteindre en 2012 ainsi un peu plus d'un milliard d'euros , bien loin du coût d'autres dépenses fiscales telles que le taux réduit de TVA dans la restauration qui devrait coûter en 2013 près de 3,1 milliard d'euros 41 ( * ) .
LE COÛT DES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS DE RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU EN FAVEUR DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER
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Article du code général des impôts (CGI) |
Coût en 2012
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Prévision de dépense fiscale pour 2013
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Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs réalisés outre-mer |
Article 199 undecies B |
480 |
410 |
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Réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements locatifs et de la réhabilitation de logements |
Articles 199 undecies A et 199 undecies D |
355 |
265 |
|
Réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements effectués dans le secteur du logement social |
Article 199 undecies C |
210 |
nc |
Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013.
- loin des clichés relayés par les médias, le dispositif de défiscalisation contribue au développement économique des outre-mer et à l'amélioration des conditions de vie de nos concitoyens ultramarins .
Ainsi cette dépense fiscale assure la construction de logements sociaux - comme votre rapporteur pour avis le soulignera dans la suite du présent rapport -, ou la réalisation d'opérations structurantes, comme l'installation de câbles de communications électroniques sous-marins en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française ou encore l'exploitation de dessertes aériennes régionales ou de liaisons maritimes inter-îles.
- enfin, le maintien des règles applicables aux différents dispositifs de défiscalisation pour 2013 ne doit pas empêcher un débat de fond sur l'avenir de cette dernière . Votre rapporteur pour avis est ainsi ouvert à des améliorations qui permettraient d'améliorer l'efficacité de ces dispositifs et, si cela s'avère nécessaire, leur transparence.
? Aux yeux de votre rapporteur pour avis, la défiscalisation dans le domaine du logement social est l'illustration des apports potentiels de la défiscalisation .
Nos collègues Éric Doligé et Georges Patient viennent ainsi de publier, au nom de la commission des finances, un excellent rapport sur ce dispositif 42 ( * ) .
Le bilan de nos collègues est clair : le dispositif mis en place dans le cadre de la LODEOM constitue « un dispositif attractif pour les contribuables, favorable au logement social et qui commence à atteindre ses objectifs » 43 ( * ) .
Les données des trois dernières années montrent une relance de la construction de logements sociaux dans les DOM . Ainsi, « en 2011, le nombre de logements sociaux « financés » dépasse de près de 70 % la moyenne des années 2006 à 2009 » 44 ( * ) . On constate, entre 2007 et 2011, un quasi doublement des logements financés.
LA RELANCE DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX DANS LES DOM
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Moyenne 2006-2011 |
|
|
Logements locatifs sociaux (LLS) |
3 137 |
2 710 |
2 461 |
2 621 |
3 606 |
3 664 |
3 033 |
|
Logements locatifs très sociaux (LLTS) |
949 |
858 |
1 215 |
1 285 |
1 622 |
2 487 |
1 403 |
|
Prêts locatifs sociaux (PLS) |
534 |
261 |
698 |
908 |
1 148 |
1 267 |
803 |
|
Total |
4 620 |
3 829 |
4 374 |
4 814 |
6 376 |
7 418 |
5 239 |
Source : « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Ibid., p. 26.
Nos collègues soulignent que cette augmentation de la production de logements sociaux s'explique par la défiscalisation, puisque près de 90 % des logements financés ont eu recours, au moins partiellement, à l'aide fiscale , et un tiers à la défiscalisation nette.
ENGAGEMENTS PAR TYPE DE DÉPENSES (2011)
|
LLS |
LLTS |
PLS |
Total |
|
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LBU seule (ou PLS hors défiscalisation) |
390 |
179 |
82 |
651 |
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Défiscalisation seule |
574 |
558 |
1 185 |
2 317 |
|
Mixte LBU/défiscalisation |
2 700 |
1 750 |
0 |
4 450 |
|
Total |
3 664 |
2 487 |
1 267 |
7 418 |
Source : Ibid., p. 26.
Les chiffres figurant dans le rapport de nos collègues Patient et Doligé illustrent l'intérêt potentiel de la défiscalisation .
Comme le concluent nos collègues, le dispositif de défiscalisation en matière de logement social constitue un « dispositif légitime qui nécessite certaines améliorations » 45 ( * ) . A leurs yeux, « la remise en cause du dispositif porterait un coup très dur au logement social outre-mer , priorité politique maintes fois confirmée, sans garantir un réel gain pour les finances publiques » 46 ( * ) .
* 35 Cf. Avis n° 111 (2011-2012), Ibid, p. 17.
* 36 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 37 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
* 38 Projet de loi de finances pour 2013, p. 144.
* 39 Cf. Engagement n° 4 pour les outre-mer : « Je maintiendrai le montant de la défiscalisation et des plafonds spécifiques pour l'outre-mer afin de préserver l'attractivité de ce dispositif essentiel pour le financement des économies ultramarins ».
* 40 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 18.
* 41 Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2013, Tome II : Dépenses fiscales, p. 20.
* 42 « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Rapport d'information n° 48 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances sur la défiscalisation du logement social en outre-mer, MM. Georges Patient et Éric Doligé.
* 43 Ibid., p. 20.
* 44 Ibid., p. 25.
* 45 Ibid., p. 29.
* 46 Ibid., p. 34.