Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

B. UNE FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER » LIÉE ESSENTIELLEMENT À L'AUGMENTATION DES COMPENSATIONS D'EXONÉRATION DE CHARGES SOCIALES

Les crédits affectés au programme 138 « Emploi outre-mer » augmentent, en 2013, de 7,1 % en AE et de 4,3 % en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »
(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement (AE)			Crédits de paiement (CP)
	LFI 2012	PLF 2013	Évolution	LFI 2012	PLF 2013	Évolution
Soutien aux entreprises	1 088,7	1 166,3	+ 7,1 %	1 089,2	1 166,3	+ 7,1 %
Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle	224,2	236,4	+ 5,4 %	248,9	225,8	- 9,3 %
Pilotage des politiques publiques des outre-mer ( nouveau )	-	2,9	-	-	2,9	-
Programme 138 : Emploi outre-mer	1 312,9	1 405,6	+ 7,1 %	1 338,1	1 395,0	+ 4,3 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013.

À périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 6,8 % en AE et de 4,0 % en CP.

L' action « Soutien aux entreprises » concentre cette année encore une très large majorité des crédits du programme (près de 83 %). Elle comprend :

- les crédits destinés à la compensation aux organismes sociaux des exonérations de charges spécifiques aux outre-mer ;

- les crédits destinés au financement de l'aide au fret et de l'aide à la rénovation hôtelière, deux dispositifs mis en place par la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) ^{10 ( * )} .

L' action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » comprend quant à elle :

- les crédits destinés au service militaire adapté (SMA) ;

- la subvention pour charges de service public de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) ainsi que les crédits du « passeport-mobilité formation professionnelle » géré par l'Agence ;

-  les crédits destinés aux programmes « cadre avenir » en Nouvelle-Calédonie et « 40 cadres » à Wallis-et-Futuna, ainsi que d'autres mesures de soutien à l'emploi dans les collectivités d'outre-mer.

Votre rapporteur pour avis souhaite analyser plus spécifiquement trois aspects de l'évolution des crédits du programme 138.

1. L'augmentation des crédits destinés à la compensation des exonérations de charges sociales illustre le maintien de dispositifs efficaces, au service du développement économique des outre-mer.

Comme les années précédentes, la compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales dont les entreprises ultramarines bénéficient représente la quasi-totalité des crédits (plus de 99 %) de l'action « Soutien aux entreprises » .

LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SPÉCIFIQUES AUX OUTRE-MER

Les entreprises du secteur marchand peuvent bénéficier, dans les départements d'outre-mer, de mesures d'abaissement du coût du travail correspondant à des allègements et des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale.

Ces derniers concernent :

- les entreprises de moins de 11 salariés ;

- les entreprises de certains secteurs prioritaires : le bâtiment et les travaux publics (BTP), le transport aérien, maritime et fluvial pour les personnels assurant la desserte des DOM, l'industrie, la restauration, la presse, la production audiovisuelle, les énergies renouvelables, les nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), la pêche, la culture marine, l'aquaculture, l'agriculture, les coopératives, les centres d'appel, le tourisme et l'hôtellerie ;

- les entreprises situées dans les zones franches d'activité (ZFA) instituées par la LODEOM.

Les modalités d'exonération sont fixées par l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale :

- l'ensemble des entreprises éligibles bénéficient d'une exonération de charges sociales pour les salariés les moins rémunérés. L'exonération est totale pour les salariés dont les rémunérations sont inférieures à 1,4 SMIC. Le taux d'exonération décroît ensuite de manière linéaire jusqu'à 3,8 SMIC ;

- un allègement supplémentaire est prévu pour les entreprises de moins de 11 salariés. Lorsque la rémunération est comprise entre 1,4 SMIC et 2,2 SMIC, le montant des exonérations est égal à celui calculé pour une rémunération de 1,4 SMIC. Au-delà de 2,2 SMIC, le montant des exonérations décroît de manière linéaire et devient nul à 3,8 SMIC ;

- une mesure d'exonération plus incitative est prévue pour les entreprises relevant de secteurs d'activité ou de zones géographiques prioritaires telles que définis par la LODEOM. Pour ces entreprises, les exonérations sont totales pour les rémunérations inférieures à 1,6 SMIC ; de 1,6 à 2,5 SMIC, le montant des exonérations est égal à celui calculé pour une rémunération égale à 1,6 SMIC ; à partir de 2,5 SMIC, le montant des exonérations décroît de manière linéaire et devient nul à 4,5 SMIC.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 32-33.

Les crédits destinés à la compensation aux organismes de sécurité sociale de ces exonérations sont en forte augmentation par rapport à 2012 , de l'ordre de 8 % d'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis par le Gouvernement.

Votre rapporteur pour avis se réjouit de cette augmentation qui témoigne du maintien intégral des dispositifs d'exonération des charges sociales patronales. Ces derniers sont essentiels au soutien à l'emploi dans nos outre-mer .

L'utilité de ces dispositifs est illustrée par le fait que le rapport entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales et le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises analogues de l'Hexagone devrait être de 3 en 2013 ^{11 ( * )} .

Votre rapporteur pour avis espère par ailleurs que cette augmentation des crédits permettra de réduire la dette de l'État à l'égard des organismes de sécurité sociale.

La sous-budgétisation chronique des crédits destinés à cette compensation est soulignée depuis plusieurs années par votre commission. Or, comme l'indique cette année encore le Gouvernement, « les crédits destinés à la compensation de ces exonérations (...) ne permettent pas au ministère des outre-mer de compenser la totalité du coût de ces exonérations . » ^{12 ( * )}

A la fin de l'exercice 2011, la dette s'élevait ainsi à près de 50,5 millions d'euros, dont une large part relevant du régime des indépendants ^{13 ( * )} .

2. L'aide au fret et l'aide à la rénovation hôtelière instituées par la LODEOM commencent enfin à être mobilisées par les opérateurs économiques

Deux dispositifs institués par la LODEOM en vue de soutenir l'activité économique dans nos outre-mer sont par ailleurs financés par l'action « Soutien aux entreprises » :

- l'aide au fret (instituée par l'article 24 de la LODEOM) bénéficie, dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna, aux entreprises pour l'importation des produits entrant dans un cycle de production sur le territoire de la collectivité concernée et pour l'exportation des produits transformés ;

- l'aide à la rénovation hôtelière (instituée par l'article 26 de la LODEOM) est octroyée pour financer la rénovation des hôtels de plus de 15 ans situés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur pour avis avait relevé que l'aide au fret n'était devenue effective qu'en 2011, en raison de la publication tardive du décret d'application, et que l'aide à la rénovation hôtelière n'avait commencée à être mobilisée par les opérateurs qu'après une clarification opérée par la loi de finances pour 2011 ^{14 ( * )} .

Il est aujourd'hui possible de faire un bilan de ces deux dispositifs .

S'agissant de l'aide au fret, près de 7 millions d'euros ont été engagés et 3,8 millions d'euros seulement payés en 2011 , alors que 23 millions d'euros étaient prévus dans la loi de finances.

Cette sous-consommation s'explique par le fait que le « dispositif [a] nécessité un apprentissage de la part de l'ensemble des acteurs , services territoriaux de l'État et entreprises » ^{15 ( * )} . Près de 82 entreprises ont cependant pu bénéficier du dispositif, essentiellement pour le financement d'intrants.

BILAN DE L'AIDE AU FRET EN 2011

	AE ( en milliers d'€ )	CP ( en milliers d'€ )	Nombre de dossiers		Nombre total de dossiers	Nombre d'entreprises subventionnées
			Intrants	Extrants
Guadeloupe	1 986,2	367,6	4	3	7	5
Guyane	478,3	-	28	4	32	28
La Réunion	4 458,7	3 344,0	43	0	43	43
Mayotte	52,3	52,3	5	1	6	6
Total	6 975,4	3 763,9	80	8	88	82

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Votre rapporteur pour avis note les écarts importants existant entre les différentes collectivités ultramarines , tant sur le nombre de dossiers déposés que sur le montant des subventions accordées. Il s'étonne ainsi qu'aucune entreprise martiniquaise n'ait déposé de dossier et n'ait ainsi pu bénéficier de cette aide. Cette réalité illustre à ses yeux les difficultés de mobilisation de ce dispositif par les opérateurs économiques.

L' aide à la rénovation hôtelière est aujourd'hui pleinement effective.

En 2011, 22 établissements hôteliers ont bénéficié de cette aide pour un coût de 6,2 millions d'euros (permettant la rénovation de 1 178 chambres). En 2012, 17 hôtels ont bénéficié de cette aide pour un coût total de 6,8 millions d'euros (pour 986 chambres).

BILAN DE L'AIDE À LA RÉNOVATION HÔTELIÈRE
(2011 ET 2012)

	2011		2012
	Nombre d'hôtels ayant bénéficié de l'aide	Coût (en millions d'€)	Nombre d'hôtels ayant bénéficié de l'aide	Coût (en millions d'€)
Guadeloupe	2	0,54	7	2,56
Guyane	1	0,27	1	0,26
Martinique	6	1,45	3	1,30
La Réunion	5	1,35	0	0
Mayotte	0	0	2	0,29
Saint-Martin	7	2,55	3	2,00
Saint-Pierre-et-Miquelon	1	0,07	1	0,33
Total	22	6,2	17	6,8

Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

Aux yeux de votre rapporteur budgétaire, cette aide pourrait jouer un rôle important pour la relance du tourisme dans nos outre-mer , notamment dans les Antilles. En effet, comme l'indiquait notre collègue Michel Magras dans son rapport sur le tourisme antillais, « la priorité n'est pas aujourd'hui de construire de nouveaux établissements mais d'assurer une mise à niveau du parc hôtelier » ^{16 ( * )} .

Pour autant, certains opérateurs économiques ont indiqué à votre rapporteur pour avis que les modalités de mise en oeuvre de cette aide pourraient utilement être modifiées afin d'en optimiser l'efficacité.

Votre rapporteur pour avis relève, pour le regretter, que, pour ces deux aides, seuls 9 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour 2013, soit une somme inférieure à leur coût cumulé en 2011 . D'après les informations transmises par le Gouvernement, cette baisse est liée aux faibles consommations enregistrées au cours des deux années précédentes, qui s'expliquent par la complexité de mise en oeuvre de ces dispositifs en lien avec les fonds européens.

3. La montée en puissance du service militaire adapté (SMA) se poursuit, même si les arbitrages budgétaires ont conduit à un léger report de l'objectif de 6 000 volontaires

En réponse à la grave crise qui a secoué les départements d'outre-mer au début de l'année 2009, le Président de la République a annoncé le lancement du plan « SMA 6 000 » le 19 février 2009 , destiné à faire passer le dispositif du service militaire adapté (SMA) à 6 000 volontaires formés en 2013, contre moins de 3 000 en 2009.

Votre rapporteur pour avis a salué cette décision , jugeant que le SMA constitue « une réussite incontestable » ^{17 ( * )} . Il se réjouit donc que le projet de loi de finances pour 2013 ne remette pas en cause le principe du plan « SMA 6000 » et confirme la progression des moyens destinés au SMA .

L'objectif des 6 000 volontaires a été cependant légèrement décalé dans le temps. Comme l'indique le Gouvernement, « la pleine capacité opérationnelle du SMA 6 000 devrait « glisser » de 2013 à l'horizon 2015-2016 » ^{18 ( * )} . Autrement dit, « les contraintes budgétaires 2012 et les arbitrages rendus dans le cadre de la construction budgétaire triennale 2013-2015 obligent le SMA à décaler l'atteinte de la cible des 6 000 à 2016 » ^{19 ( * )} .

LE NOUVEAU CALENDRIER DE MONTÉE EN PUISSANCE DU SMA

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
ETPT de volontaires	2 900	2 954	3 238	3 811	3 988	4 180	4 400	4 400
Places de stages ouvertes dans l'année	2 900	3 000	4 100	4 800	5 000	5 250	6 000	6 000

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Malgré le report à 2015-2016 de l'objectif des 6 000 volontaires, le SMA pourrait « conquérir » des ressources financières complémentaires, à savoir les subventions européennes et les aides régionales par le biais de la procédure des fonds de concours.

Cependant, comme le relève le Gouvernement, « si ces [fonds de concours] permettent de diminuer d'autant la ressource [budgétaire] nécessaire, ils font peser en revanche un risque majeur chaque année sur le fonctionnement du SMA. En effet, comme il s'agit d'une ressource aléatoire dont les versements ne sont jamais garantis, le risque chaque année est d'avoir surestimé ces ressources et de ne plus avoir ainsi en fin d'année une capacité d'engagement suffisante » ^{20 ( * )} .

Enfin, votre rapporteur pour avis s'inquiète de l'impact de la morosité de la situation économique et sociale sur l'efficacité du plan « SMA 6 000 » . Le taux d'insertion ^{21 ( * )} des volontaires du SMA ne cesse de décliner : il est passé de 75,2 % en 2010 à 74,8 % en 2011, cette diminution étant « le fruit (...) d'une situation de l'emploi toujours extrêmement tendue » ^{22 ( * )} .

L'objectif de 79 % fixé pour 2012 et de 80 % fixé pour 2013 apparaît dans ces conditions, de l'aveu même du Gouvernement, comme « un défi particulièrement ambitieux au regard du nombre de stagiaires à former » ^{23 ( * )} .

4. Une nouvelle action, conséquence de la consécration du ministère des outre-mer en ministère de plein exercice

Depuis mai 2012, le Gouvernement comprend donc un ministre des outre-mer.

La création du ministère des outre-mer, ministère de plein exercice, a conduit à la création d'une action « Pilotage des politiques des outre-mer » au sein du programme 138 « Emploi outre-mer ». Cette action comprend une partie des crédits de fonctionnement du ministère, jusqu'alors portée par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » du ministère de l'intérieur. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les 2,9 millions d'euros inscrits pour 2013 permettront de financer le fonctionnement du cabinet du ministre des outre-mer, de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français de l'outre-mer et de la délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM).

Votre rapporteur pour avis souhaite profiter de cette occasion pour saluer la création d'un ministère des outre-mer :

- d'une part, le changement de dénomination du ministère n'est pas anecdotique . Cette nouvelle dénomination illustre le fait que l'outre-mer se conjugue au pluriel : si les différentes collectivités ultramarines ont des problématiques communes, chacune a ses spécificités propres qui doivent être prises en compte ;

- d'autre part, votre rapporteur pour avis se réjouit que le ministère des outre-mer soit désormais un ministère de plein exercice et ne soit plus rattaché au ministère de l'intérieur. Il s'agit d'une évolution importante. Votre rapporteur pour avis y voit la prise en compte des préoccupations exprimées notamment par le rapport de la mission sénatoriale sur la situation des départements d'outre-mer, qu'il a eu l'honneur de présider ^{24 ( * )} .

*

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* ¹⁰ Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* ¹¹ Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 16.

* ¹² Réponse au questionnaire budgétaire.

* ¹³ Ibid.

* ¹⁴ Cf. article 171 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ¹⁵ Réponse au questionnaire budgétaire.

* ¹⁶ « Guadeloupe et Martinique : d'un tourisme subi à un tourisme intégré », Rapport d'information n° 547 (2010-2011), M. Michel Magras, p. 31.

* ¹⁷ Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 13.

* ¹⁸ Réponse au questionnaire budgétaire.

* ¹⁹ Réponse au questionnaire budgétaire.

* ²⁰ Réponse au questionnaire budgétaire.

* ²¹ Ce taux mesure l'accès à l'emploi ou l'entrée dans un dispositif qualifiant de formation professionnelle à la sortie du SMA. Il est calculé 6 mois après la fin du contrat.

* ²² Réponse au questionnaire budgétaire.

* ²³ Ibid.

* ²⁴ « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Rapport d'information n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, M. Éric Doligé.