C. LES « BOULETS FISCAUX » : DES NICHES FISCALES COÛTEUSES ET INEFFICACES CONTINUENT DE PESER LOURDEMENT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Notre ancienne collègue Nicole Bricq relevait en 2011, l'« explosion de la dépense fiscale » 17 ( * ) en matière de logement .
Entre 2007 et 2012, le montant des dépenses fiscales en direction de l'offre de logement est ainsi passé de 9,4 à 13,4 milliards d'euros, soit une progression de 43 %. Le montant des dépenses fiscales est aujourd'hui très largement supérieur aux crédits budgétaires consacrés au logement .
Le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 confirme le poids des dépenses fiscales en matière de logement, tout en prévoyant une légère décrue en 2013.
MONTANT DES DÉPENSES FISCALES SUR IMPÔTS
D'ÉTAT
RATTACHÉES AUX PROGRAMMES LOGEMENT
DE LA MISSION
« ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET
VILLE »
(en millions d'euros)
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2011 |
2012 |
2013 |
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Programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » |
25 |
25 |
25 |
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Programme 109 « Aide à l'accès au logement » |
53 |
56 |
55 |
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Programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » |
13 096 |
13 518 |
13 173 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013.
Votre rapporteure pour avis note que, au cours du quinquennat écoulé, des dépenses fiscales très coûteuses et inefficientes ont été mises en place, puis supprimées. Malgré leur suppression, elles continuent de peser lourdement sur les finances publiques .
- Il s'agit tout d'abord du crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitat principale , dit « crédit d'impôt TEPA ».
Mis en place en 2007 avec l'objectif de faire passer le taux de propriétaires de 56 % à 70 %, il a été supprimé par la loi de finances pour 2011 18 ( * ) , dans le cadre de la réforme de l'accession sociale à la propriété.
Le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a dressé en juin 2011 un bilan très sévère de ce dispositif jugeant qu'il « souffre d'un fort effet d'aubaine car il bénéficie à l'ensemble des ménages souhaitant acquérir une résidence principale et non seulement aux primo accédants, et il donne droit à un crédit d'impôt d'autant plus élevé que le ménage acquiert un bien onéreux, alors même que ce ménage avait a priori moins besoin d'aide pour son projet d'accession. Par ailleurs, en termes redistributifs, ce dispositif favorise les déciles les plus aisés. Ainsi son caractère universel favorise la hausse des prix dans les zones tendues . Enfin, n'étant pas pris en compte par les banques dans le calcul de la solvabilité des ménages, il n'a qu' un effet déclencheur limité » 19 ( * ) .
Notre ancienne collègue Nicole Bricq soulignait par ailleurs que « ce mécanisme, institué sans plafonnement des ressources des bénéficiaires ni limitation à la première opération d'accession à la propriété a eu un coût prohibitif, estimé à 3,7 milliards d'euros en année pleine sur la base de 740 000 prêts, pour un résultat médiocre » 20 ( * ) , puisque le taux de propriétaires n'a été relevé qu'à 58 %.
Votre rapporteure pour avis partage ce jugement très sévère sur ce dispositif. Elle relève par ailleurs que, ce dernier s'appliquant sur les cinq premières annuités de remboursement des prêts, il continue de peser lourdement sur les finances publiques . Son coût devrait ainsi atteindre 1,47 milliard d'euros en 2013, ce qui en fait la onzième dépense fiscale la plus coûteuse 21 ( * ) .
LE COÛT DU « CRÉDIT D'IMPÔT TEPA »
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2011 |
2012 |
2013 |
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Coût
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1 863 |
2 100 |
1 465 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 88.
- Le « dispositif Scellier » constitue un autre exemple de l' « héritage lourd et durable » 22 ( * ) , pour reprendre les termes de notre ancien collègue Thierry Repentin, laissé par le Gouvernement précédent . Ce dispositif constitue en effet lui aussi « une mauvaise affaire pour l'État » 23 ( * ) .
Institué par l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 2008 24 ( * ) en remplacement de deux autres dispositifs de soutien à l'investissement locatif, à savoir le « Robien » et le « Borloo neuf », le « Scellier » cumule les défauts :
- l'inefficience en termes de zonages et de loyer de sortie , l'Inspection générale des finances (IGF) ayant jugé que, comme les autres incitations fiscales à l'investissement immobilier locatif pour les particuliers, il ne parvient « que partiellement à orienter l'investissement logement vers les territoires et les types d'offre locative visés » 25 ( * ) et, notamment, il « ne contribue (...) pas directement à la production de logements à loyer modéré » 26 ( * ) ;
- un effet inflationniste , notre ancienne collègue Nicole Bricq jugeant que la politique conduite au cours des dernières années a « alimenté la hausse des prix, aussi bien pour l'acquisition que pour la location et a favorisé, pendant la crise, la permanence d'une bulle immobilière empêchant une adaptation des prix à la solvabilité des ménages » 27 ( * ) ;
- enfin et surtout, un coût budgétaire important et qui continue de progresser , malgré sa suppression par la loi de finances pour 2012 à compter du 1 er janvier 2013. En 2013, ce dispositif devrait ainsi coûter près de 930 millions d'euros, en progression de près de 38 % par rapport à 2012 .
LE COÛT DU « DISPOSITIF SCELLIER »
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2011 |
2012 |
2013 |
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Coût
28
(
*
)
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360 |
675 |
930 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 89.
Les exemples du « crédit d'impôt TEPA » et du « Scellier » illustrent l'impact lourd sur les finances publiques de la politique fiscale déraisonnable menée au cours des cinq dernières années en matière de logement .
Votre rapporteure pour avis note que les 2,5 milliards d'euros de coût cumulé de ces deux mesures sont autant qui ne peuvent être utilisés pour soutenir la construction de logements sociaux ou l'accession sociale à la propriété.
* 17 « Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices » , Ibid., p. 91.
* 18 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 19 Cité in : Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 32.
* 20 « Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices » , Ibid., p. 91.
* 21 Évaluation des voies et moyens, p. 20.
* 22 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 25.
* 23 « Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices » , Ibid., p. 93.
* 24 Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
* 25 « Évaluation des dépenses fiscales en faveur de l'investissement immobilier locatif », Inspection générale des finances, juin 2011, p. 11.
* 26 Ibid., p. 12.
* 27 « Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices » , Ibid., p. 94.
* 28 Il s'agit du coût cumulé des dispositifs « Scellier » et « Scellier intermédiaire ».