PREMIÈRE PARTIE :
LES PROGRAMMES
« LOGEMENT »
La question du logement a été au coeur de la campagne présidentielle de 2012 .
Le Président de la République a , à cette occasion, pris des engagements forts : le renforcement des dispositions de l'article 55 de la « loi SRU » 1 ( * ) , l'encadrement de l'évolution des loyers, la mise en place d'un dispositif de caution solidaire en faveur des jeunes ou, enfin et surtout, la construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, notamment par le biais du doublement du plafond du Livret A.
L'examen du projet de loi de finances pour 2013, le premier projet de loi de finances du quinquennat , est l'occasion de vérifier si des moyens budgétaires suffisants sont mobilisés par le Gouvernement pour tenir ces engagements et remplir les objectifs ambitieux qui ont été fixés .
Votre rapporteure pour avis chargée des programmes « Logement » 2 ( * ) dressera tout d'abord le bilan de la politique du logement menée au cours de la dernière décennie : elle montrera que le passé pèse sur la politique actuelle.
Elle examinera ensuite l'évolution des crédits du volet Logement de la mission « Égalité des territoires, logement et ville », ainsi que, plus globalement, le projet de loi de finances pour 2013 : ce dernier illustre à ses yeux la volonté soutenue du Gouvernement en matière de logement.
Enfin, elle soulignera que des mesures complémentaires sont nécessaires pour atteindre dans la durée les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République.
I. RETOUR SUR LA POLITIQUE DU LOGEMENT MENÉE AU COURS DE LA DERNIÈRE DÉCENNIE : LE POIDS DU PASSÉ
Avant d'examiner le volet Logement du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteure pour avis souhaite replacer ce budget dans son contexte et souligner que la politique menée au cours de la dernière décennie pèse lourdement sur la politique actuelle en matière de logement .
A. L'AUGMENTATION DU RYTHME DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX DOIT ÊTRE NUANCÉE
- Le nombre de logements locatifs sociaux financés ou agréés a fortement augmenté au cours de la dernière décennie , comme l'illustre le tableau ci-dessous, issu du rapport de notre collègue Claude Bérit-Débat sur le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social 3 ( * ) .
NOMBRE DE LOGEMENTS SOCIAUX FINANCÉS OU
AGRÉÉS
(2002-2011, HORS ANRU)
|
Année |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Nombre de logements sociaux financés ou agréés |
56 135 |
59 813 |
71 896 |
68 333 |
95 069 |
96 174 |
101 687 |
118 659 |
130 651 |
116 128 |
Source : Rapport n° 757 (2011-2012) Ibid., p. 12.
En 2011, plus de 115 000 logements sociaux ont été financés ou agréés (hors opérations de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine), soit plus du double par rapport à 2002.
Pour autant, votre rapporteure pour avis souligne que cette forte augmentation doit être relativisée .
- D'une part, il convient de relever que le parc de logements sociaux n'a pas progressé dans la même proportion au cours des dix dernières années .
Le nombre de nouvelles mises en location a été, sur la même période, très inférieur au nombre de logements sociaux financés ou agréés , l'augmentation du parc locatif social étant par ailleurs ralentie par la sortie de logements du parc, via des démolitions, des ventes ou des changements d'usage.
LES FLUX ANNUELS DANS LE PARC LOCATIF SOCIAL DANS L'HEXAGONE
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
Nouvelles mises en location |
43 995 |
48 919 |
44 487 |
46 400 |
50 500 |
49 100 |
57 300 |
69 100 |
95 100 |
|
Logements sortis du parc |
11 356 |
14 020 |
15 977 |
17 431 |
16 722 |
18 076 |
21 214 |
22 600 |
nd 4 ( * ) |
|
Démolitions |
7 506 |
9 725 |
11 065 |
13 121 |
12 948 |
14 424 |
16 500 |
15 700 |
12 300 |
|
Ventes |
3 030 |
3 414 |
3 267 |
3 632 |
2 511 |
2 304 |
2 279 |
2 549 |
5 343 |
|
Changements d'usage |
820 |
881 |
1 645 |
678 |
1 263 |
1 348 |
2 435 |
4 357 |
nd |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
D'après les données communiquées à votre rapporteure pour avis par le Gouvernement, le parc HLM comptait, au 1 er janvier 2011, 4 421 506 logements, un chiffre en augmentation de seulement 9,1 % par rapport à 2001 .
Autrement dit, le parc HLM n'a augmenté sur une décennie que de 370 000 logements sociaux, soit de moins de 40 000 logements en moyenne annuelle.
- Votre rapporteure pour avis relève , d'autre part, que, comme l'indiquait notre collègue Claude Bérit-Débat, « l'évolution de la typologie des logements sociaux financés depuis 2002 doit conduire à relativiser cette accélération du rythme de construction de logements sociaux » 5 ( * ) .
Le graphique suivant illustre que cette accélération n'a pas concerné en priorité les logements très sociaux .
Source : Rapport n° 757 (2011-2012), Ibid., p. 14.
48,8 % de l'augmentation constatée entre 2002 et 2011 du nombre annuel de logements sociaux financés ou agréés est ainsi imputable aux prêts locatifs sociaux (PLS) . Par ailleurs, le taux de PLS est passé de 21,1 % à 35,4 % de l'ensemble des logements locatifs sociaux financés ou agréés .
Au vu des plafonds de ressources fixés pour accéder au PLS, votre rapporteure pour avis ne peut que constater que l'effort de financement n'a pas visé prioritairement les logements très sociaux.
* 1 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 2 Mme Marie-Noëlle Lienemann.
* 3 Rapport n° 757 (2011-2012) fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social et sur la proposition de loi de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, pour une stratégie foncière publique en faveur du logement, M. Claude Bérit-Débat.
* 4 Donnée non disponible.
* 5 Ibid., p. 13.