B. UNE ENVELOPPE BUDGÉTAIRE QUI PERMET DE FAIRE TOUT JUSTE FACE AUX TRADITIONNELLES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE NATIONALE DE LA PÊCHE.
1. La collecte de données scientifiques.
a) Une obligation réglementaire européenne.
La collecte de données scientifiques sur l'état des ressources halieutiques répond à une double logique : il s'agit d'abord de répondre à une obligation réglementaire européenne : le règlement communautaire de base sur la collecte de données 10 ( * ) impose à chaque État membre de l'Union européenne de définir un programme national de collecte de données.
Le règlement prévoit un cofinancement européen à hauteur de 50 % des dépenses, dans la limite d'une enveloppe de 300 millions d'euros pour la période 2007-2013.
D'autres textes communautaires imposent des obligations particulières de collecte de données, par exemple pour les espèces profondes on encore pour les cétacés.
La collecte de ces données répond en second lieu à un impératif de meilleure connaissance des interactions entre l'homme et la mer , afin d'orienter la prise de décision en matière de politique des pêches et de l'aquaculture.
Depuis quelques années, les programmes impliquant l'embarquement d'observateurs à bord des navires de pêche prennent une importance croissante, représentant 2 millions d'euros en 2013. Rapprocher les observations des pêcheurs et celles des scientifiques était d'ailleurs un voeu exprimé au Sénat lors de la discussion de la LMAP en 2010, qui s'était concrétisé par la mise en place d'un comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture, installé courant 2011.
b) Un budget préservé pour l'exercice 2013.
Plusieurs lignes budgétaires sont prévues dans le budget de la pêche pour 2013 afin de contribuer à la collecte de données scientifiques : outre les programmes d'observations scientifiques à la mer (OBSMER) précités (2 millions d'euros), des crédits sont inscrits pour le suivi statistique et scientifique en aquaculture (0,3 million d'euros), la réalisation d'une campagne d'évaluation de la Légine dans les terres australes et antarctiques françaises (0,2 million d'euros), la réalisation d'une étude sur l'activité de pêche des navires de moins de 12 mètres (0,6 million d'euros), ou encore le programme d'observation du thon rouge en méditerranée (0,25 million d'euros).
Une partie des études est confiée à des organismes tiers par la voie de conventions, avec l'IFREMER (1,85 million d'euros), avec le Museum national d'histoire naturelle (0,35 million d'euros) et avec l'Institut de recherche pour le développement pour la connaissance des pêcheries de thon tropical (0,1 million d'euros).
Au total, un peu moins de 6 millions d'euros seront consacrés en 2013 sur le budget de la pêche à l'acquisition de données scientifiques, chiffre comparable à celui de 2012.
En comptant les financements nationaux provenant d'autres sources, le budget prévisionnel consacré à la collecte de données scientifiques déclaré auprès de l'Union européenne devrait s'élever à 14,76 millions d'euros dont 7,38 millions d'euros provenant de ressources nationales et un montant identique de crédits européens.
2. Le contrôle des pêches : une priorité absolue.
a) Le contrôle des pêches : une obligation dont le non-respect comporte de lourds risques financiers.
Comme la collecte de données scientifiques, le contrôle des pêches constitue une obligation communautaire . Depuis le 1 er janvier 2010 11 ( * ) , les exigences qui pèsent sur les États membres de l'Union européenne en matière de contrôle des pêches maritimes ont été singulièrement renforcées.
L'ensemble du dispositif européen de contrôle est placé sous la surveillance de l'Agence communautaire de contrôle des pêches (ACCP), dont le siège est à Vigo en Espagne.
La France est bien placée pour connaître les risques en cas d'insuffisance des contrôles. N'ayant pas pris de mesures adéquates pour lutter contre la capture de poissons sous taille dans les années 1980 et 1990, essentiellement des merlus, elle a été condamnée en 2005 à une amende forfaitaire de 20 millions d'euros, assorti d'une astreinte semestrielle de 57,8 millions d'euros, qu'elle a payé une fois. Au total, les insuffisances dans le contrôle des pêches ont coûté 77,8 millions d'euros au contribuable.
b) Des moyens maintenus en 2013.
Le budget 2013 répond à l'impératif de contrôle des pêches maritimes à travers plusieurs lignes budgétaires :
- une ligne de 2,27 millions d'euros, comme en 2012, prend en charge les frais de fonctionnement liés aux contrôles (impressions, équipements des contrôleurs etc...) ;
- une ligne de 3,6 millions d'euros est destinée pour sa part à financer les dépenses d'équipement informatiques.
Notons au passage que les journaux électroniques de bord (log book) ne représentent plus qu'un poste anecdotique de dépenses : le programme d'équipement est en effet achevé, ce qui explique la légère baisse des crédits consacrés au contrôle par rapport aux inscriptions budgétaires de 2012, qui s'élèvent tout de même à près de 6 millions d'euros en 2013 .
c) Mieux organiser la chaîne de contrôle, pour répondre aux critiques de la Cour des comptes.
Le contrôle des pêches maritimes s'inscrit dans une organisation qui fait intervenir sept services différents : les affaires maritimes, la concurrence et répression des fraudes, les services vétérinaires, la gendarmerie maritime, la gendarmerie nationale, les douanes et la marine nationale.
Dans un référé du 12 juillet 2012, la Cour des Comptes a critiqué l'organisation du contrôle des pêches maritimes en France, lui reprochant son caractère trop éclaté, le manque de pilotage national et régional du dispositif de contrôle, et, plus grave encore, une tendance à négocier les contrôles avec la profession.
Dans sa réponse du 1 er octobre 2012, le ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche s'est inscrit en faux contre les critiques de la Cour, soulignant qu'il existe un plan national de contrôle, décliné ensuite au niveau de chaque région. Le rôle du Centre national de surveillance des pêches (CNSP) a été renforcé, afin de lui permettre de mieux coordonner l'action des différents services intervenant dans le dispositif.
Enfin, le ministre souligne que les objectifs quantitatifs du contrôle sont atteints, avec 100 % de contrôle sur les débarquements de thon rouge de méditerranée et 17 % de contrôle sur le hareng, le maquereau et le chinchard (pour une cible réglementaire de 10 %).
Votre rapporteur pour avis souhaite que la sévérité des contrôles soit la même dans toute l'Europe. Il n'est pas acceptable que des navires battant pavillons de différents États membres de l'Union européenne partageant les mêmes zones de pêches fassent l'objet de traitements différenciés.
3. Une part importante de l'enveloppe budgétaire consacrée à l'accompagnement économique et social des pêcheurs.
L'accompagnement économique et social des pêcheurs représente une part substantielle des crédits dévolus à la pêche pour 2013, à travers trois dispositifs qui représentent un peu moins de la moitié de l'enveloppe totale : les plans de sortie de flotte, la contribution aux caisses de chômage pour avaries ou intempéries et le financement des arrêts temporaires d'activité.
a) La poursuite, à un rythme modeste, des plans de sortie de flotte.
Outil traditionnel d'accompagnement économique de la restructuration de la flotte de pêche, les plans de sortie de flotte (PSF) permettent d'adapter la capacité de pêche aux ressources halieutiques disponibles. Ils sont réservés aux pêcheries dites « sensibles » c'est-à-dire faisant au moins l'objet d'un plan de reconstitution ou de gestion de l'espèce concernée.
Les moyens consacrés aux PSF ces dernières années ont été considérables, en particulier dans le cadre du PPDR. Ils se traduisent par le versement d'indemnisations aux armateurs des navires de pêche qui rentrent volontairement dans le dispositif et acceptent ainsi que leurs navires soient détruits.
Depuis 2008, près de 150 millions d'euros dont 110 millions d'euros provenant de crédits d'État et 40 millions d'euros provenant du FEP, ont été consacrés aux PSF et ont concerné 480 navires, participant donc pleinement à la restructuration de la flotte de pêche française.
Pour 2013, les crédits destinés aux PSF baissent significativement, passant de 13 millions d'euros à 7 millions d'euros en CP (- 46 %) et de 11 millions d'euros à 7 millions d'euros en AE (- 36 %). Cette dotation devrait permettre cependant de financer un second plan de sortie de flotte pour les chalutiers de Méditerranée et, si nécessaire, l'ouverture d'un plan pour les navires pêchant l'anguille en Méditerranée et d'un autre plan pour les navires pêchant le requin-taupe, basés à l'Ile d'Yeu.
b) L'indemnisation des arrêts temporaires.
Également cofinancés par le FEP, les arrêts temporaires d'activité ont pour vocation d'indemniser l'absence d'exploitation des navires de pêches pendant une certaine durée, dans le but de réduire la pression sur les ressources halieutiques.
Depuis 2007, les mesures d'arrêts temporaires ont coûté 26 millions d'euros, 19 millions d'euros de crédits nationaux et 7 millions d'euros de crédits provenant du FEP. En 2012, les arrêts temporaires ont concerné le cabillaud en Manche et Mer du Nord, les navires pêchant le requin-taupe ou encore les chalutiers en Méditerranée.
Avec une enveloppe de 2,7 millions d'euros en 2013, les crédits nationaux destinés à financer ces arrêts s'inscrivent à la même hauteur que ceux qui avaient été inscrits en 2012 (2,4 millions d'euros).
Notons que si les arrêts temporaires coûtent moins cher que les plans de sortie de flotte, il est nécessaire de s'interroger, pour certaines pêcheries qui sont très utilisatrices de cet outil, sur plusieurs années consécutives, sur l'opportunité de mettre en place des mesures définitives de réduction de la flotte par la destruction des navires concernés dans le cadre des plans de sortie de flotte.
c) Le soutien aux caisses de chômage, intempéries et avaries.
Comme en 2012 et en 2011, l'État devrait verser 6,84 millions d'euros aux caisses de chômage intempéries et avaries. Ne cotisant pas aux ASSEDIC, les pêcheurs ne bénéficient en effet pas d'une couverture par l'assurance-chômage.
Depuis plus de 20 ans, ce dispositif permet aux pêcheurs, sur une base volontaire, d'adhérer à une caisse de leur choix. Ils contribuent pour une couverture du risque de chômage en raison d'avaries ou d'intempéries pour la durée qu'ils choisissent : 20, 30 ou 40 jours. Il existe plusieurs caisses, toutes placées sous le contrôle du Comité national des pêches maritimes et élevages marins (CNPMEM).
La dotation de l'État complète la contribution des marins. Si le principe est celui d'une contribution à parité de l'État et des pêcheurs, la réalité semble un peu différente, du fait du succès du dispositif : d'après les informations fournies à votre rapporteur, les marins contribueraient aujourd'hui à hauteur de 9 millions d'euros.
4. Les contrats bleus : un dispositif menacé ?
a) Des crédits maintenus pour les contrats bleus.
Les contrats bleus ont été mis en place dans le cadre du PPDR, pour encourager des pratiques de pêche plus exigeantes que celles exigées de la réglementation communautaire, comme la pesée systématique dans les criées ou encore l'engagement à limiter les rejets en mer, et financer des actions de protection et de connaissance de l'environnement marin, comme le ramassage de déchets en mer. Au total, la Commission européenne a validé vingt-quatre mesures différentes éligibles aux contrats bleus.
Le dispositif est prolongé jusqu'à la fin 2013, avec une enveloppe de 10 millions d'euros, à laquelle s'ajoute une contribution du FEP à hauteur de 2,5 millions d'euros. Ces montants sont identiques à ceux des exercices 2011 et 2012.
Au total, ce sont plus de 80 millions d'euros qui auront été consacrés aux contrats bleus depuis 2008, dont l'essentiel en provenance du budget de l'État, le FEP n'étant intervenu en cofinancement qu'à hauteur de 16,25 millions d'euros.
Le nombre de navires engagés dans les contrats bleus a légèrement baissé, passant de 874 en 2009 à 633 en 2011, mais reste important par rapport à l'ensemble de la flotte de pêche. Les aides transitent par trois structures collectives appelées « structures porteuses » : la coopérative bretonne Ar Mor Glaz, le Fonds pour le développement de la pêche durable (F2DP) et la coopérative Cap Horizon. Il leur revient dans un second temps la tâche de distribuer les aides reçues à leurs adhérents.
b) Des doutes sur l'avenir du dispositif.
Les contrats bleus sont utiles aux pêcheurs et à la collectivité, mais leur pérennité n'est pas assurée.
Un premier problème se pose principalement pour la façade méditerranéenne : la distribution des aides au titre des contrats bleus est perturbée pour les adhérents au F2DP, seul acteur présent sur cette façade. En effet, deux actions qui figuraient dans les contrats bleus signés en 2008 ont été jugées non conformes par la Commission européenne en 2009, qui exige le remboursement des sommes perçues à ce titre par les pêcheurs, auprès de l'Agence de services et de paiements (ASP), organisme payeur. Or le F2DP est dans l'incapacité de recouvrer l'intégralité des montants réclamés, qui n'ont fait que transiter par sa comptabilité. Certaines entreprises de pêche ont disparu depuis 2008. D'autres se sont retirées du F2DP et refusent de procéder au reversement des sommes perçues. Le déblocage pour les adhérents du F2DP des nouveaux fonds correspondant aux contrats bleus à partir de 2010 est suspendu au règlement de la dette de celui-ci, qui n'est pas encore intervenu.
Un second problème se pose : la pérennité des financements au titre des contrats bleus n'est pas garantie dans la durée . Le financement européen après 2013 relèvera du FEAMP. Or, le renforcement des exigences communautaires dans le cadre de la réforme de la PCP risque de réduire le champ des actions pouvant être considérées comme allant au-delà de ces exigences. En outre, au niveau national, l'exigence de nouveaux financements provenant de France filière pêche pourrait inciter les pouvoirs publics à réduire à due concurrence les financements publics sur crédits d'État.
Votre rapporteur pour avis estime pour sa part que tant la philosophie que les moyens des contrats bleus doivent être préservés , car ils permettent d'associer pleinement les pêcheurs à la poursuite de l'intérêt général.
5. L'action structurelle en faveur de la pêche : des moyens limités et comptés.
a) La modernisation de la flotte de pêche : une nécessité.
Malgré les plans de sortie de flotte, le parc de navires de pêche en France est vieillissant, avec un âge moyen des embarcations de 25 ans.
Or, comme l'écrivait Louis Guédon dans son rapport précité : « nous ne pouvons faire naviguer nos marins sur des navires vieux de 25 ans, laissant planer un doute sur la sécurité des équipages, incapables d'évoluer vers les nouvelles technologies, conçus à une époque révolue où le poste gasoil était sans problème pour la rentabilité ».
La grande dépendance du secteur de la pêche au carburant est en effet une faiblesse structurelle de la flotte française, et justifie qu'une action énergique de modernisation du parc soit entreprise.
b) Des moyens budgétaires très limités sur l'action structurelle.
Or, le budget 2013 ne traduit, pas plus que celui pour 2012, cette priorité à la modernisation des navires. Il ne reste qu'une faible fraction de crédits disponibles pour l'intervention économique dans le secteur de la pêche, même si votre rapporteur souligne que la ligne de crédits intervenant en cofinancement d'opérations prévues à la fois dans les contrats de projets État-régions et dans le cadre du FEP s'élève pour 2013 à 6 millions d'euros, en AE comme en CP, soit 15 % de mieux qu'en 2012 en AE et plus du double en CP.
Notons que, dans le cadre du programme des investissements d'avenir, un appel à manifestation d'intérêts a été lancé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) pour élaborer les navires du futur, moins gourmands en carburant, et qu'il a connu un certain succès.
Par ailleurs, plusieurs initiatives régionales de création de fonds d'investissements sont aujourd'hui à l'étude, afin de permettre d'investir de nouveau dans des navires de pêche efficaces et performants.
6. L'aquaculture, parent pauvre du budget de la pêche.
a) Des crédits insignifiants.
L'action n° 6 du programme n° 205 n'est pas réservée à la pêche mais concerne également l'aquaculture. De même, le FEP a pour mission de soutenir ce secteur.
Mais force est de constater que l'aquaculture mobilise peu de moyens publics. L'aquaculture reste dominée par la conchyliculture, qui représente en France une production de près de 160 000 tonnes par an pour un chiffre d'affaires de 465 millions d'euros, dont un peu plus de la moitié provient de la culture des huîtres.
En regard, la pisciculture représente moins de 50 000 tonnes de production, pour un chiffre d'affaires de 177 millions d'euros, et elle est effectuée très marginalement sur le littoral : il s'agit principalement d'une pisciculture d'eau douce. Les fermes marines, qui concernent surtout le bar et la daurade, ne représentent que 5 700 tonnes par an et un chiffre d'affaires de moins de 40 millions d'euros. Elles couvrent une surface de moins de 15 hectares pour l'ensemble de la France.
Les crédits du budget de l'État consacrés à l'aquaculture restent extrêmement limités : pour faire face au problème de surmortalité des huitres, le budget 2012 avait prévu une enveloppe de 2 millions d'euros afin de développer la recherche dans le cadre du programme SCORE 12 ( * ) , lancé avec le concours des écloseurs et de l'IFREMER, et le soutien de collectivités territoriales concernées. Le budget pour 2013 ne comprend plus que 0,6 million d'euros pour prolonger ce programme, essentiel à la survie de la filière ostréicole.
Enfin, les crédits figurant dans les contrats de projets État-régions (CPER), cofinancés par le FEP, qui concernent l'aquaculture, sont anecdotiques et même pas dentifiés en tant que tels dans le projet annuel de performances.
b) Des obstacles non budgétaires au développement de l'aquaculture marine.
En réalité, les freins au développement de l'aquaculture sont moins financiers que pratiques.
Le premier obstacle tient à l'absence d'identification de sites possibles pour implanter des fermes aquacoles . Mis en place par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010, les schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine (SRDAM) étaient en sommeil. Lors de son audition par l'Assemblée nationale, le ministre Frédéric Cuvillier a assuré que ces schémas seraient adoptés avant la fin de l'année 2012.
Le deuxième obstacle est réglementaire : il existe une multitude de normes qui s'imposent aux aquaculteurs, comme par exemple celles sur le transport d'animaux vivants. Une charte d'engagement a été signée entre les autorités administratives (ministères concernés, Office national de l'eau et des milieux aquatiques) et les professionnels concernés (Fédération française d'aquaculture, Comité interprofessionnel des produits de l'aquaculture) le 11 avril 2011 pour aider les porteurs de projets à surmonter ces obstacles, par un accompagnement adapté.
Les professionnels du secteur attendent beaucoup du nouveau FEAMP et de la réforme de la PAC pour disposer de nouveaux soutiens : en effet, pourquoi les aquaculteurs installés dans les zones de montagne ne pourraient-ils pas bénéficier des mêmes aides que les agriculteurs ?
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En conclusion, votre rapporteur estime que, malgré des moyens contraints, le budget de la pêche et de l'aquaculture pour 2013 devrait permettre le maintien par l'État d'un soutien actif à la filière, et recommande l'adoption des crédits inscrits à l'action n° 6 du programme n° 205 de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».
* 10 Règlement (CE) n° 199/2008 du Conseil du 25 février 2008 concernant l'établissement d'un cadre communautaire pour la collecte, la gestion et l'utilisation de données dans le secteur de la pêche et le soutien aux avis scientifiques sur la politique commune de la pêche.
* 11 Entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin de s'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche.
* 12 Sélection collective de l'huître creuse à des fins de captage orienté.