N° 149
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2013 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME II
Fascicule 2
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET
AMÉNAGEMENT DURABLES
PÊCHE ET AQUACULTURE
Par M. Gérard LE CAM,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul , président ; MM. Claude Bérit-Débat, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano , vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido , secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 235 , 251 à 258 et T.A. 38
Sénat : 147 et 148 (annexe n° 10 ) (2012-2013)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les crédits de l'État en faveur de la pêche et de l'aquaculture s'inscrivent cette année dans un cadre nouveau : ils sont désormais rattachés au programme n° 205 : « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture », au sein de la mission : « Écologie, développement et aménagement durables », alors qu'ils relevaient auparavant du programme n° 154 : « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires », au sein de la mission : « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».
Ce changement de la maquette budgétaire n'emporte pas de bouleversement majeur de l'économie générale des soutiens publics au secteur de la pêche maritime et à l'aquaculture : ce sont les mêmes dispositifs, qui figuraient au budget 2012 au sein de l'action n° 16 : « gestion durable des pêches et de l'aquaculture » du programme n° 154 que l'on retrouve désormais au sein de l'action n° 6 du programme n° 205.
Il n'altère pas non plus la lecture du budget de la pêche et de l'aquaculture, mais en modifiera la mise en oeuvre par le Gouvernement puisque la fongibilité des enveloppes budgétaires prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) existe au sein de chaque programme mais pas entre programmes et a fortiori pas non plus entre missions différentes. Les crédits de la pêche et de l'aquaculture ne sont donc plus gérés dans un « pot commun », partagé avec l'agriculture, au sein d'un programme n° 154 très important qui pesait 2 milliards d'euros en 2012 et laissait donc d'importantes marges de manoeuvres en cours d'exécution budgétaire, mais au sein d'un programme beaucoup plus compact, d'un peu moins de 200 millions d'euros, dans lequel ils représentent près de 25 % des ouvertures de crédits.
Le budget 2013 en faveur de la pêche et de l'aquaculture est en baisse par rapport aux crédits votés en 2012 : avec 52 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) prévus dans le projet annuel de performance, l'effort budgétaire de l'État se contracte respectivement de 14 % en AE (60,5 millions d'euros en 2012) et 11 % en CP (58,3 millions d'euros en 2012).
Certes, le soutien public en faveur de la pêche et de l'aquaculture ne se limite pas à ces crédits. Les autres actions du programme n° 205, notamment celles relatives à la sécurité et la surveillance des navires, concernent aussi les pêcheurs. Par ailleurs, le budget prévoit plus de 7 millions d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits, qui permettront d'abonder les crédits disponibles pour la pêche et l'aquaculture. Le secteur de la pêche et de l'aquaculture bénéficie également de dispositifs fiscaux favorables , dont le principal est l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le carburant utilisé par les bateaux. L' Union européenne , à travers les contributions du Fonds européen pour la pêche (FEP) est aussi un acteur majeur du soutien public à la pêche. Enfin, la filière commence à se structurer et à distribuer des aides aux entreprises à travers l'organisation interprofessionnelle France filière pêche (FFP) lancée il y a un an.
L' année 2013 s'annonce largement comme une année de transition avant la mise en oeuvre effective de la réforme de la politique commune de la pêche (PCP), qui devrait entrer en vigueur en 2014 et fait encore l'objet d'intenses négociations entre Parlement européen et Conseil des ministres de l'Union européenne.
Les propositions initiales de la Commission européenne, tant sur le nouvel encadrement de l'activité de pêche en Europe que sur le nouvel instrument financier de soutien, le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) ayant vocation à remplacer le Fonds européen pour la pêche (FEP) après 2013 avaient suscité l'inquiétude du Sénat , manifestée dans deux résolutions adoptées en juillet 2012 :
- La résolution n° 120 (2011-2012) du 3 juillet 2012 relative à la réforme de la politique commune de la pêche (E 6449, E 6448 et E 6897), adoptée sur la proposition de notre collègue Joël Guerriau et sur le rapport de notre collègue Bruno Retailleau ;
- La résolution n° 121 (2011-2012) du 3 juillet 2012 visant à obtenir la prise en compte par l'Union européenne des réalités de la pêche des régions ultrapériphériques françaises , adoptée sur proposition de nos collègues Maurice Antiste, Charles Revet et Serge Larcher et sur le rapport de notre collègue Serge Larcher.
Depuis, les discussions évoluent positivement à Bruxelles : les aspects les plus problématiques de la réforme de la PCP ont été revus et les spécificités des régions ultrapériphériques sont en voie d'être mieux reconnues.
La pêche et l'aquaculture ne sauraient en effet être abandonnés à leur sort sans plus d'attention de la part des pouvoirs publics : petits secteurs économiques par le nombre d'emplois concernés et leur contribution au produit intérieur brut, ils n'en restent pas moins essentiels à l'équilibre économique, social et environnemental du littoral et doivent faire face à de difficiles défis. Ils méritent donc pleinement le soutien de l'État, même dans la situation difficile que connaissent actuellement les finances publiques.
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Lors de sa réunion du 14 novembre 2011, la commission des affaires économiques a émis, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à la pêche de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013. |
I. LA PÊCHE ET L'AQUACULTURE, DES ACTIVITÉS FRAGILES.
A. LA PÉCHE FRANÇAISE CONFRONTÉE À UN DEFI ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONEMENTAL.
1. Le défi économique d'une pêche performante.
a) Une demande qui progresse.
Comme la plupart des secteurs d'activité économique, la pêche doit faire face au défi de la compétitivité dans un marché mondialisé , où plus d'un tiers des captures sont destinées à l'exportation.
Dans cette bataille, la pêche dispose de perspectives de marchés en croissance, y compris en Europe. Les produits de la mer se caractérisent en effet par une demande orientée tendanciellement à la hausse .
La consommation de produits issus de la pêche maritime et de la pisciculture a atteint en France 35,2 kg par an et par habitant et 62 % des consommateurs affirment manger une à deux fois par semaine du poisson 1 ( * ) . C'est environ 10 kg de plus qu'au début des années 1990.
D'après le bilan conjoncturel de FranceAgriMer de juin 2012, l'année en cours a vu un relatif repli de 2 % des volumes de poissons vendus en France, mais compensé par une hausse des prix, de l'ordre de 6 %. Des prix en hausse ne semblent donc pas décourager la consommation. Une étude sociétale de consommation mériterait d'être conduite.
Le bilan conjoncturel présenté au Conseil spécialisé pêche et aquaculture d'octobre 2012 par FranceAgriMer tempère ce constat optimiste, avec un recul des prix et des volumes, mais d'ampleur modeste.
Les perspectives agricoles de la FAO et de l'OCDE pour la période 2012-2021 prévoient au niveau mondial une hausse des volumes de productions de poissons sauvages ou d'élevage de l'ordre de 15 % à l'horizon 2021, sans baisse des prix, ceux-ci devant poursuivre leur tendance haussière.
b) Un approvisionnement national fortement déficitaire.
On peut s'interroger cependant sur la capacité de la pêche française à tirer son épingle du jeu dans un tel contexte.
En France, les importations représentent une part croissante de l'approvisionnement en produits de la mer et de l'aquaculture . De moins de 1,5 million de tonnes en 1999, nos importations sont passées à plus de 2 millions de tonnes en 2011.
Alors même que notre pays dispose d'une façade maritime de plus de 5 000 km de côtés, d'une zone économique exclusive (ZEE) de 11 millions de km² - la deuxième dans le monde - dont 700 000 km² en Europe, à peine 20 % de notre consommation provient de navires français, les 80 % restant étant importés.
Certes, une partie substantielle de notre production, notamment conchylicole, est exportée (361 000 tonnes sur une production totale de 683 000 en 2011, soit 1,19 milliards d'euros en valeur pour une valeur totale de la production française de 1,8 milliards d'euros), ce qui rééquilibre légèrement le bilan d'approvisionnement mais laisse encore un déficit de la balance commerciale de l'ordre de 3,5 milliards d'euros .
Un des défis de la pêche français est donc bien la reconquête de son marché intérieur . La demande des consommateurs est d'ailleurs orientée de manière privilégiée sur des espèces qui ne sont pas produites en France : saumon provenant d'Europe du Nord et en particulier de Norvège, ou encore pangasius provenant d'Asie.
c) Faire évoluer l'offre et la demande française de poissons.
La reconquête nécessite donc de faire évoluer la structuration de la demande pour l'orienter vers des espèces pêchées par la flotte française, et en parallèle d'adapter l'offre aux besoins des consommateurs français , par exemple en proposant des produits de pêche fraiche filetés.
Proposer des poissons à des prix toujours plus bas n'est pas la solution pour la pêche française. Au demeurant, la part de la matière première dans le prix final du poisson vendu au consommateur n'est pas prépondérante. De la vente du poisson en criée à la vente au détail, le prix au kilo peut être multiplié par dix, si ce n'est plus.
Il faut donc travailler sur les deux maillons de la chaîne : d'une part, la maîtrise des coûts de production, qui passe par celle des coûts de l'énergie, et d'autre part, une meilleure valorisation de la pêche fraiche débarquée dans les ports français, grâce à une labellisation qui garantisse tant la qualité que l'origine.
d) Le défi d'une infrastructure performante à terre : la modernisation des criées et l'organisation de la profession.
Un des maillons essentiels de la chaîne de commercialisation de la pêche française est constitué des 40 criées (halles à marées), par lesquelles transitent les deux tiers des ventes de pêche fraiche (200 000 tonnes par an sur un total d'environ 300 000 tonnes).
Des efforts considérables de mises aux normes et de modernisation technique (informatisation des cotations) ont été effectués. Mais des progrès doivent encore intervenir sur l'organisation de la mise en marché.
La réforme de la PCP vise précisément à renforcer le rôle des organisations de producteurs (OP), afin que celles-ci jouent un rôle accru de régulation de la production et coordonnent leurs adhérents afin d'assurer un flux régulier d'approvisionnement des mareyeurs.
2. Le défi environnemental : le souci d'une pêche durable.
a) Préserver la ressource halieutique.
Les années 1970 et 1980 ont été marquées par une progression spectaculaire de la pêche dans toutes les régions du monde. En Europe, le constat de la réduction des stocks halieutiques et la crainte de disparition de certaines espèces en raison de la surpêche ont été placés au coeur de la PCP depuis le début des années 2000.
Dans son livre vert de 2009 sur la réforme de la PCP, la Commission européenne constatait que 82 % des stocks en Méditerranée et 63 % des stocks dans l'Atlantique faisaient l'objet de surexploitation.
La préservation de la ressource ne constitue pas seulement un enjeu environnemental. Il s'agit aussi d'un enjeu économique car, à terme, la rareté de la ressource menace la pérennité même de l'activité de pêche, essentiellement en réduisant la rentabilité, le volume des prises pour chaque sortie étant plus faible, ne permettant même plus d'amortir les charges.
b) Un défi au carrefour de l'environnemental et du social : lutter contre le gâchis.
À l'heure où la lutte contre le gaspillage alimentaire est érigée en priorité de l'action gouvernementale, comme l'a rappelé le ministre délégué à l'agroalimentaire, Guillaume Garot, lors de son audition par notre commission le 14 novembre dernier, le secteur de la pêche pourrait apporter sa contribution. Il n'existe pas de statistiques sur le phénomène, mais les invendus des criées entrent déjà dans le circuit d'aide alimentaire aux plus démunis, à travers les mécanismes de retrait financés dans le cadre de l'Organisation commune des marchés (OCM) des produits de la pêche et de l'aquaculture.
L'étude de FranceAgriMer de mai 2011 sur la biomasse disponible en France montre que « 50 % de ce qui est pêché est directement consommé en alimentation humaine. Les 50 % restant subissent des opérations de transformation - éviscération, étêtage, filetage, pelage, décorticage, écorçage, lavage, décongélation, cuisson - avant leur mise en vente ». Une partie des sous-produits de la pêche est transformé en farines pour l'alimentation animale. Une meilleure valorisation de ces sous-produits présenterait un grand intérêt économique et écologique.
Les rejets en mer constituent un autre gâchis. La Commission européenne estime que 23 % des prises sont aujourd'hui rejetées en mer, toutes pêcheries confondues. Ces chiffres sont invérifiables et certainement très variables selon les zones de pêches, les types de pêche, et les espèces concernées. Il ne fait cependant aucun doute qu'il s'agit là d'un gâchis, d'autant que les poissons rejetés sont la plupart du temps morts. La lutte contre les rejets est donc une nécessité même si, en la matière, plusieurs approches sont possibles.
3. Le défi social : préserver la pêche artisanale et former les marins de demain.
a) Une activité artisanale.
La pêche en France reste une activité artisanale et doit le demeurer. Il n'existe pas de définition unifiée de la pêche artisanale, dont on estime qu'elle représente actuellement 80 % des capacités de pêche. Elle ne se confond pas avec la pêche côtière : on peut être un pêcheur artisanal et pratiquer la pêche hauturière. La pêche française est ainsi caractérisée par des embarcations de taille petite et moyenne (inférieure à 24 mètres), pratiquée par des équipages en nombre réduit.
Le capitaine du navire de pêche est encore aujourd'hui le plus souvent le propriétaire du navire, patron-pêcheur. Mais ce modèle pourrait être menacé par la hausse considérable des moyens financiers à mobiliser pour armer les navires de pêche. Certains États membre de l'Union européenne, particulièrement du Nord de l'Europe, ont assisté à une concentration des entreprises de pêche, le capital social des armements n'étant plus aux mains des pêcheurs eux-mêmes.
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Les différents types de pêche maritime en France : - Petite pêche : absence du port inférieure à 24 heures. - Pêche côtière : absence du port comprise entre 24 heures et 96 heures. - Pêche au large : absence du port comprise entre 96 heures et 20 jours.
- Grande pêche : navires de jauge supérieure
à 1000 tonneaux de jauge brute (TJB) ou
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b) Formation, installation, conditions de travail : les défis du renouvellement des générations.
Comme pour l'agriculture, la pêche est confrontée à la problématique du renouvellement des générations. La profession manque d'attractivité. Or les pêcheurs gagnent correctement leur vie : rémunérés à la part le plus souvent, ils peuvent toucher jusqu'à plus de 3 000 euros nets par mois.
Le manque de renouvellement de la profession conduit à une élévation de la moyenne d'âge des équipages, qui est aujourd'hui de plus de 40 ans. Le même problème se pose pour les capitaines. Le nombre de nouveaux installés reste faible.
La formation des marins constitue ensuite un souci majeur, car les techniques de pêche évoluent rapidement. Une meilleure formation permet aussi d'améliorer la sécurité à bord, ce qui est indispensable.
Le secteur de la pêche maritime reste en effet l'un des plus accidentogènes, devant celui du bâtiment et des travaux publics (BTP). Chaque année, entre 5 et 10 marins perdent la vie lors de sorties en mer. L'amélioration de la sécurité sur les navires est donc une priorité absolue.
4. Le défi territorial : maintenir l'activité de pêche sur le littoral et développer la pêche outre-mer.
a) La réduction continue de la flotte de pêche, menace pour la pérennité des ports.
Le déclin des volumes de pêche s'accompagne en France d'une réduction nette des effectifs de la flotte de pêche. Elle est passée en métropole de 6 593 navires en 1995 à 4 675 en 2011. Le nombre de navires de taille intermédiaire - de 12 à 24 mètres - a été divisé par deux sur la même période, passant de 1 434 à 721 2 ( * ) .
Or moins de navires et moins de débarquements menacent la pérennité de l'activité des ports de pêche. Pourquoi conserver des moyens portuaires, une criée, si les volumes sont trop faibles ?
Cette réduction de la flotte de pêche pèse sur la rentabilité des équipements à terre et a déjà obligé la profession à organiser des regroupements : ainsi la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 a forcé les comités locaux des pêches à se regrouper sur une base départementale.
b) La pêche participe à l'aménagement du territoire littoral : l'enjeu est de maintenir également les emplois à terre.
Si la France compte environ 23 000 marins, dont 20 000 en métropole, l'activité de pêche irrigue l'économie littorale, dans les ports et à leur proximité immédiate, où sont implantées les unités de transformation qui emploient plus de 15 000 personnes et réalisent un chiffre d'affaires de plus de 3,7 milliards d'euros.
On estime à 3 à 4 le nombre d'emplois induits à terre par l'activité de pêche, soit un total d'emplois dans la filière, directs et indirects, de l'ordre de 90 000.
La pêche contribue donc à la vie économique du littoral. De plus, elle contribue aussi à son identité : difficile d'imaginer des ports de pêche sans navires, des villages côtiers privés de leur activité pluriséculaire. D'ailleurs, les textes européens reconnaissent la notion de tradition de pêche et le rôle des communautés côtières 3 ( * ) . Le maintien d'une activité de pêche contribue aussi positivement au tourisme en préservant l'authenticité des ports de pêche traditionnels. Le maintien d'une activité de pêche répond donc aussi à un enjeu d'aménagement du territoire et de protection du patrimoine culturel des régions de pêche.
c) Les outre-mer : des territoires à fort potentiel de développement.
On compte 2 575 navires de pêche outre-mer, mais la plupart sont de toutes petites embarcations. Au total, il y avait 2 880 marins pêcheurs outre-mer en 2008. La pêche constitue un secteur d'activité important en termes de revenus et d'emplois dans l'économie locale en Martinique ou encore en Guyane.
Les atouts des outre-mer avaient été mis en exergue par le Sénat dans la résolution européenne précitée, adoptée en juillet dernier, demandant que la future PCP prenne en compte ces territoires et y adapte ses modes d'intervention.
Il existe en effet un réel levier de développement de toute la filière pêche ainsi que de l'aquaculture, en particulier en Guyane. Le maintien d'un volet « pêche » au sein du programme d'option spécifique à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) est ainsi indispensable. Guyane et Réunion bénéficient d'une aide à l'acheminement des produits de la pêche vers le marché européen, qui a représenté en 2012 3,3 millions d'euros pour la Guyane et 1,56 million d'euros pour la Réunion.
Dans sa résolution sur la pêche outre-mer précitée, le Sénat a souhaité ouvrir au FEAMP la possibilité de financer les dispositifs de concentration de poissons (DCP), la construction de nouveaux navires, car la flotte est inadaptée à une exploitation pertinente de la mer, ou encore le fonctionnement des interprofessions.
* 1 Source : FranceAgriMer.
* 2 Source : fichier de flotte de pêche.
* 3 Voir la résolution adoptée par la commission pêche du Parlement européen le 19 septembre 2012 sur la petite pêche côtière, la pêche artisanale et la réforme de la politique commune de la pêche (2011/2292 (INI)).