III. LES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS.
A. ECOPHYTO 2018 À LA RECHERCHE D'UN NOUVEAU SOUFFLE.
1. Des objectifs ambitieux mais pas atteints.
a) Les objectifs ambitieux du plan Ecophyto 2018.
Lancé à la suite du Grenelle de l'environnement, le plan Ecophyto 2018 vise à réduire de 50 % en dix ans l'utilisation de pesticides en France .
L'ambition du plan est de parvenir à cette réduction tout en maintenant un niveau de production agricole élevé, tant en qualité qu'en quantité.
Il s'agit donc de faire évoluer les systèmes de production vers une moindre dépendance aux produits phytopharmaceutiques, notamment en remplaçant ces produits par des moyens de lutte biologique contre les ravageurs des cultures.
Le plan est décliné en 114 actions réparties en 9 axes structurants :
- Evaluer les progrès en matière de diminution de l'usage des pesticides.
- Recenser et généraliser les systèmes agricoles et les moyens connus permettant de réduire l'utilisation des pesticides en mobilisant l'ensemble des partenaires de la recherche.
- Innover dans la conception et la mise au point des itinéraires techniques des systèmes de culture économes en pesticides.
- Former à la réduction et à la sécurisation de l'utilisation des pesticides.
- Renforcer les réseaux de surveillance des bioagresseurs et les réseaux de surveillances des effets non intentionnels de l'utilisation des pesticides.
- Prendre en compte les spécificités des départements d'outre-mer.
- Réduire et sécuriser l'usage des pesticides en zones non agricoles.
- Organiser le suivi national du plan et sa déclinaison territoriale et communiquer sur la réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.
Un 9 ème objectif a été ajouté en 2011 : renforcer la santé et la sécurité des utilisateurs.
Le plan repose donc sur une combinaison d'actions visant à promouvoir un changement de comportement des agriculteurs avec :
- Une meilleure connaissance de la menace réelle sur les cultures, à travers les bulletins de santé du végétal (BSV), outil de veille et d'aide à la décision mis gratuitement à leur disposition par l'État et destiné à éviter les traitements préventifs inutiles : 8 000 bulletins ont été publiés depuis les débuts d'Ecophyto 2018.
- Un réseau de fermes expérimentales dites « DEPHY », qui ont un rôle pédagogique : elles visent à montrer aux agriculteurs que l'on peut être efficaces en traitant moins ou différemment. On compte aujourd'hui 1 900 fermes de ce type.
- La promotion de la protection intégrée des cultures et du biocontrôle.
- La mise en place d'une formation des utilisateurs de produits phytopharmaceutiques : ils devront tous être titulaires du Certiphyto au 1 er octobre 2014 : 200 000 personnes, sur les 600 000 potentiellement concernées, ont déjà pu être formées lors de sessions d'une durée de deux jours.
Le plan fait l'objet d'une déclinaison en régions , pour plus d'efficacité.
Un Comité national d'orientation et de suivi (CNOS) suit la mise en oeuvre du plan. Un comité d'experts fournit son appui technique et un comité consultatif de gouvernance est chargé de donner un avis sur chacune des actions financées dans le cadre du plan. Ils associent l'ensemble des parties prenantes : administration et pouvoirs publics, monde agricole, représentants des associations agrées de protection de l'environnement.
b) Des résultats en demi-teinte.
Malgré de réels efforts des acteurs professionnels et des pouvoirs publics pour faire réussir Ecophyto 2018, les résultats présentés lors du dernier CNOS, en octobre 2012, sont assez décevants : les quantités de substances actives vendues ont certes baissé entrer 2008 et 2011 de 1,8 %. L'interdiction des substances les plus dangereuses au début de la mise en oeuvre du plan y est pour beaucoup. Mais l'indicateur NODU (nombre de doses utilisées), qui a été retenu pour le suivi du plan car il neutralise les effets du remplacement de produits par d'autres plus efficaces à faible dose, progresse sur la même période de 2,7 %.
Il semblerait que les conditions climatiques conduisent à une grande variabilité dans l'utilisation de produits phytopharmaceutiques d'une année sur l'autre. Les habitudes ont aussi la vie dure et les changements de système technique sont lents à mettre en oeuvre.
2. Faire évoluer les moyens et le contenu du plan.
a) Des moyens importants
Pourtant, le plan Ecophyto dispose de moyens importants, reconduits en 2013. Sur la période 2010-2012, le plan aurait bénéficié d'environ 300 millions d'euros de crédits, avec trois sources de financement :
- Les crédits d'État représentent sur la période environ 130 millions d'euros , dont 44 millions d'euros ont été apportés par le programme 206 « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » pour des actions répondant aux finalités du plan Ecophyto. Ils sont complétés par les crédits des deux autres ministères impliqués dans le plan : le ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie et le Ministère des Outre-mer.
- Les crédits provenant de la « redevance pour pollution diffuse » correspondent à la fraction du produit de la redevance pour pollutions diffuses dédiée au financement du plan et collectée par les Agences de l'eau. La redevance n'a cessé d'augmenter : 16,3 millions d'euros en 2008, 32,6 millions d'euros en 2009, 53,9 millions d'euros en 2010 et 55,7 millions d'euros en 2011. Depuis 2012, le prélèvement annuel sur le produit de la redevance destiné au financement du plan Ecophyto 2018 est plafonné à 41 millions d'euros par an.
- D'autres sources de financement complètent les ressources disponibles pour l'exécution du plan : établissements publics, Union européenne (mobilisation du FEADER, fonds de formation des exploitants agricoles pour la prise en charge des certiphytos par exemple).
b) La réussite du plan : pas seulement une question d'argent.
Il est difficile de mesurer avec précision les effets des actions entreprises dans le cadre du plan Ecophyto 2018. Il est cependant certain que la visibilité du plan contribue à changer les mentalités des agriculteurs et les encourage à adopter de nouvelles pratiques culturales plus économes en intrants, et en particulier en pesticides.
Le développement de l'agriculture biologique a également un effet sur la réduction de l'usage de produits phytopharmaceutiques . Alors qu'elle représentait 3,1 % de la surface agricole utilisée (SAU) en 2010, l'agriculture biologique atteindra les 4 % en 2012. Le Gouvernement vise les 6 % en 2013, même si cela paraît exagérément ambitieux. D'ailleurs, le coût du crédit d'impôt en faveur des entreprises agricoles utilisant un mode de production biologique, rattaché au programme 154, n'évolue pas entre 2012 et 2013 dans les documents budgétaires et demeure de 23 millions d'euros.
La mise en oeuvre de mesures agro-environnementales participe aussi à l'accompagnement de changements de pratiques . Pour 2013, l'enveloppe prévue au budget a été augmentée de 11,7 % avec 47,7 millions d'euros, notamment pour engager les mesures annoncées par le Président de la République dans le cadre du plan national d'adaptation au changement climatique.
Lors de son audition au Sénat, le 24 juillet 2012, devant la mission commune d'information sur les pesticides, le ministre de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Stéphane le Foll notait bien qu'en soit Ecophyto 2018 n'était qu'un début, en déclarant : « nous sommes obligés de penser nos modèles pour les rendre durables, performants économiquement et écologiquement. Des modèles peuvent actuellement combiner ces différents aspects. Il faut donc les promouvoir. Pour parvenir à réduire de 50 % l'utilisation des produits phytosanitaires, il ne suffit pas de lancer un plan Ecophyto 2018 ».
Pour favoriser le passage à des systèmes plus économes en pesticides, il faut également intéresser financièrement les acteurs du monde agricole, par exemple en donnant un avantage compétitif à ceux qui utilisent peu de pesticides. C'est ce qu'a proposé votre rapporteure pour avis Renée Nicoux, en augmentant de 20 % la redevance pour pollution diffuse, dont le produit serait affecté au plan Ecophyto. Votre rapporteur pour avis Gérard César s'y est en revanche opposé .