II. LES RÈGLES DE BONNE GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES
Comme les lois de programmation précédentes, le présent projet de loi organique contient des mesures de bonne gestion des recettes et des dépenses. Il s'agit principalement d'éviter une attrition des recettes, en encadrant les mesures fiscales nouvelles en prélèvements obligatoires, en limitant le montant des niches fiscales et sociales et en en favorisant l'évaluation, et de mieux réguler la dépense, par la mise en réserve systématique d'un pourcentage des crédits annuels de l'Ondam, ou l'évaluation socio-économique des investissements publics.
A. LES RÈGLES RELATIVES AUX RECETTES
1. La sécurisation des recettes issues des prélèvements obligatoires
Dans la loi de programmation 2009-2012 figurait une disposition visant à éviter que les mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale aient pour conséquence une diminution excessive de leurs ressources. Les mesures nouvelles ne devaient pas entraîner de diminution de ressources en deçà de montants de recettes , exprimés en euros sur le périmètre de l'Etat, d'une part, et sur le périmètre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, d'autre part, pour la période de la programmation.
Dans son rapport sur la situation et la perspective des finances publiques pour 2011, la Cour des comptes a souligné, pour l'Etat, que les recettes fiscales s'étaient trouvées inférieures aux seuils planchers fixés dans la loi pour chacune des années 2009 à 2012. Elle a montré que les mesures de baisse d'impositions n'avaient pas été compensées par des augmentations équivalentes. La relecture de la disposition de la loi de programmation a donné lieu à des interprétations divergentes. Le Gouvernement a fait valoir que la compensation des mesures nouvelles pouvait être effectuée sur l'ensemble de la programmation et non sur la seule année où intervenait une baisse d'impôt. La Cour a, elle, fait valoir que cette compensation aurait dû avoir lieu pour chaque année où une diminution de recettes était constatée.
Dès lors, la loi de programmation 2011-2014, comme le présent projet de loi de programmation, ont retenu un autre dispositif pour encadrer à la baisse les mesures nouvelles de prélèvements obligatoires.
L'article 13 détermine ainsi un plancher pour les mesures prises en matière de prélèvements obligatoires. En 2013, ce plancher serait positif, à hauteur de 24 milliards d'euros, toutes administrations publiques confondues. Ceci signifie des augmentations nettes de prélèvements obligatoires, au minimum pour ce montant. Pour les exercices suivants, tout particulièrement sur la période 2015-2017, le plancher devient négatif. Des mesures nouvelles visant à diminuer les prélèvements obligatoires, jusqu'à concurrence de 1 milliard d'euros au maximum en 2015, 3 milliards d'euros en 2016 et 7 milliards d'euros en 2017, seraient autorisées. Ces mesures seraient nettes d'éventuelles augmentations d'impôt afin de tenir compte, par exemple, de l'impact d'une reprise de dette de la Cades.
L'article 13 ne propose pas de répartition de cette « incidence minimale » par catégorie d'administration publique (Etat, sécurité sociale, collectivités locales). Dans l'esprit du Gouvernement, le dispositif se veut global et ne préjuge pas des arbitrages fiscaux ultérieurs entre chacun des sous-secteurs de l'action publique.