INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La mission « Outre-mer » fait l'objet, à compter de cette année, de deux avis budgétaires distincts de votre commission des Lois. L'un est consacré à l'effort de l'État en faveur des collectivités d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie et des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et a été confié à notre excellent collègue, M. Christian Cointat. Le présent rapport pour avis est consacré aux départements d'outre-mer, et à l'analyse de la situation institutionnelle de chacun d'entre eux.
Le contexte budgétaire contraint dans lequel a été préparé le projet de loi de finances pour 2012 a tout de même permis la prise en compte des spécificités des départements d'outre-mer, ces derniers représentant une richesse environnementale et économique qu'il est nécessaire de ne pas négliger.
Dans le même temps, les DOM connaissent actuellement une différenciation institutionnelle destinée à prendre en compte les souhaits de chaque territoire soit de s'insérer davantage au droit commun des départements, soit, au contraire, de bénéficier d'une prise en compte particulière de leur spécificité. Ainsi, l'année 2011 a été marquée par la départementalisation de Mayotte, survenue le 31 mars 2011, qui est ainsi devenue le cinquième département d'outre-mer. En outre, ont été adoptées les lois ordinaire et organique entérinant l'évolution institutionnelle dont bénéficieront la Guyane et la Martinique à partir de 2014.
Ces évolutions institutionnelles ne doivent pas masquer la fragilité de ces territoires : la situation des DOM au regard de la pression migratoire et du problème de l'immigration clandestine, bien qu'hétérogène, est préoccupante. Il en est de même pour les juridictions judiciaires et administratives, confrontées à une augmentation de leur charge de travail que leurs moyens limités ne permettent pas de traiter efficacement.
Ainsi, face à ce contexte, votre rapporteur se félicite de la création prochaine d'une délégation à l'outre-mer, conformément à l'annonce de M. Jean-Pierre Bel, président du Sénat, qui avait déclaré, le 11 octobre dernier : « les situations et les défis spécifiques de l'outre-mer seront-ils davantage pris en compte, et leurs atouts pleinement valorisés ».
I. LA MISSION OUTRE-MER : UNE MISSION AU MONTANT LIMITÉ QUI REND IMPARFAITEMENT COMPTE DE L'EFFORT FINANCIER TOTAL DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES TERRITOIRES ULTRA MARINS
Cette première partie est commune au présent rapport et au rapport de M. Christian Cointat sur les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les TAAF : tous deux prennent en effet appui sur la mission « Outre-mer ».
A. UNE MISSION AU VOLUME BUDGÉTAIRE LIMITÉ
A titre liminaire, vos rapporteurs constatent avec satisfaction que l'ensemble des réponses au questionnaire budgétaire ont été envoyées dans le délai imparti par les services du ministère chargé de l'outre-mer. Toutefois, certaines questions font l'objet de réponses particulièrement succinctes.
1. Les dotations budgétaires de la mission
La mission « Outre-mer » regroupe les dotations allouées aux territoires ultra marins, inscrites au budget du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Le projet de loi de finances pour 2012 fixe leur montant à 2,179 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2,035 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
Toutefois, conformément à l'annonce du Premier ministre le 24 août 2011, la mission outre-mer n'échappe pas à l' effort supplémentaire d'un milliard d'euros de maîtrise budgétaire voulu par le gouvernement, dans un contexte de déficit budgétaire élevé. Cet effort s'accompagne d'une diminution de 1,15 % des crédits en AE, soit 48 millions d'euros , portant le montant des AE à 2,131 milliards d'euros . Les crédits de paiement, quant à eux, sont maintenus à leur niveau fixé par la loi de finances initiale (LFI) pour 2011, malgré une baisse de 56 millions d'euros pour s'élever à 1,979 milliards d'euros .
a) La répartition des crédits
La mission Outre-mer comporte deux programmes :
- le programme 138 « emploi outre-mer » ;
- le programme 123 « conditions de vie outre-mer ».
Le programme 138 « emploi outre-mer » est doté de 1,33 milliard d'euros en AE, soit une baisse de 2,1 % par rapport au budget 2011, et 1,34 milliard d'euros en CP, correspondant à une hausse de 1,3 %.
Ce programme regroupe les crédits destinés aux aides aux entreprises propres à l'outre-mer (aide au fret, aide à la rénovation hôtelière et compensation des exonérations de charges sociales issues de la LODEOM 3 ( * ) , ces dernières représentant la moitié des crédits de la mission) ainsi que ceux destinés aux actions en faveur de l'inclusion dans l'emploi et de la formation professionnelle (formation en mobilité, service militaire adapté -SMA-, actions de formation et d'insertion dans les collectivités françaises du Pacifique).
Il compte deux actions :
- l' action n° 1 « soutien aux entreprises » : son objectif essentiel est la diminution des coûts de production, particulièrement ceux du travail, par des exonérations de charges sociales et patronales. Elle vise également à favoriser la création d'emplois pérennes par les entreprises du secteur marchand des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon par un alignement de leurs charges d'exploitation ;
- l' action n° 2 « aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » qui finances les principaux dispositifs d'insertion sociale des jeunes ultra-marins : le service militaire adapté (SMA) et l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM).
Le programme 123 « conditions de vie outre-mer » décline au sein de huit actions, d'une part, les crédits destinés au financement de dispositifs d'intervention spécifique à l'outre-mer (aides au logement, continuité territoriale, coopération régionale, dispositifs sanitaires, culturels et sociaux) et, d'autre part, les crédits destinés à l'accompagnement des collectivités territoriales dans leur effort en termes d'investissement (aménagement du territoire et politiques contractuelles, dotations d'investissement aux collectivités, fonds exceptionnel d'investissement et appui à l'accès au financement bancaire au travers des prêts octroyés aux collectivités).
Ce programme représente 808 millions d'euros en AE et 631 millions d'euros en CP, ce qui correspond, pour ces derniers, à une diminution de 2,5 % par rapport au budget 2011.
* 3 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique outre-mer, dite LODEOM.