II. LES PROBLÉMATIQUES DE LA COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL
A. LA COORDINATION GÉNÉRALE DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL : LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT
Contrairement aux autres secrétariats généraux assistant le Premier ministre dans l'exercice de ses fonctions, les missions du Secrétariat général du Gouvernement n'ont pas été définies par un texte mais par la pratique. Son existence résulte de l'article 23 de la loi de finances pour 1935, qui dotait le président du conseil de la III ème République de ses propres services, dont des chargés de mission qui existent encore aujourd'hui 23 ( * ) .
1. Les missions du Secrétariat général du Gouvernement
Équipe aux effectifs restreints au regard de ses responsabilités, dotée de 164 emplois 24 ( * ) en 2012, le Secrétariat général du Gouvernement est l'organe qui assure la continuité et la mémoire de l'administration en cas de changement de Gouvernement . Il devrait bénéficier en 2012 de plus de 23 millions de crédits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
D'une part, le Secrétariat général du Gouvernement est chargé de la coordination du processus de décision gouvernemental. A ce titre, il établit les comptes rendus des réunions interministérielles (les « bleus ») 25 ( * ) , présidées par un conseiller du Premier ministre, par lesquels sont consignés les arbitrages du Premier ministre, notamment sur le contenu des projets de textes législatifs et réglementaires. Dans ce processus, le Secrétariat général du Gouvernement exerce aussi le rôle de conseiller juridique du Gouvernement, en particulier sur les questions de constitutionnalité des projets de loi.
D'autre part, le Secrétariat général du Gouvernement est chargé de superviser le bon déroulement des procédures d'élaboration des textes, une fois que les ministères compétents ont élaboré les projets de texte, et des autres actes du Gouvernement, jusqu'à leur publication au Journal officiel , y compris dans la mise en oeuvre des prérogatives que la Constitution confie au Premier ministre au cours de la procédure législative, dans ses rapports avec les assemblées parlementaires. Cette fonction de supervision concerne aussi de manière particulière les textes d'application des lois. Ainsi, le Secrétariat général du Gouvernement est concerné par le premier des sept objectifs du programme : « publier, dans les meilleurs délais, les décrets d'application des lois » (objectif n° 1). Pour autant, s'il veille à la bonne préparation des textes d'application, il n'en est pas responsable, puisqu'il appartient au seul ministère compétent de préparer ces textes.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, le Secrétariat général du Gouvernement a veillé en 2010 à la publication de 28 203 textes au Journal officiel et à la soumission de 207 projets de textes au conseil des ministres, soit une baisse par rapport à 2009 mais une progression depuis le début de la législature en 2007.
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L'application informatique gouvernementale « SOLON » Conçue sous l'égide du Secrétariat général du Gouvernement, l'application « SOLON » (système d'organisation en ligne des opérations normatives) a été mise en place au printemps 2007 dans l'ensemble des ministères et dans les autorités administratives indépendantes qui produisent le plus d'actes normatifs. Cette application de dématérialisation des procédures a permis de raccourcir les délais d'élaboration des textes et de publication au Journal officiel et d'harmoniser les pratiques normatives des ministères. En outre, « SOLON » permet au Secrétariat général du Gouvernement de disposer d'un outil efficace de supervision du processus normatif. En 2010, 25 376 actes ont été transmis par « SOLON » pour publication au Journal officiel . Ce chiffre est à comparer aux 28 203 textes publiés au Journal officiel durant cette même année, montrant que seule une part résiduelle des textes publiés ne passe pas encore par « SOLON », de l'ordre de 10 %, car certains textes soumis à la formalité de publication n'émanent pas d'une administration connectée à « SOLON » ou ayant vocation à l'être. Une version « SOLON 2 », dont le déploiement est prévu au début de l'année 2012, doit inclure de nouvelles fonctionnalités, parmi lesquelles la connexion avec les assemblées parlementaires, afin notamment d'assurer de manière sécurisée et dématérialisée le dépôt des projets de loi et la transmission des textes législatifs après chaque lecture, avant leurs éventuelles promulgation et publication, ainsi que la prise en charge de l'ensemble des procédures parlementaires. |
Le Secrétariat général du Gouvernement est également chargé de représenter le Gouvernement devant le Conseil constitutionnel et, en amont, de coordonner la position du Gouvernement à cette fin, de sorte que l'instauration puis la montée en puissance de la question prioritaire de constitutionnalité ont nécessité un effort nouveau, qui n'a conduit à ce jour qu'à la création d'un poste supplémentaire 26 ( * ) au sein du Secrétariat général.
Le Secrétariat général du Gouvernement assiste également le Premier ministre dans l'exercice de son pouvoir réglementaire propre, en préparant par exemple des circulaires relatives à l'organisation du travail gouvernemental.
Outre ces missions traditionnelles, trois nouvelles missions, tournées vers la gestion opérationnelle, ont été récemment attribuées au Secrétariat général du Gouvernement, à la suite de la révision générale des politiques publiques : le pilotage de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), le suivi de la gestion des emplois de direction de l'administration et la mise en place de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC).
Enfin, le secrétaire général du Gouvernement assure la direction des services du Premier ministre, « constellation » de l'ordre de 1700 agents, selon le terme employé par le secrétaire général du Gouvernement, qui comprend également une multitude de commissions et instances consultatives rattachées au Premier ministre, dont le secrétariat relève dans la grande majorité des cas des services du Premier ministre. Il en est ainsi, par exemple, du Comité stratégique pour le numérique, de la Commission de déontologie, chargée de rendre un avis sur l'exercice d'activités privées par des fonctionnaires cessant leurs fonctions, de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliation intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation, de la Commission supérieure de codification, du Conseil culturel de l'Union pour la Méditerranée, qui relèvent de l'action n° 1 du programme 27 ( * ) , ou encore des organismes de prospective qui relèvent de l'action n° 11 du programme.
Entendu par votre rapporteur, le secrétaire général du Gouvernement s'est fixé trois axes stratégiques ces dernières années : mutualiser davantage les fonctions support entre les services du Premier ministre, dans un souci de recherche d'économies et de rationalisation administrative, réussir le pilotage des dossiers interministériels, au travers de la réunion régulière des secrétaires généraux des ministères au sein d'un comité ad hoc , et piloter plus étroitement et efficacement l'élaboration des textes, notamment législatifs, en veillant à la publication des textes d'application, à la transposition correcte des directives et à l'impact des textes relatifs aux collectivités territoriales et aux entreprises. Un commissaire à la simplification a été nommé par le Premier ministre en novembre 2010, auprès du secrétaire général du Gouvernement, chargé de veiller à l'impact des normes nouvelles sur les collectivités et les entreprises et d'éviter la « sur-réglementation ».
* 23 Traditionnellement, le président du conseil, qui ne figure pas dans les lois constitutionnelles de 1875, était titulaire d'un portefeuille ministériel afin de disposer de services pour l'assister dans ses tâches de présidence du conseil. La loi portant fixation du budget général de l'exercice 1935 prévoit que « le ministre chargé de la présidence du conseil a sous sa direction les services administratifs de la présidence du conseil ». Un décret du 31 janvier 1935 prévoit que ces services sont composés de plusieurs chargés de mission, dont l'un peut être désigné secrétaire général des services administratifs de la présidence du conseil, et d'autres fonctionnaires.
* 24 Emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT). Dont 127 titulaires et 37 contractuels.
* 25 C'est le rôle des chargés de mission du Secrétariat général du Gouvernement.
* 26 A titre de comparaison, le Conseil constitutionnel a créé douze postes en 2011 et 2012 pour faire face au développement de la question prioritaire de constitutionnalité.
* 27 La Commission des archives constitutionnelles de la V e République doit achever ses travaux avant sa suppression, fixée au 1 er janvier 2012.