II. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FACE AUX DIFFICULTÉS D'EMPRUNT
A. LE POIDS DES EMPRUNTS TOXIQUES
Comme votre rapporteur l'a rappelé dans son avis budgétaire pour le PLF pour 2010, la crise économique et financière des années 2007-2009 a révélé les dangers des emprunts « toxiques » sur le niveau d'endettement des collectivités territoriales.
La constitution récente d'une commission d'enquête à l'Assemblée nationale sur les emprunts toxiques contractés par les collectivités jusqu'en 2008 18 ( * ) et la publication du dernier rapport thématique de la Cour des Comptes 19 ( * ) , démontrent l' acuité des difficultés rencontrées par certaines collectivités et l'urgence de définir des réponses adaptées.
1. Les risques liés aux emprunts toxiques
Les emprunts dits « toxiques » concernent des produits financiers structurés souscrits avant 2009, classiques en apparence, mais reposant sur des indices sous-jacents de plus en plus volatils, tels que les marchés des changes ou les marchés obligataires hors de la zone euro, et de moins en moins négociables. En d'autres termes, le taux d'intérêt proposé n'est pas connu à l'avance.
Les risques liés aux emprunts toxiques résident dans leur structure qui se caractérise par :
- un enchaînement de taux d'intérêt bas - taux d'intérêt hauts, lié aux variations des indices sous-jacents ;
- leur durée plus longue que celle des produits classiques à taux fixe et à taux variable ;
- le fait qu'ils reposent sur des indexations fortement volatiles, telles que les parités de change ou les écarts de parité.
C'est pourquoi, comme le constate la Cour des Comptes dans son rapport précité, les produits structurés sont apparus attractifs pour les collectivités : celles-ci bénéficiaient dans un premier temps de conditions ponctuellement plus favorables (taux d'intérêt bonifié) en contrepartie d'un risque accru pendant la période ultérieure, caractérisée par une évolution défavorable des taux d'intérêt .
2. La difficulté de mesurer le poids des emprunts toxiques
Aucune statistique officielle n'existe actuellement pour apprécier la proportion des crédits toxiques au sein de l'encours de la dette locale, en raison tant de la grande diversité des produits structurés existant sur le marché que d'une matérialisation du risque différée dans le temps.
Dans son dernier rapport public thématique, la Cour des Comptes évalue, sur une dette locale qui s'élève à 160 milliards d'euros, à environ 30 à 35 milliards d'euros la part des produits structurés dont 10 à 12 milliards d'euros présenteraient un « risque potentiellement élevé ». Elle observe des « risques élevés dans un nombre limité de collectivités » et estime que « si quelques centaines d'entre elles sont exposées au risque, c'est probablement moins d'une centaine qui sont exposées gravement ». C'est pourquoi elle considère que la situation financière de l'ensemble du secteur local n'est pas , a priori , menacée et que les emprunts toxiques ne représenteraient pas un risque systémique pour les collectivités dans leur ensemble.
Toutefois, force est de constater que tous les effets des produits structurés ne sont pas encore connus , dans la mesure où la période des taux d'intérêts bonifiés n'est pas arrivée à son terme pour l'ensemble des emprunts contractés.
Une étude du cabinet FCL, reprise par la Cour des Comptes dans son rapport public thématique précité de juillet 2011, fait apparaître la proportion des produits très volatiles dans les encours des collectivités territoriales suivante :
- régions : 3 % ;
- départements : 9 % ;
- communautés urbaines : 7 % ;
- communautés d'agglomération : 11 % ;
- communes de plus de 100 000 habitants : 12 % ;
- communes comprises entre 40 000 et 100 000 habitants : 14 % ;
- communes comprises entre 10 000 et 40 000 habitants : 15 %.
Votre rapporteur observe avec prudence les conclusions de la Cour des Comptes et estime que les conclusions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les emprunts toxiques des collectivités permettront certainement de disposer de données plus précises sur la proportion de collectivités concernées ou menacées. En revanche, il rappelle l'urgence de se doter d'outils statistiques permettant d'analyser et de mesurer la part des produits structurés au sein de l'encours de la dette publique locale . C'est pourquoi il demande au Gouvernement de prendre de toute urgence les mesures nécessaires pour pallier cette absence.
3. Les raisons du recours aux emprunts toxiques
La Cour des comptes, dans son rapport public thématique précité, recense plusieurs facteurs pouvant expliquer le succès des produits structurés auprès des collectivités.
Tout d'abord, la Cour des comptes pointe l' insuffisance des compétences internes des collectivités territoriales . En effet, celles-ci ne disposent, pour la plupart d'entre elles, que des moyens humains et techniques adaptés à la gestion d'une dette classique, mais non pour assurer une gestion sophistiquée faisant appel à des produits structurés.
Un deuxième facteur est lié au déficit d'information dont souffraient les assemblées délibérantes . En effet, la « vision de la situation était donc partielle puisque, pour connaître le coût réel d'une opération, il faut être en mesure de déterminer les montants négociés et les frais supportés au moment de l'acquisition et de la cession des options retenues, ainsi que les commissions et frais administratifs de l'établissement bancaire et de valoriser les risques pris ». Les assemblées délibérantes ne disposaient pas de l'ensemble de ces informations qui étaient connues des seules banques. En d'autres termes, cette situation a placé les collectivités territoriales dans « une situation de cécité préjudiciable à leur prise de décision ».
Par ailleurs, le troisième facteur qui a pu jouer en la défaveur des collectivités territoriales est lié au rôle des cabinets de conseil qui ont pu entourer les élus lors de leur prise de décision. Lorsque les collectivités ont pu bénéficier des avis éclairés d'experts sur les risques encourus par la contraction d'un emprunt structuré, force est de constater que certaines d'entre elles ont préféré passer outre les mises en garde et les avertissements. D'autres, au contraire, ont bénéficié de conseils les incitant à souscrire ces emprunts. C'est pourquoi, face à la diversité des situations et de la qualité des conseils dont ont pu bénéficier les collectivités territoriales, la Cour des comptes estime que « les exécutifs locaux et les services de ces collectivités ne doivent pas se reposer entièrement sur eux pour prendre leurs décisions. »
Enfin, un quatrième et dernier facteur est l'absence du contrôle de légalité sur ces contrats de prêt de la part des services déconcentrés de l'État. En effet, l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que sont transmises au préfet « les conventions relatives aux emprunts ». Par ailleurs, le CGCT dispose également que les actes relevant du droit privé - ce qui est le cas d'un contrat de prêt - ne sont pas soumis à l'obligation de transmission 20 ( * ) ce que confirme d'ailleurs une circulaire du 25 juin 2010 21 ( * ) selon laquelle, « dans la mesure où le contrat d'emprunt est presque exclusivement un contrat de droit privé et que la délibération autorisant sa signature doit faire apparaître les principales caractéristiques de l'emprunt, il n'a pas à être transmis au préfet ».
4. La nécessité de maîtriser les risques liés aux emprunts toxiques
a) Des premières pistes peu contraignantes
Bien que des solutions uniformes ne soient pas appropriées, conformément à ce qu'a indiqué M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales devant votre commission, la prise en compte des effets des emprunts toxiques sur les finances locales nécessite l'émergence de correctifs rapides et efficaces. Or, force est de constater que les premiers dispositifs mis en place par le Gouvernement s'avèrent décevants.
(1) La signature d'une Charte de bonne conduite entre les banques et les élus
Le 7 décembre 2009, sur initiative du Gouvernement, a été signée une Charte de bonne conduite à la suite d'une mission confiée à M. Éric Gissler, inspecteur général des finances, entre des associations nationales d'élus et certains établissements de crédit. Cette convention est destinée à garantir une distribution plus responsable des emprunts structurés aux collectivités territoriales.
Les établissements bancaires s'engagent, à travers la signature de cette Charte, à ne pas commercialiser des produits spéculatifs non adaptés aux besoins des collectivités territoriales, à mieux informer ces dernières sur les risques attachés aux emprunts structurés et à renforcer leur devoir de conseil. Les collectivités territoriales , quant à elles, s'engagent en faveur d'une plus grande transparence sur les risques liés à leurs emprunts, tant vis-à-vis des banques que vis-à-vis de leur assemblée délibérante et des citoyens.
Cette charte a été complétée par une circulaire du 25 juin 2010 . Elle a vocation à appeler l'attention sur les risques inhérents à la gestion active de la dette par les collectivités et à rappeler l'état du droit sur le recours aux produits financiers et aux instruments de couverture du risque financier.
Force est de constater que la Charte de bonne conduite souffre d'un certain nombre de faiblesses pointées par la Cour des comptes. Celle-ci constate que « la charte apparaît d'une portée limitée en raison du nombre restreint de ses signataires et du contenu de ses engagements pris. [...] ces mesures, même si elles apportent certains progrès ne semblent pas , sur le fond, à la hauteur des problèmes résultant de la diffusion des produits structurés. » En effet, les banques étrangères particulièrement actives sur le marché français n'ont pas été signataires de la charte et certains types d'emprunts structurés sont admis par la Charte.
(2) Le médiateur des emprunts toxiques
Un médiateur pour les emprunts toxiques , M. Éric Gissler, a été nommé par le premier ministre le 26 novembre 2009.
Sa mission de médiation et de conseil en matière de produits structurés se limite toutefois aux produits non mentionnés dans la charte de bonne conduite. Sont donc rejetées toutes les demandes des collectivités le sollicitant pour des produits validés par la charte. Il s'agit le plus souvent de collectivités de taille petite ou moyenne, ne disposant pas des ressources humaines internes ou financières suffisantes pour bénéficier des conseils d'un expert, et qui se retrouvent alors complètement démunies pour agir par leurs propres moyens.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, « la voie de la médiation a permis, dans un certain nombre de cas, de trouver des solutions avec les établissements bancaires et d'enrayer le risque financier qui pèse sur les collectivités ». C'est pourquoi la mission du médiateur a été reconduite en 2011 et ses moyens d'action renforcés. Il devrait en être de même en 2012.
b) La nécessité de dispositions législatives
Face à l'urgence que représentent les difficultés rencontrées par certaines collectivités territoriales, la Cour des Comptes a formulé quinze recommandations visant à sécuriser les collectivités territoriales dans leurs relations avec les établissements de crédit. Votre rapporteur partage plusieurs d'entre elles et estime qu'elles pourraient faire l'objet d'une initiative parlementaire sur cette question .
Tout d'abord, la Cour des Comptes encourage la diversification de l'offre de prêts , par le recours systématique des mises en concurrence des établissements bancaires lors de chaque opération de financement ou de réaménagement. Elle se montre par ailleurs favorable à la constitution d'une agence de financement des collectivités territoriales dont l'ambition serait de proposer une nouvelle source de financement pour les collectivités, dans des conditions de concurrence et de sécurité financière renforcées. Cette question sera abordée par votre rapporteur ultérieurement.
Ensuite, la Cour des Comptes propose de renforcer les moyens de contrôle interne et externe en matière de prêts et surtout de renforcer les obligations d'information pesant sur les exécutifs locaux vis-à-vis de leurs assemblées délibérantes. C'est pourquoi elle demande que le projet de budget primitif soit accompagné, pour les collectivités les plus importantes, d'un rapport sur la dette présentant, d'une part, les résultats de la stratégie de gestion de la dette et de la trésorerie et, d'autre part, les caractéristiques de chaque emprunt et contrat de couverture souscrit. Elle recommande également d'instaurer chaque année, sur la base du rapport précédemment mentionné, un débat d'orientation de la dette devant l'assemblée délibérante qui déterminera la stratégie de gestion de la dette. Enfin, la Cour des Comptes demande que les contrats de prêt soient soumis à une obligation de transmission au contrôle de légalité du préfet.
Enfin, la Cour des Comptes demande la mise en place d'une cellule de suivi afin d'aider les petites collectivités territoriales et identifier des solutions de sortie, en liaison avec les banques. En revanche, la Cour des Comptes estime nécessaire de ne pas donner suite au projet de création d'une structure de défaisance , réclamé par les élus locaux concernés, qui prendrait en charge la gestion des emprunts les plus risqués. Elle justifie sa position en relevant qu'une telle structure déresponsabiliserait les collectivités territoriales ayant souscrit de tels emprunts.
* 18 Mise en place le 8 juin 2011.
* 19 Rapport public thématique, « La gestion de la dette publique locale », Cour des Comptes, juillet 2011.
* 20 Articles L. 2131-4 pour les communes, L 3131-5 pour les départements et L. 4141-5 du CGCT pour les régions.
* 21 Circulaire n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics locaux.