INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des lois a décidé de créer un rapport pour avis consacré à la mission « pouvoirs publics » qui regroupe les crédits de la Présidence de la République , des assemblées parlementaires , des chaînes parlementaires , du Conseil constitutionnel , de la Haute Cour de justice (pour laquelle aucune dotation n'est demandée en 2012) et, enfin de la Cour de justice de la République . Ces dotations sont regroupées sous le titre 1 des charges budgétaires de l'Etat.
En complément de l'analyse approfondie présentée par les rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l'Assemblée nationale 2 ( * ) et du Sénat 3 ( * ) , il est apparu, en effet, justifié à votre commission des lois d'aborder l'examen de ces crédits dans une optique qui lui est propre, mettant en lumière, à travers les orientations budgétaires, les évolutions affectant l'organisation et le fonctionnement de nos institutions. Ainsi, dans le cadre de ce premier avis, votre rapporteur a-t-il choisi de porter une attention particulière à la question prioritaire de constitutionnalité et aux conséquences de la mise en oeuvre de cette procédure sur le budget du Conseil constitutionnel.
Les pouvoirs publics ont pour point commun de bénéficier de l' autonomie financière . Ce principe est assuré par certaines particularités au regard des règles habituelles de la loi organique relative aux lois de finances. Les crédits des pouvoirs publics sont réunis au sein d'une mission spécifique, chacun d'entre eux faisant l'objet d'une ou plusieurs dotations. Or, cette mission est dépourvue, contrairement aux autres missions, de programmes concourant à une politique publique définie. Leurs dotations ne font pas l'objet d'un projet annuel de performance et leur exécution n'est pas davantage retracée dans un rapport annuel de performance.
Dans sa décision n° 2001-448 du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances , le Conseil constitutionnel a estimé que « ce dispositif assure la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs ».
Ces dotations présentent, cette année, un autre trait partagé: l'effort de maîtrise de la dépense . A l'exception des dotations des deux chaînes parlementaires, globalement majorées de 9 % par rapport à 2011, les autres dotations devraient être diminuées (y compris celle du Sénat pour laquelle le maintien en euros constants avait d'abord été demandé) ou reconduites.
Récapitulation des crédits par dotation et action
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Numéro et intitulé
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Ouverts en LFI pour 2010 (en euros) |
Ouverts en LFI pour 2011 (en euros) |
Demandés pour 2012 (en euros) |
Evolution 2011-2012 (en %) |
Poids dans la mission (en %) |
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501 |
Présidence de la République |
112 533 700 |
112 298 700 |
111 737 000 |
- 0,50 |
10,89 |
|
511 |
Assemblée nationale |
533 910 000 |
533 910 000 |
533 910 000 |
0,00 |
52,03 |
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521 |
Sénat |
327 694 000 |
327 694 000 |
333 592 600 |
1,80 |
32,51 |
|
01 |
Sénat |
315 400 600 |
315 748 000 |
321 585 800 |
1,85 |
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02 |
Jardin du Luxembourg |
12 156 900 |
11 895 000 |
12 006 800 |
0,94 |
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03 |
Musée du Luxembourg |
136 500 |
51 000 |
0 |
- 100,00 |
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541 |
La chaîne parlementaire |
30 935 000 |
32 125 000 |
35 037 514 |
9,07 |
3,41 |
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01 |
La chaîne parlementaire - Assemblée nationale |
15 300 000 |
15 990 000 |
17 180 514 |
7,45 |
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02 |
Public Sénat |
15 635 000 |
16 135 000 |
17 857 000 |
10,67 |
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|
542 |
Indemnités des représentants français au Parlement européen |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
0,00 |
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531 |
Conseil constitutionnel |
11 633 400 |
11 070 000 |
10 998 000 |
- 0,65 |
1,07 |
|
532 |
Haute Cour |
0 |
0 |
0 |
0,00 |
0,00 |
|
533 |
Cour de justice de la République |
941 595 |
817 450 |
817 450 |
0,00 |
0,08 |
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TOTAL |
1 017 647 695 |
1 017 915 150 |
1 026 092 564 |
0,80 |
100,00 |
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Source : Annexe « pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2012.
I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE : UNE DÉPENSE MIEUX CONTRÔLÉE
A. UNE GESTION PLUS RIGOUREUSE DES CRÉDITS
Depuis 2009, les comptes et la gestion de la présidence de la République font l'objet d'un contrôle annuel par la Cour des comptes 4 ( * ) . Dans le rapport sur l'exercice 2010, la Cour constate des « avancées substantielles (...) dans le sens tant de la conformité des procédures à la règle de droit que d'une plus grande rigueur de gestion ».
Ces avancées sont de trois ordres.
D'abord, la consolidation en un seul budget de charges réparties jusqu'en 2007 entre divers ministères. Cette consolidation souffre cependant certaines exceptions. Ainsi, le programme de restauration de l'Elysée engagé depuis 2009 -en cours d'achèvement- devrait représenter une dépense de 15,6 millions d'euros d'investissement imputé sur le budget du ministère de la culture. Un effort de transparence reste cependant nécessaire notamment sur la question, dont notre collègue René Dosière s'est fait l'écho à l'Assemblée nationale, de la programmation par la présidence de la République des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales inscrites au budget du ministère de l'intérieur ou à celui du ministère des finances.
Ensuite une politique de mise en concurrence des fournisseurs a été appliquée, notamment, une généralisation progressive des appels d'offres. Selon la Cour des comptes, les « efforts ainsi menés ont eu des effets marqués sur les études et sondages (...). Désormais, les prestations fournies en cette matière sont régies par quatre contrats, dont trois, au terme d'une procédure de consultation rigoureuse, ont été notifiées en mars 2010 ». Les dépenses de communication de l'Elysée sont passées de 3,2 millions d'euros à 1,4 million d'euros entre 2008 et 2010 -une partie des commandes ayant été exécutées par l'intermédiaire du service d'information du Gouvernement (SIG) et régularisées rétroactivement par deux conventions pour un montant de 370.000 euros pris en charge sur le budget de l'Elysée.
A la fin du premier semestre 2011, les dépenses d'enquête d'opinion s'élevaient à 345.404 euros.
Enfin, la gestion a été réformée dans le sens d'une plus grande maîtrise des coûts dans quatre domaines qui, par le passé, avaient connu certaines dérives :
- les dépenses privées du Chef de l'Etat préfinancées, selon une « pratique très ancienne » comme le relève la Cour des comptes, sur des fonds publics gérés par l'intendance qui n'en demandait pas systématiquement le remboursement, sont désormais réglées sur les fonds propres du Président ;
- la gestion des immeubles affectés à la présidence de la République a été « allégée » (à titre d'exemple, la résidence de Souzy-la-Briche a été transférée au ministère de la culture depuis le 1 er juillet 2010 dans la perspective d'une cession par France Domaine lorsque les conditions en seront réunies) ;
- la conservation des meubles et objets d'art a fait l'objet d'un recensement (sur 8.352 objets déposés par le Mobilier national ainsi que par les musées nationaux et le Fonds national d'art contemporain, 721 n'ont pu être localisés, 498 étant manquants de longue date et 223 ayant disparu après 1995). Ce recensement fait l'objet d'un recolement contradictoire mené avec les dépositaires qui n'a pas encore abouti ;
- la rationalisation de l'organisation des voyages présidentiels qui constituent le deuxième poste des charges de la présidence de la République (une mission « avant-préparatoire » est désormais chargée d'évaluer les moyens indispensables au bon déroulement de ces déplacements). La Cour observe que pour un nombre de déplacements quasi identiques -102 en 2009, 99 en 2010- la dépense est passée de 19,7 millions d'euros à 18,8 millions d'euros (par nature de dépenses, les frais de restauration ont diminué de 47,7 % et les locations mobilières et immobilières de 66,6 %). Certains voyages demeurent coûteux tel ce déplacement en Haute-Marne relevé par la Cour des comptes dont le coût s'est élevé à 284.614 euros (dont 121.289 euros pour l'aménagement d'une voie d'accès et la location d'un chapiteau). Les déplacements liés à la présidence française des G8 et G20 ne sont pas pris en charge sur le budget de la présidence de la République mais imputés sur celui des affaires étrangères et européennes.
* 2 Rapport spécial consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/13/budget/plf2012/b3805-tIII-a32.asp
* 3 Rapport spécial consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2012_com.html
* 4 Ce contrôle a porté sur les exercices 2008, 2009 et 2010.