2. Des indicateurs mal conçus, l'activité des juridictions mal ciblée
Votre rapporteur observe que les problèmes posés par les indicateurs de performance retenus pour piloter le budget de la justice ne se limitent pas à ces seules difficultés de renseignement.
Certains indicateurs apparaissent en effet mal conçus ou inaptes à rendre correctement compte de la qualité de l'activité judiciaire.
a) Des indicateurs imprécis
Ainsi, l'indicateur emblématique du programme « Justice judiciaire », qui porte sur le délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction ne les distingue pas selon leur nature et amalgame procédure ordinaire et procédure de référé ou d'urgence. Or ces dernières représentent une part non négligeable du contentieux judiciaire : 27 % de l'activité civile des tribunaux de grande instance et 11,7 % de celle des tribunaux d'instance 10 ( * ) .
Les biais créés par un tel décompte sont préjudiciables à la bonne évaluation de l'activité judiciaire : ainsi la réforme de l'hospitalisation d'urgence, qui multiplie les interventions du juge des libertés et de la détention améliorera optiquement le délai moyen de traitement des affaires, parce qu'un nombre important de procédures courtes s'ajoutera au total, alors qu'en réalité, les juges accaparés par ces procédures d'urgence auront moins de temps à consacrer au traitement des autres affaires ordinaires. Le délai moyen global de traitement progressera, dissimulant que le délai moyen de traitement pour les affaires ordinaires empire.
Il pourrait être partiellement remédié à cet inconvénient, soit en distinguant, pour cet indicateur les affaires ordinaires, des procédures de référé ou d'urgence, soit en associant à ce premier indicateur indistinct, un second qui porte sur le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires . Cette seconde solution a cours pour le programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Contrôle et conseil de l'État » et votre rapporteur s'étonne qu'elle n'ait pas été envisagée pour le présent programme.
La même remarque vaut pour la plupart des indicateurs de performance de la justice pénale : l'indicateur 2.1 relatif au délai moyen de traitement des procédures pénales ne distingue pas entre les différents modes de poursuite (information judiciaire, comparution immédiate...) et l'indicateur 2. 5 qui porte sur le nombre d'affaires traitées par un magistrat du siège agrège indistinctement les jugements correctionnels, les ordonnances pénales, les compositions pénales et les comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité. Or ces procédures se signalent par des durées moyennes de traitement très différentes.
b) Des pans de l'activité judiciaire laissés de côté
Les représentants du syndicat de la magistrature ont relevé, lors de leur audition, que l'activité des parquets n'était appréhendée que du point de vue pénal, leur activité en matière civile et commerciale étant tout simplement ignorée.
Interrogés sur ce point, les services du ministère de la Justice ont indiqué qu'effectivement , cette activité pourtant importante des parquets , qu'il s'agisse, par exemple, de l'état des personnes, de la filiation ou de la protection juridique des majeurs, ne faisait l'objet d'aucun recueil statistique . Les seules données disponibles portent sur la répartition des effectifs de parquetiers en fonction des différents domaines d'action du ministère public (civil/pénal/soutien). Or ces données, dont la fiabilité n'est pas assurée, puisqu'elles sont collectées sur une base déclarative, ne permettent pas de mesurer si les affectations décidées par les procureurs généraux reflètent le volume réel des besoins d'intervention du ministère public en matière civile ou commerciale, ou si elles correspondent à une volonté assumée de privilégier l'activité pénale.
Ainsi, il n'est pas possible de savoir si les résultats obtenus dans le champ pénal par les parquetiers l'ont été au détriment des autres interventions du ministère public .
Or, une telle information est d'autant plus déterminante pour apprécier la qualité de la gestion de l'activité des parquets, que le gouvernement a présenté comme une priorité absolue l'amélioration du taux de réponse pénale et que celui-ci atteint aujourd'hui des niveaux qui font douter, de l'aveu même du responsable de programme dans le projet annuel de performance pour 2012, que « pour cet indicateur, qui semble atteindre un palier », il soit possible « de faire beaucoup mieux sans nuire à sa pertinence ».
En l'état, le Parlement n'est donc pas en mesure d'apprécier si la participation des magistrats du parquet à l'exercice de la justice civile a été ou non sacrifiée au profit de leur intervention en matière pénale .
Cet état de fait est d'autant plus dommageable qu'en l'absence de mesure de l'activité civile des parquets, nul contrepoids n'est apporté aux objectifs budgétaires en matière pénale, pour inciter les gestionnaires opérationnels du budget à arbitrer en faveur de l'implication du ministère public dans l'activité civile et commerciale.
c) Une appréciation quantitative de l'activité judiciaire qui s'exerce au détriment d'une approche qualitative
En matière civile comme en matière pénale le premier objectif assigné aux juridictions du programme 166 est de « rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables ». Cependant la qualité annoncée n'est mesurée qu'à travers deux indicateurs, le taux de cassation des affaires civiles et celui de rejet par le casier judiciaire national, qui ne rend compte que des éventuelles erreurs de droit commises par les magistrats.
La qualité de l'appréciation des faits, l'adéquation de la décision à la demande de justice, le règlement non contentieux du conflit ou l'obtention d'un accord des parties - notamment en matière familiale, l'écoute du juge ou la qualité de l'instruction, rien de tout cela n'est pris en compte par les indicateurs retenus, alors pourtant qu'ils contribuent hautement au succès de l'intervention judiciaire.
Votre rapporteur note que les exigences inhérentes au bon déroulement de la justice se concilient mal, sans l'exclure tout à fait, avec la logique quantitativiste de la LOLF : parfois le temps passé sur un dossier est ce qui épargne, à l'avenir, la survenue de nouveaux contentieux ou de difficultés d'exécution qui conduiront à une nouvelle saisine du juge. La justice des mineurs, celle des tutelles ou du surendettement en sont une parfaite illustration.
Surtout, comment mesurer l'activité des services judiciaires, sans rendre compte du dévouement remarquable des hommes et des femmes, magistrats et fonctionnaires de la justice, sur lequel repose ultimement, lorsque les moyens font défaut, le bon fonctionnement de l'institution judiciaire ?
Pour toutes ces raisons, votre rapporteur juge souhaitable que les indicateurs du programme « Justice judiciaire » évoluent de façon à mieux appréhender l'exigence de qualité du travail judiciaire . La réflexion conduite à cette occasion pourrait utilement s'inspirer des travaux de la commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l'Europe sur l'évaluation de la satisfaction de l'usager de la justice.
* 10 Respectivement, 254 000 procédures particulières ou de référés pour 690 000 procédures ordinaires pour les TGI et 75 800 pour 570 000 pour les tribunaux d'instance selon les chiffres de l'annuaire statistique de la justice pour 2009-2010.