Projet de loi de finances pour 2012 : Justice judiciaire et accès au droit

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

À titre liminaire, votre nouveau rapporteur tient à rendre hommage à notre collègue, M. Yves Détraigne, qui rapportait auparavant, au nom de votre commission, les crédits de la justice judiciaire et de l'accès au droit.

Le présent avis porte sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2012 à quatre programmes de la mission « Justice » (justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice et Conseil supérieur de la magistrature) dont le responsable est le ministre de la justice, garde des sceaux ^{3 ( * )} .

Choisissant de rassembler pour un examen commun, quatre des six programmes de la mission « Justice », votre commission s'écarte de la nomenclature budgétaire établie en application de la loi organique n° 2001-592 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s'agit en effet pour elle moins d'apprécier la gestion budgétaire d'un ministère, que l'action de l'État dans le domaine de la justice judiciaire.

Le fonctionnement des juridictions et les tâches incombant aux magistrats ont été profondément affectés par les très nombreuses réformes qui se sont succédé dans le domaine de la justice : carte judiciaire ^{4 ( * )} , loi pénitentiaire, question prioritaire de constitutionnalité, garde à vue, hospitalisation d'office, citoyens assesseurs et justice des mineurs, exécution des décisions de justice, répartition des contentieux...

Le projet de budget pour 2012 en porte la marque sans nécessairement en avoir tiré toutes les conséquences en termes de moyens. Le présent rapport s'emploie donc à mesurer les conséquences de ces réformes sur l'organisation judiciaire et le fonctionnement des juridictions, les efforts consentis et les moyens engagés pour y faire face.

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I. UNE STABILISATION DES MOYENS ALLOUÉS AUX JURIDICTIONS QUI NE LÈVE PAS LES HYPOTHÈQUES PESANT SUR LEUR SITUATION

A. DES CRÉDITS SEULEMENT STABILISÉS ENTRE 2011 ET 2012

Lors de son audition par votre commission le 2 novembre 2011, M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a déclaré que le budget de la justice pour 2012 « poursuit l'effort de rattrapage engagé depuis plusieurs années, qui s'est accéléré depuis 2007 : cet effort de rattrapage était nécessaire pour donner au ministère de la Justice et des Libertés les moyens de répondre aux attentes croissantes des Français en matière de justice. Ainsi, en 2012, les crédits du ministère de la Justice augmenteront à nouveau de 4 %, alors que le budget de l'État dans son ensemble, hors charges de la dette et des pensions, sera gelé en valeur ».

L'appréciation ainsi formulée demande à être nettement nuancée, pour ce qui concerne les programmes examinés dans le présent avis.

En effet, si les crédits de la mission « Justice » connaissent une hausse sensible portant sa part dans le budget général de l'État de 2,49 % à 2,54%, cette augmentation dissimule cependant une certaine disparité dans l'évolution des crédits de chaque programme.

Le programme 107, « Administration pénitentiaire », reçoit, en volume, la part la plus importante de la hausse des crédits (210 millions d'euros en crédits de paiement et 1,5 milliards d'euros en autorisations d'engagements), alors que les crédits des programmes sur lesquels portent le présent avis n'enregistrent qu'une augmentation de 61 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et une baisse de 644 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE).

Rapportée à l'évolution du budget général de l'État, à laquelle elle est inférieure (1,66 % contre 1,84 %), cette faible augmentation manifeste la seule stabilisation, en proportion, de la dépense consacrée au fonctionnement de l'institution judiciaire dans les dépenses de l'État, à 1,24 %. L'effort présenté par le ministre ne correspond finalement, pour la justice judiciaire, qu'à la conservation des moyens existants dans un contexte, il est vrai, de contrainte budgétaire et d'élévation importante de la charge de la dette.

Évolution des crédits des programmes
de la mission « Justice » examinés dans le présent avis
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé du programme et de l'action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2011	PLF 2012	2012/2011	LFI 2011	PLF 2012	2012/2011
			(en %)			(en %)
166 - Justice judiciaire	4 284	3 605	-15,83%	2 960	2 979	0,62%
101 - Accès au droit et à la justice ^(1)	388	403	3,82%	331	355	7,09%
310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice	248	263	6,15%	267	281	5,10%
335 - Conseil supérieur de la magistrature (nouveau)	-	3,67	-	-	3,53	-
Total des programmes suivis dans cet avis	4 920	4 275	-13,10%	3 559	3 618	1,66%
Budget général de l'État en crédits nets	291 500	296 300	1,65%	286 400	291 700	1,85%
Part des programmes du présent avis dans le budget général (en %)	1,69%	1,44%	-	1,24%	1,24%	-
Part des crédits du présent avis dans la mission « Justice »	54,92%	43,61%	-	49,85%	48,70%	-

Source : PLF et projet annuel de performances pour 2012.

En outre, votre rapporteur relève que l'effort de rattrapage évoqué n'est pas encore à la mesure des besoins et qu'il devra être poursuivi pendant de nombreuses années pour que la justice française dispose de moyens comparables à ceux des systèmes judiciaires de nos voisins européens.

L'étude de pays comparables publiée le 25 octobre 2010 par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) ^{5 ( * )} , relève ainsi qu'en 2008, la France accordait 57,7 euros par habitant à la justice, aide juridictionnelle incluse, contre 79,7 euros par habitant en Belgique, 106 euros par habitant en Allemagne (en 2006) et 114,6 euros par habitant aux Pays-Bas ^{6 ( * )} .

1. Le programme « Justice judiciaire »

Les crédits du programme « Justice judiciaire » augmentent de seulement 0,62 % en crédits de paiement, passant de 2,960 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2011 à 2,978 milliards d'euros pour 2012.

Un amendement du gouvernement adopté à l'Assemblée nationale a réduit de 10 millions d'euros en AE et CP cette dotation au titre de la contribution de la mission « Justice » à l'effort supplémentaire d'un milliard d'euros sur les dépenses annoncés par le Premier ministre le 24 août 2011.

La baisse, à hauteur de 15,84 %, des autorisations d'engagement, a une double origine.

Elle s'explique pour partie par l'abondement exceptionnel que constituaient, l'an passé, les 1,2 milliard d'euros inscrits dans l'action « Soutien » de ce programme, au titre du financement de la construction du nouveau palais de justice de Paris, dans le quartier des Batignolles, dans le XVII ^e arrondissement de Paris.

Le ministère de la justice ayant fait le choix de conduire cette opération dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP) d'une durée d'une trentaine d'années, qui recouvrira à la fois la construction, l'exploitation et la maintenance du palais de justice de Paris , le montant global du contrat de partenariat doit pouvoir être engagé dès sa conclusion, même si les paiements s'échelonneront tout au long de sa réalisation. La Chancellerie estime que le contrat devrait pouvoir être conclu à la fin de l'année ou au début de l'année prochaine. La consommation des crédits pour cette opération ne devrait pas intervenir avant 2014.

La conclusion, par le ministère de la justice, de trois nouveaux PPP en 2012, pour un total de 385,5 millions d'euros, modère la baisse massive des AE que cause la non-reconduction des 1,2 milliard d'euros d'AE ouvertes l'an passé pour la construction du nouveau palais de justice de Paris. Ces nouveaux contrats de partenariats porteront sur la construction d'un nouveau palais de justice à Caen et à Perpignan et la réhabilitation du tribunal de grande instance de Lille.

Votre rapporteur constate que, du fait du décalage entre l'engagement de ces dépenses et leur paiement échelonné, des opérations d'une telle ampleur accroissent considérablement les engagements non couverts par des crédits de paiement. Le financement de ces investissements constituera, dans un contexte de réduction des dépenses publiques, une contrainte supplémentaire . Votre rapporteur considère que cette contrainte supplémentaire ne doit pas s'exercer au détriment des moyens de fonctionnement des juridictions.

Évolution des crédits du programme « Justice judiciaire »
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé de l'action/sous action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2011	PLF 2012	Évolution	LFI 2011	PLF 2012	Évolution
			2012/2011			2012/2011
			(%)			(%)
01 - Traitement et jugement des contentieux civils	931,20	925,56	-0,61%	911,45	925,56	1,55%
02 - Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales	1 131,75	1 040,52	-8,06%	1 026,81	1 040,52	1,34%
03 - Cassation	66,44	59,07	-11,09%	66,41	59,07	-11,05%
04 - Conseil supérieur de la magistrature	2,93	-	-	2,93	-	-
05 - Enregistrement des décisions judiciaires	14,01	13,57	-3,14%	14,01	13,57	-3,14%
06 - Soutien	2 026,98	1 453,84	-28,28%	828,47	826,97	-0,18%
07 - Formation (École nationale de la magistrature, École nationale des greffes)	81,44	84,83	4,16%	81,47	84,83	4,12%
08 - Support à l'accès au droit et à la justice	28,75	28,07	-2,37%	28,75	28,07	-2,37%
Total	4 283,50	3 605,46	-15,83%	2 960,30	2 978,59	0,62%

Source : projet annuel de performances pour 2012.

Les crédits relatifs aux dépenses de personnel augmentent de 1,45 % entre 2011 et 2012, en raison essentiellement du financement :

- de l'évolution du taux de cotisation des pensions civiles de 65,72 % en 2011 à 68,92% en 2012 (26,4 millions d'euros) ;

- du schéma d'emplois du programme pour 2012 (+ 235 ETP, pour un total de 14,1 millions d'euros) ;

- des indemnités versées au titre de la réserve judiciaire et pénitentiaire (4,2 millions d'euros) ;

- des mesures catégorielles permettant la revalorisation des régimes indemnitaires des magistrats et fonctionnaires des services judiciaires (5,95 millions d'euros) ;

- des mesures d'accompagnement en faveur des personnels des services judiciaires dont la résidence administrative aura évolué du fait de la création de la cour d'appel de Guyane et de la chambre détachée de Mamoudzou (3,3 millions d'euros) ;

- du remboursement des officiers de protection des magistrats antiterroristes (1,1 million d'euros).

Le schéma de gestion déconcentré
des moyens financiers des juridictions judiciaires

Les responsables de budget opérationnel de programme (BOP)

Les premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appel ainsi que le président et procureur de la République du tribunal supérieur d'appel de Saint Pierre et Miquelon assurent la responsabilité conjointe de leur budget opérationnel de programme.

À ce titre, ils préparent le projet du budget de la cour d'appel ou du tribunal supérieur d'appel, après avoir identifié les résultats à atteindre au titre des objectifs stratégiques du programme appliqués au ressort de la cour d'appel et les moyens d'atteindre ces résultats.

Dans un cadre pluriannuel, ils programment les activités, en suivent l'exécution et procèdent à tous les ajustements nécessaires en cours d'année. Ils rendent compte de leur action au responsable du programme, qui approuve le budget opérationnel de programme et en suit l'exécution.

Ils ont pour mission de s'assurer du suivi de la performance dont ils rendent également compte au responsable du programme. En fin d'exercice, ils établissent un compte-rendu annuel de gestion.

Les services administratifs régionaux (SAR)

Les services administratifs régionaux, sous la responsabilité du directeur délégué à l'administration régionale judiciaire, assistent les premiers présidents et les procureurs généraux dans leurs missions de responsables de budget opérationnel de programme. Ces services assurent la préparation du budget opérationnel de programme et en suivent l'exécution. Ils ajustent cette programmation en tant que de besoin en cours d'année.

Les pôles CHORUS et les centres de services partagés

Depuis la migration des services judiciaires sous Chorus, le 1er janvier 2011, les actes d'exécution budgétaire et comptable passés dans le système d'information sont confiés, en métropole, aux pôles Chorus implantés au sein de cours d'appel en vertu de convention de délégation de gestion entre les chefs des cours d'appel délégantes et ceux des cours d'appel sièges de pôles Chorus.

En Outre-mer, ces actes ont été confiés, en vertu d'une convention de délégation de gestion, à quatre centres de service partagés (CSP), qui regroupent les trois directions du ministère de la justice et des libertés en leur sein. Trois de ces CSP sont sous le pilotage de la Direction de l'administration pénitentiaire (Martinique, la Réunion, Nouvelle Calédonie). Le quatrième CSP situé à Papeete est lui en revanche sous l'égide de la Direction des services judiciaires.

Dans ce cadre, les responsables de BOP conservent la maîtrise de leur exécution budgétaire et comptable, leurs services restant à l'origine de l'expression des besoins et de l'initialisation de la dépense, via les demandes d'achat dans le portail « Chorus Formulaires ». Les pôles Chorus n'ont en la matière qu'un rôle de garant de la régularité comptable de la dépense sans avoir aucun pouvoir d'appréciation sur son opportunité.

Les cellules budgétaires d'arrondissement judiciaires

Lors de la préparation au déploiement de Chorus, les chefs des cours d'appel ont opté pour l'organisation du circuit de la dépense de fonctionnement, qu'ils ont jugé la plus adaptée à l'architecture financière de leur ressort.

La plupart des cours d'appel a choisi un circuit d'exécution dans lequel les juridictions procèdent aux demandes d'achat dans le portail « Chorus formulaires » avec une validation directe de ces demandes par le service administratif régional. D'autres cours d'appel ont maintenu une organisation financière intégrant une cellule budgétaire d'arrondissement judiciaire placée sous l'autorité des chefs de juridiction du tribunal de grande instance (TGI). Ces cellules créent les demandes d'achat dans « Chorus Formulaires », qui sont ensuite validées par le service administratif régional.

En outre, elles contribuent toujours à la préparation et à l'exécution du budget opérationnel de programme. Elles identifient les besoins budgétaires des juridictions placées dans le ressort du TGI et jouent un rôle de programmation en application des orientations des responsables de budgets opérationnels de programme.

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* ³ Les programmes de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire sont respectivement étudiés au nom de la commission des lois par les avis budgétaires de MM. Nicolas Alfonsi et Jean-René Lecerf.

* ⁴ Un bilan de cette réforme doit être dressé prochainement par la mission d'information sur la carte judiciaire créée par la commission des lois, et dont Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne sont les rapporteurs.

* ⁵ L'étude, conduite par M. Jean-Paul Jean, avocat général près de la Cour d'appel de Paris, se fonde sur les données disponibles en 2008. Elle est consultable à l'adresse suivante : http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2010/2010_pays_comparables.pdf .

* ⁶ Soit, respectivement pour la France, 0,18 % de son produit intérieur brut par habitant (PIB/hab), 0,25 % en Belgique, 0,38 % en Allemagne (en 2006) et 0,32 % aux Pays-Bas.