B. DES CRÉDITS AUX ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES
Le programme 148 comprend deux actions :
1- Formation des fonctionnaires
2- Action sociale interministérielle.
Le budget correspondant pour 2012 s'élève à 227.918.262 € en autorisations d'engagement (AE) et à 230.229.912 € en crédits de payement (CP), une augmentation de 4 % dont s'est félicité le ministre, M. François Sauvadet, devant votre commission 8 ( * ) .
Si l'évolution constatée s'établit en réalité à + 3,08 %, force est de constater qu'elle est contrastée : si l'enveloppe consacrée à l'action sociale croît de 5,52 %, les crédits de formation diminuent de 1,01 %.
Evolution des crédits de paiement du programme
« Fonction publique »
entre 2007 et 2011 (en
euros)
|
Intitulé |
LFI 2007 |
LFI 2008 |
LFI 2009 |
LFI 2010 |
LFI 2011 |
PLF 2012 |
Variation % |
|
Action n° 1 : Formation des fonctionnaires |
71 038 240 |
78 929 157 |
82 393 218 |
82 832 938 |
82 428 905 |
81.588.263 |
- 1,01 |
|
Action n° 2 : Action sociale interministérielle |
100 965 515 |
142 842 951 |
137 750 391 |
138 491 647 |
138 672 303 |
146.329.999 |
+ 5,52 |
|
TOTAL |
172 003 755 |
221 772 108 |
220 143 609 |
221 324 585 |
221 101 208 |
227.918.262 |
+ 3,08 |
Source : données du ministère de la fonction publique.
Les crédits ont été modifiés lors de leur examen par l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement proposé par le Gouvernement dans le cadre du « coup de rabot » selon les mots du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, Mme Valérie Pécresse 9 ( * ) : ils ont été minorés de 2,8 M€ soit une diminution de 1 M€ des subventions versées à l'ENA et aux IRA et le report de certaines opérations du programme pluriannuel de rénovation des restaurants inter-administratifs.
1 - La formation des fonctionnaires : des crédits en baisse
81 588 263 € sont inscrits à ce titre, un crédit équivalent à celui de 2011 (82 428 905 €), budgétant :
les dotations allouées à l'ENA (école nationale d'administration) et aux IRA (instituts régionaux d'administration)
A l' ENA , une réforme des trois concours d'accès à l'école devrait être opérationnelle en 2013.
Par ailleurs, la suppression du classement de sortie voulue par le Gouvernement pour professionnaliser le recrutement des hauts fonctionnaires et lui substituer une procédure d'affectation, est suspendue à la modification -par le législateur- des règles de recrutement des auditeurs de 2 ème classe au Conseil d'Etat : rappelons que cette mesure a été votée par le Parlement lors de l'examen de la loi du 12 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, introduite par voie d'amendement à l'Assemblée nationale en première lecture. Cependant, elle a été censurée par le Conseil constitutionnel pour absence de tout lien, même indirect, avec le contenu de la proposition de loi 10 ( * ) .
Le nombre de postes ouverts aux trois concours, en 2011, est identique à celui de 2010 : 80 dont 40 à l'externe, 32 à l'interne et 8 pour la troisième voie ;
l'organisation des concours aux cinq IRA et les actions de formations interministérielles
L'organisation des concours aux IRA a été réformée en 2007 : d'une part, pour permettre aux candidats de choisir, lors de leur inscription, l'un des cinq instituts (Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes) pour y être recrutés et formés ; d'autre part, pour réviser leur contenu afin de mieux le caler sur les problématiques générales de la fonction publique. L'ensemble de ces modifications ont entraîné une augmentation du nombre de candidats ainsi que du taux de présence aux épreuves. Les dernières sessions (2009/2010 et 2010/2011 pour laquelle 663 postes ont été offerts) ont confirmé ces tendances.
Le taux de réussite à l'entrée des IRA tous concours confondus approche les 60 %. Notons que les résultats des classes préparatoires intégrées (CPI) au concours externe progressent de 35 % en 2010 à 40 % en 2011.
En revanche, le bilan est plus mitigé à l'ENA. C'est pourquoi le dispositif CPI a été révisé pour la promotion 2010-2011 : afin de mieux accompagner les élèves qui en bénéficient, la condition de diplôme repose sur un master mieux adapté aux épreuves d'économie ou de droit, le tutorat est renforcé et la méthodologie est privilégiée.
des crédits de communications et études (guides méthodologiques, rapports ...)
des subventions aux organisations syndicales
le financement des vingt-six instituts et centres de préparation à l'administration générale
la subvention à l'institut européen d'administration publique de Maastricht.
Ces crédits concernent la formation initiale comme la formation continue des agents tout au long de leur carrière.
La formation interministérielle s'appuie essentiellement sur les actions menées par l'école de la GRH qui, notamment, élabore des référentiels et labellise des formations, et sur le réseau des écoles de service public (RESP).
|
Les écoles de service public dans la réforme Après la professionnalisation des formations initiales dispensées par les écoles de service public, une nouvelle étape est aujourd'hui entreprise pour rapprocher celles-ci parallèlement aux réorganisations et plans de fusions de corps. Le Premier ministre a missionné, le 27 mai 2011, l'inspection générale de l'administration et le contrôle général économique et financier pour identifier les rapprochements ou les regroupements d'écoles possibles et indiquer les mutualisations réalisables en matière d'enseignement. La mission devait remettre ses conclusions au ministre de la fonction publique le 15 octobre dernier. |
L'action de formation des ministères : une optique prioritairement professionnalisante
Parallèlement aux actions financées sur le programme 148, les ministères consacrent plus de 2,1 milliards environ par an à la formation continue, dont près de 1,2 milliard pour le seul ministère de l'éducation nationale (3,5 % environ de la masse salariale).
Le nombre de jours de formation s'élève à 3,6 jours par agent. Cette moyenne masque les différences de volume selon les ministères et les catégories de fonctionnaires.
Entre 60 et 80 % des actions de formation ministérielle constituent des formations « métier » concernant les missions spécifiques des départements considérés. Votre rapporteur insiste sur l'importance essentielle de ce secteur en ces temps de bouleversements des administrations de l'Etat et de leurs interventions. Il convient d'y porter un intérêt tout particulier.
La DGAFP promeut une meilleure efficience de la formation sous deux angles : d'une part, avec l'ouverture réciproque aux stages ministériels par l'intermédiaire des plateformes régionales RH ; d'autre part, par la mise en place d'actions transversales au moyen d'un catalogue national de formations prises chacune en charge pour tous par un seul département ministériel.
2 - L'action sociale interministérielle : une action soutenue
En hausse de 5,52 %, 64,20 % des crédits inscrits au titre du programme 148 pour 2012 sont consacrés à l'action sociale interministérielle, soit 146.329.999 € en AE et 148.641.649 € en CP (+ 7,48 % par rapport à 2011). La croissance des crédits découle principalement de l'inscription d'une dotation de 10 millions d'euros pour financer la nouvelle aide ménagère à domicile ; suspendue depuis 2009, elle sera réintroduite à compter du premier semestre 2012.
Les prestations financées sur le programme 148 complètent l'action sociale de chaque ministère, globalement évaluée à 800 millions par an.
Les cinq prestations gérées par la DGAFP sont déclinées en aides aux familles et au logement :
- des prestations individuelles destinées à améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires : chèques-vacances, allocation pour la garde d'enfant (chèque emploi-service universel -CESU), aide au logement (aide à l'installation et prêt mobilité) ;
- des prestations collectives (réservation de places en crèche et de logements sociaux ; mise aux normes sanitaires des restaurants interadministratifs dans le cadre d'un plan pluriannuel qui devrait se poursuivre jusqu'en 2014).
Les prestations individuelles sont directement gérées par la DGAFP au niveau central. En revanche, les prestations collectives font l'objet de délégations de crédits vers le niveau régional et/ou départemental.
Elles sont désormais assurées par une pluralité d'opérateurs sélectionnés par appel d'offres à la fois pour respecter les obligations du droit de la concurrence et dans un souci de plus grande efficience.
Des prestations au succès variable
Les éléments recueillis par votre rapporteur auprès du ministère de la fonction publique permettent de mesurer l'intérêt rencontré par chacune des prestations individuelles.
• Le chèque vacances
Bénéficiant, sous conditions, à l'ensemble des agents actifs et retraités de l'Etat, il repose aujourd'hui sur une épargne de l'agent, abondée d'une participation de l'Etat de 10, 15, 20 ou 25 % selon le revenu fiscal de référence. Depuis le 1 er avril 2009, une majoration à hauteur de 30 % de la bonification versée par l'Etat est accordée par le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) aux agents handicapés en activité.
En 2011, le barème de ressources a été naturellement revalorisé dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche de l'impôt sur le revenu (1,5 %).
Suivant l'augmentation du SMIC, la valeur maximale du chèque vacances l'a également été pour permettre une épargne mensuelle comprise entre 2 % et 20 % du salaire minimum apprécié sur une base mensuelle.
On constate pour 2010 une diminution de 16 % du nombre de dossiers servis par rapport à 2009 soit un total de 110.000 bénéficiaires environ pour un montant de 27,54 millions d'euros. Rappelons que lors de la discussion du précédent budget, les prévisions pour 2011 visaient un effectif de 142.000 agents.
Aussi, pour renforcer l'attractivité de cette prestation, plusieurs modifications devraient être mises en oeuvre pour les plans d'épargne ouverts à compter du 1 er octobre 2011 : nouvelle tranche de bonification à 30 % par modification des tranches actuelles à 20 et 25 % ; revalorisation de 15 % du barème actuel de ressources pour élargir la population bénéficiaire. Le Gouvernement attend de ces mesures une hausse d'environ 15.000 bénéficiaires dès 2012 pour 24.000 en année pleine, correspondant à une dépense nouvelle de 5,66 millions d'euros pour 2012. En conséquence, l'enveloppe consacrée à cette prestation est de 35,8 millions d'euros, montant total de la dépense estimé pour 2012.
• L'aide à l'installation des personnels de l'Etat (AIP)
Ce dispositif concerne l'accès au logement locatif des personnels intégrant la fonction publique de l'Etat : premier mois de loyer, frais d'agence, dépôt de garantie et frais de déménagement.
La dépense totale, pour 2010, s'est élevée à 6,54 millions d'euros pour près de 6.500 bénéficiaires, en baisse par rapport à 2009 (7,2 millions d'euros et 8.000 agents).
Le nombre des ouvertures de droits à l'AIP est estimé à 7.000 pour 2012.
• Le prêt mobilité
Institué à la fin du mois de juillet 2007, c'est un prêt à taux zéro, d'un montant maximum de 2.000 euros, d'une durée maximale de 3 ans. Il peut financer le dépôt de garantie, les frais d'agence et de déménagement.
161 agents en ont bénéficié en 2010 pour une dépense correspondante de 0,01 million d'euros (208 agents pour 0,02 million d'euros en 2009).
L'insuccès rencontré par cette prestation semble être lié à sa nature -une aide remboursable- et à l'existence concomitante d'aides directes propres aux ministères.
Ce constat conduit donc à sa suppression à compter du 1 er janvier 2012.
• Le CESU garde d'enfant
Destiné à financer les frais de garde des enfants de 0 à 6 ans (deux volets : enfants de moins de 3 ans et enfants de 3 à 6 ans), il couvre tous les modes de garde : assistantes maternelles, gardes à domicile et crèches.
Il est attribué sous condition de ressources et de la situation familiale du foyer.
C'est une prestation au succès croissant :
- en 2010, le CESU 0/3 ans a connu une augmentation de 12,6 % par rapport à 2009 avec 29,64 millions d'euros pour 102.000 ouvertures de droits environ ;
- cette tendance est plus que doublée pour le CESU 3/6 ans : 21 millions d'euros pour 75.000 ouvertures de droits soit une augmentation de 28,7 % par rapport à 2009.
Le montant moyen d'aide a été, en 2010, de 306 euros par dossier.
Cependant, à compter du 1 er janvier 2012, l'octroi de cette prestation sera conditionné à la présentation de justificatifs de frais de garde durant les heures de travail. C'est pourquoi l'enveloppe inscrite au programme 148 est calculée sur un nombre de bénéficiaires estimé pour 2011 -186.000- et s'établit en conséquence à 55,15 millions d'euros.
• Votre rapporteur se réjouit de constater l'aboutissement de la réflexion sur l'aide ménagère à domicile (AMD) , qui sera réintroduite avant le 1er mars 2012, comme s'y est engagé le ministre de la fonction publique.
Rappelons que cette aide bénéficiant aux agents retraités de l'Etat et à leurs ayants-cause faiblement dépendants et, à ce titre, ne justifiant pas de l'APA (allocation personnalisée d'autonomie), a été suspendue en 2009. Constatant que les critères de la prestation de l'Etat étaient moins stricts que ceux du régime général (dépendance limitée et revenus supérieurs), le Gouvernement a réfléchi à sa rénovation pour mieux cibler sa population.
D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur auprès du ministère de la fonction publique, la nouvelle aide, versée sous condition de ressources, « reposera, d'une part, sur une identification ciblée de ses bénéficiaires, en l'occurrence les retraités les plus fragiles physiquement et financièrement, et d'autre part, sur une réponse adaptée à leurs besoins ».
Le CIAS (comité interministériel consultatif d'action sociale des administrations de l'Etat) a souhaité que l'aide repose sur une évaluation fine des besoins des retraités et, en réponse, sur une offre diversifiée de services.
Une dotation de 10 millions d'euros est inscrite au programme en conséquence.
Lors de son audition par votre commission des lois, le 26 octobre 2011, le ministre de la fonction publique, M. François Sauvadet, a indiqué que les critères -calqués sur ceux de la CNAV (caisse nationale d'assurance vieillesse) qui gèrera cette prestation, et déterminés lors de la réunion du CIAS du 28 octobre suivant- devraient bénéficier dans un premier temps à 5.000 personnes.
* 8 Cf. audition du 26 octobre 2011.
* 9 Cf. débats Assemblée nationale - 1 ère séance du 14 novembre 2011.
* 10 Cf. décision n° 2011-629 DC du 12 mai 2011.