INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Depuis le remaniement gouvernemental du 29 juin 2011, la fonction publique relève d'un ministère de plein exercice : c'est la traduction, selon son titulaire, M. François Sauvadet, de l'importance qui lui est accordée au sommet de l'Etat.
Entre RGPP (révision générale des politiques publiques) et professionnalisation, la fonction publique doit évoluer et s'adapter dans le souci de bonne gestion et de modernisation mais doit garantir l'intérêt général et le maintien de la qualité des services publics.
Aussi, les exercices budgétaires se succèdent, les réformes de la fonction publique aussi. L'examen du projet de loi de finances coïncide, cette année, avec la discussion, au Sénat, du projet de loi principalement consacré à l'emploi de personnels contractuels, aboutissement d'une négociation conduite par l'Etat avec les partenaires sociaux.
Le 20 octobre dernier, les élections professionnelles ont été organisées dans les fonctions publiques d'Etat et hospitalière sur la base des nouvelles règles fixées par la loi du 5 juillet 2010 rénovant le dialogue social.
La diminution des effectifs des agents de l'Etat se poursuit dans le cadre du budget triennal 2011-2013, parallèlement à la réorganisation des administrations.
Le programme 148 avec ses crédits de formation et ses prestations sociales contribue à faciliter ces évolutions et accompagne les restructurations.
I. LA MISE EN oeUVRE DU NOUVEAU TRAIN DES RÉDUCTIONS D'EFFECTIFS DE LA RGPP - 2
Présentée comme l'un des trois piliers du rétablissement des comptes publics avec le recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) et la recherche de mutualisation des moyens, la réduction des effectifs de l'Etat se poursuit en 2012 conformément à l'objectif fixé à hauteur de 100.000 postes sur la période 2011-2013 (RGPP 2) : amputé de 150.000 sur la durée du quinquennat, le nombre de fonctionnaires de l'Etat devrait ainsi retrouver, en 2012, son niveau des années 1990, soit une diminution de 7 %.
Le plafond des autorisations d'emplois fixé par le projet de loi de finances pour 2012 s'établit à :
- 1.935.321 ETPT 3 ( * ) (1.974.461 ETPT en 2011, soit -39.140 ETPT mais -30.258 ETPT à périmètre constant) pour les administrations de l'Etat ;
- 373.456 ETP 4 ( * ) (- 1.106 ETP par rapport à 2011) pour les opérateurs de l'Etat.
A. LE BILAN QUINQUENNAL DE LA DÉFLATION DES EFFECTIFS
1. La poursuite continue des réductions d'effectifs
Au 31 décembre 2009, -derniers chiffres disponibles 5 ( * ) - 75,2 % des 1.967.362 agents de l'Etat étaient titulaires (1.479.367 ETP), 5,45 % contractuels (107.000 ETP), 2,1 % ouvriers d'Etat (41.627 ETP) et 17,25 % militaires et volontaires militaires (339.368 ETP).
Le schéma d'emplois par ministères (en ETPT) est fixé comme suit pour 2012 ( cf . article 36 du projet de loi de finances) :
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Désignation du ministère
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PLF 2012 |
LFI 2011 |
Incidence des créations et suppression d'emplois (en ETPT) |
Evolution % |
|
I. Budget général |
1.923.336 |
1.962.343 |
- 1,99 |
|
|
Affaires étrangères et européennes |
15.024 |
15.402 |
- 94 |
- 2,45 |
|
Agriculture, alimentation, pêche et aménagement du territoire |
31.812 |
32.420 |
- 551 |
- 1,88 |
|
Budget, comptes publics et réforme de l'Etat |
139.495 |
142.466 |
- 2.973 |
- 2,09 |
|
Culture et communication |
11.014 |
11.124 |
- 100 |
- 0,99 |
|
Défense et anciens combattants |
293.198 |
301.341 |
- 7.821 |
- 2,70 |
|
Ecologie, développement durable, transports et logement |
60.305. |
61.885 |
- 1.313 |
- 2,55 |
|
Economie, finances et industrie |
14.005 |
14.344 |
- 259 |
- 2,36 |
|
Education nationale, jeunesse et vie associative |
953.356 |
968.184 |
- 15.234 |
- 1,53 |
|
Enseignement supérieur et recherche |
17.298 |
24.485 |
0 |
- 29,35 |
|
Fonction publique |
- |
- |
||
|
Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration |
280.534 |
283.164 |
- 2.232 |
- 0,93 |
|
Justice et libertés |
76.887 |
76.025 |
615 |
+ 1,13 |
|
Sports |
- |
- |
||
|
Services du Premier ministre |
9.224 |
9.109 |
52 |
+ 1,26 |
|
Solidarités et cohésion sociale |
- |
- |
||
|
Travail, emploi et santé |
21.184 |
22.394 |
- 441 |
- 5,40 |
|
Ville |
- |
- |
||
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II. Budgets annexes |
11.985 |
12.118 |
- 161 |
- 1,10 |
|
Contrôle et exploitation aériens |
11.151 |
11.268 |
- 145 |
- 1,04 |
|
Publications officielles et information administrative |
834 |
850 |
- 16 |
- 1,88 |
|
Total général |
1.935.321 |
1.974.461 |
- 30.512 |
- 1,98 |
La réduction importante des effectifs du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche s'explique principalement pas l'accession de nouveaux établissements d'enseignement supérieur à l'autonomie financière.
Pour le reste, tous les ministères, à l'exception de la justice, voient leur plafond d'emploi diminué par rapport à l'année précédente, les plus touchés étant le ministère du travail, de l'emploi et de la santé, la défense et le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.
Notons que l'application du principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite repose, pour 2012, sur une évaluation à 55.900 départs en retraite pour les fonctionnaires civils, ce qui porte le taux de réduction à 54,38 %, soit au-dessus de la règle.
•
Le maintien du retour
catégoriel
Le principe de restitution aux agents de la moitié des économies en résultant -fixé par le président de la République- a été maintenu pour le nouveau train de suppression de postes.
Ce « retour » de 50 % est constitué de mesures catégorielles décidées par chacun des ministères pour un coût total de 544 millions d'euros en 2010 (547,21 millions d'euros en 2009). S'y ajoutent des mesures catégorielles interministérielles.
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Ministère |
Coût 2010 des mesures catégorielles en M€ |
|
Affaires étrangères et européennes |
6,4 |
|
Agriculture et pêche |
10,3 |
|
Budget, comptes publics et fonction publique |
79,8 |
|
Culture et communication |
1,3 |
|
Défense |
100,2 |
|
Écologie, énergie, développement durable et aménagement du territoire |
24,7 |
|
Économie, industrie et emploi |
9,6 |
|
Éducation nationale |
119,2 |
|
Enseignement supérieur et recherche |
13,7 |
|
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales |
149,1 |
|
Justice |
9,2 |
|
Santé, jeunesse, sports et vie associative |
4,2 |
|
Services du Premier ministre |
4,1 |
|
Travail, relations sociales, famille et solidarité |
12,1 |
|
Ensemble des ministères |
544 |
Source : RAP 2010
Il est intéressant de noter les économies générées par l'application du non-remplacement de 1 sur 2 : liées au schéma d'emplois, elles se sont respectivement élevées à 860 millions d'euros et 808 millions d'euros pour 2009 et 2010 (ce gain est évalué à 3 milliards d'euros pour la période 2011 - 2013 dont près de 970 millions d'euros en 2012).
2. Des mesures RGPPistes aux implications diverses
Selon les renseignements transmis à votre rapporteur, « les économies en effectifs du projet de loi de finances pour 2012 s'appuient pour l'essentiel sur les réformes annoncées à l'occasion des CMPP de 2007 et 2008 ».
Ces mesures sont diverses : mutualisation des fonctions support, recentrage des secteurs ministériels sur leur « coeur de métier », restructurations administratives ... Si certaines d'entre elles permettent de réaliser incontestablement des gains d'effectifs, d'autres procèdent à des transferts de charges entre administrations, voire à un allègement des missions jusque-là assumées, ce qui n'est pas sans susciter des interrogations sur le périmètre de l'action de l'Etat et le devenir des fonctions délaissées. La lecture des tableaux répertoriant les mesures RGPP les plus significatives en termes de réduction d'effectifs -selon le Gouvernement- est à cet égard éclairante.
Quelques exemples :
- regrouper et mutualiser les fonctions support de l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger au sein de services communs de gestion (ministère des affaires étrangères et européennes) ;
- rationaliser l'organisation des services en charge de la définition et du pilotage de la politique culturelle (ministère de la culture et de la communication) ;
- poursuivre la modernisation du fonctionnement des greffes pénitentiaires (ministère de la justice et des libertés).
Mais aussi :
- recentrer les forces mobiles sur les missions prioritaires et en réduire le format ;
- réduire la mobilisation des forces de sécurité assurant la garde des dépôts et la police des audiences grâce au recours aux réservistes de la police nationale et de l'administration pénitentiaire, aux prestataires privés et à de nouveaux outils (ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration).
Evolution des schémas d'emplois (LFI 2008 - PLF 2012)
Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
3. La soumission naturelle des opérateurs de l'Etat à la règle générale
Comme le remarquait notre collègue Dominique de Legge, rapporteur de la mission sénatoriale d'information sur les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, « la difficulté de maîtriser la masse salariale de l'Etat était renforcée par la dynamique de l'emploi relevant des opérateurs de l'Etat » 6 ( * ) .
Les passerelles entre ministères et opérateurs n'assuraient pas une parfaite lisibilité de l'application du principe de déflation des effectifs des agents de l'Etat.
Très logiquement, hors emplois à durée limitée intégralement financés sur ressources propres, les 560 opérateurs de l'Etat sont soumis, depuis 2011, à un effort comparable à la règle du non-remplacement de un sur deux : il consiste en une réduction du plafond d'emplois de - 1,5 % ETP par an sur trois ans. Pour 2012, le plafond d'emplois diminue de 1.106 ETP.
Rappelons que la qualification d'opérateur de l'Etat est subordonnée à la réunion de trois critères :
1- une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat ;
2- un financement assuré majoritairement par celui-ci directement sous forme de subvention ou indirectement via des ressources affectées ;
3- un contrôle direct par l'Etat.
Le périmètre 2012 s'est réduit par rapport à l'année précédente.
D'une part, 39 opérateurs ont été retirés de la liste des 584 entités répertoriées en 2011 :
- 6 parce qu'ils ne répondaient pas aux critères de qualification comme l'institut national des jeunes aveugles de Paris ;
- 12 ont été fermés ou dissous ;
- 18 ont fait l'objet d'un regroupement (ex : l'école nationale d'ingénieurs des travaux agricoles de Clermont-Ferrand (ENITAC) et l'école nationale vétérinaire de Lyon (ENVL) ont créé l'institut d'enseignement supérieur et de recherche en alimentation, santé animale, sciences agronomiques et de l'environnement (Vet Agro Sup)) ;
- 3 ont disparu par intégration tel l'inventaire forestier national (IFN) dans l'institut géographique national (IGN).
En revanche, 15 organismes ont été classés dans le périmètre des opérateurs :
- 8 créés consécutivement à des regroupements ;
- 7 opérateurs nouveaux telle la Maison de l'Histoire de France.
Pour 2012, d'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, « la réduction globale du plafond d'autorisation d'emplois des opérateurs de l'Etat à périmètre constant et hors programmes exonérés de la mission Recherche et enseignement supérieur, s'établit à - 0,8 % par rapport à la LFI 2011 (- 1.111 ETP) . »
Il est intéressant de noter l'évolution, sur le quinquennat, du schéma d'emplois des opérateurs qui correspond aussi aux transferts opérés depuis les ministères et traduit les changements structurels opérés dans les interventions de l'Etat :
Source : DGAFP
Ces données sont présentées par missions budgétaires et à périmètre courant, c'est-à-dire en incluant les mesures de transfert qui impactent les plafonds des opérateurs.
* 3 Les ETPT (équivalents temps plein travaillé) résultent des effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (ex : un fonctionnaire travaillant à mi-temps = 0,5 ETPT).
* 4 Les ETP (équivalents temps plein) mesurent la capacité de travail à un instant donné, c'est-à-dire le nombre de postes de travail susceptibles d'être occupés.
* 5 Cf. rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations (2012).
* 6 Cf. rapport d'information n° 666 (2010-2011).