2. Les dépenses fiscales, très importantes dans cette mission, ne bénéficient pas à ceux qui en ont le plus besoin
a) La place des dépenses fiscales dans la mission
Les dépenses fiscales rattachées à la mission « Ville et Logement » représentent plus du double de ses crédits budgétaires.
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Chiffrage des dépenses fiscales relatives
à la mission
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en millions d'euros |
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2010 |
2011 |
2012 |
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Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables (177) |
1 269 |
1 354 |
1 328 |
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Développement et amélioration de l'offre de logements (135) |
15 214 |
15 325 |
15 185 |
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Aide à l'accès au logement (109) |
76 |
78 |
79 |
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Politique de la ville et Grand Paris (147) |
455 |
476 |
486 |
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Total |
17 014 |
17 233 |
17 078 |
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Source : projet annuel de performances annexé au PLF 2012 |
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Près de 90 % des dépenses fiscales sont concentrées au sein du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logements » qui regroupe en particulier :
- le taux de TVA à 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les logements achevés depuis plus de deux ans, pour un montant estimé en 2012 (sans prise en compte des mesures nouvelles qui pourraient être votées dans le PLF 2012) de 5,2 milliards d'euros ;
- le crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunts supportés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale, pour 1,8 milliard ;
- l'ensemble des aides à l'investissement locatif, pour 1,7 milliard ;
- le prêt à taux zéro et le prêt à taux zéro renforcé (PTZ +), pour 1,4 milliard ;
- le crédit d'impôt pour les dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, dont le coût est estimé à 1,4 milliard pour 2012 ;
- le taux de TVA à 5,5 % pour des opérations, notamment de construction, d'amélioration ou de transformation, portant sur certains types logements sociaux, pour un montant estimé de 1 milliard.
Environ 8 % du total des dépenses fiscales est affecté au programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris » . Il s'agit en premier lieu :
- du taux de TVA à 5,5 % applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers de la rénovation urbaine, dont le coût s'élèverait à 110 millions d'euros en 2012 ;
- de l'exonération d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui exercent une activité dans une zone franche urbaine (ZFU) de troisième génération ou qui créent une activité dans une ZFU entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2011. Plafonnée à 100 000 euros du bénéfice réalisé, son coût est estimé à 110 millions d'euros en 2012 ;
- de l'exonération, plafonnée à 61 000 euros du bénéfice, d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui exercent une activité en ZFU, pour 100 millions d'euros.
Les programmes 109 « Aide à l'accès au logement » et 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » recouvrent un peu plus de 3 % des dépenses fiscales de l'ensemble de la mission. La principale niche fiscale pour le programme 109, chiffrée à 45 millions en 2012, concerne l'exonération d'impôt sur le revenu de l'allocation logement et de l'aide personnalisée au logement.
b) Une nécessaire remise en question
Dans son rapport sur l'hébergement d'urgence et l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées 3 ( * ) , Etienne Pinte rappelait l'engagement du Président de la République dans son discours de Vandoeuvre du 11 décembre 2007 à ce que les avantages fiscaux accordés par l'Etat soient désormais proportionnés aux avantages sociaux consentis par ceux qui en bénéficient. Le rapport recommandait que les aides fiscales en matière d'habitat soient recentrées et conditionnées à une contrepartie sociale effective.
L'étude du projet annuel de performances permet s'isoler les dépenses fiscales ayant pour objet d'aider le secteur immobilier social ou d'augmenter l'offre de logements loués sous condition de ressources. Outre qu'elles représentent un peu moins de 15 % de l'ensemble des dépenses fiscales du programme, elles semblent se caractériser par une certaines dispersion. Un tel constat invite à s'interroger sur les moyens de renforcer et mieux centrer ces dispositifs.
Par ailleurs, les évolutions récentes laissent à penser que la recommandation du rapport Pinte a été peu entendue par le Gouvernement.
L'ouverture du prêt à taux zéro aux ménages les plus aisés par la loi de finances pour 2011 est particulièrement révélatrice. Les données fournies par le projet annuel de performances 2012 indiquent ainsi que 55 % des bénéficiaires du PTZ + en 2011 appartenaient aux catégories aisées de la population (tranches de revenus 9 et 10), tandis qu'un bénéficiaire sur dix disposait de revenus modestes (tranches 1 à 3). Les prévisions pour l'année 2012 fixent des ordres de grandeur équivalents.
Plus fondamentalement, la fondation Abbé Pierre s'est interrogée dans son dernier rapport sur le mal-logement, sur la pertinence de vouloir construire à tout prix une « France de propriétaires » . Les mesures mises en oeuvre pour atteindre cet objectif, outre qu'elles mobilisent des dépenses publiques qui pourraient être utilisées pour construire des logements sociaux, revêtent selon elle un caractère profondément inégalitaire voire stigmatisant pour les locataires.
Ceci étant, votre rapporteur note que le plan de retour à l'équilibre des finances publiques conduit à une remise en question partielle de certaines dépenses fiscales en revenant sur le caractère universel du prêt à taux zéro tout en resserrant le dispositif, en abandonnant la prorogation jusqu'à 2015 de « l'avantage Scellier », pourtant prévue initialement à l'article 40 du projet de loi de finances, et en limitant le crédit d'impôt développement durable.
* 3 Etienne Pinte, député UMP des Yvelines, parlementaire en mission auprès du Premier ministre 21 décembre 2007 - 20 juin 2008, Rapport sur l'hébergement d'urgence et l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.