III. UN EFFORT DE TRANSPARENCE ET DE REDEVABILITÉ À L'ÉGARD DU PARLEMENT, DE LA SOCIÉTÉ CIVILE ET DE L'OPINION PUBLIQUE DOIT ÊTRE ENTREPRIS
La politique d'aide au développement a longtemps été synonyme d'opacité, opacité du budget dont les enjeux ne peuvent être compris que d'un nombre restreint de spécialistes, opacité des statistiques qui agrègent des données hétérogènes, opacités réelles ou avérées des circuits de financement dans les pays partenaires où l'on a souvent accusé l'aide au développement d'alimenter la corruption. Cette opacité alimente le doute sur le bien fondé de la politique d'aide au développement.
C'est pourquoi, les différentes conférences sur l'efficacité de l'aide ont rappelé qu'une « priorité essentielle pour les pays partenaires comme pour les donneurs est de renforcer la responsabilité mutuelle et la transparence concernant l'utilisation qui est faite des ressources affectées au développement. » 60 ( * )
Les efforts de transparence sur l'aide concernent aussi bien les documents budgétaires français que les circuits financiers entre les pays du Nord et du Sud.
A. UN EFFORT DE TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE ET STATISTIQUE À POURSUIVRE
1. Le renforcement du dialogue sur la coopération au niveau national passe par une plus grande lisibilité du budget.
Comme il a été indiqué, le Parlement vote à travers la mission « Aide publique au développement », les crédits des trois principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement : le programme 110 « Aide économique et financière au développement », le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », et le programme 301 « Développement solidaire et migrations ».
Cependant la mission « Aide publique au développement » ne recouvre que 35 % de l'effort d'aide publique au développement consenti par la France.
Comme l'a souligné M. Serge Michaïlof, consultant international, enseignant à l'Institut d'études politiques de Paris, ancien directeur régional à la Banque mondiale, lors de la table ronde organisée par votre commission en 2010 « la présentation des budgets de la coopération est d'une opacité exceptionnelle, à tel point que les experts eux-mêmes ne s'y retrouvent pas ».
A titre de comparaison, le DFID britannique est pour sa part responsable de la très grande partie de l'APD britannique - 86 % en 2008. Le reste de l'APD britannique, soit 20 %, provient de 14 autres ministères et entités gouvernementales et les composantes les plus importantes en sont les allégements de dette consentis par le Service des garanties de crédit à l'exportation (Export Credits Guarantee Department - ECGD), les investissements transitant par la CDC7, organisme dépendant du DFID pour les questions relatives au Commonwealth, et les contributions gérées par le Foreign Office.
En France, les 65 % de l'APD qui ne figurent pas dans la mission « aide au développement » sont répartis dans 10 missions et 23 programmes, une situation qui rend ce budget particulièrement peu lisible.
Comme le souligne le rapporteur de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, notre excellente collègue Madame Henriette Martinez : « Quand bien même ne disposeraient-ils pas de l'intégralité des documents budgétaires, ce dont on peut douter, nos collègues de la Chambre des communes n'en auraient pas moins une connaissance des moyens de la politique du DFID incomparablement supérieure à celle qu'il nous est permis d'avoir depuis deux ans » 61 ( * )
Afin d'en améliorer la transparence, votre commission a fait adopter, l'année dernière, un amendement réformant le document de politique transversale afin que celui-ci contienne :
- une présentation détaillée de l'évolution à titre rétrospectif sur les cinq dernières années et, de façon prévisionnelle, pour la durée de la programmation triennale des finances publiques :
§ de l'effort français d'aide publique au développement en proportion du revenu national brut avec celui des autres Etats membres du Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économique ;
§ de la répartition entre les principaux instruments de coopération des crédits consacrés à l'aide au développement tels qu'ils sont présentés dans les documents budgétaires et de l'aide publique au développement qui en résulte, permettant d'identifier les moyens financiers respectivement affectés à l'aide multilatérale, communautaire et bilatérale, à l'aide bilatérale qui fait l'objet d'une programmation, ainsi qu'aux subventions, dons, annulations de dettes et prêts ;
§ de la répartition de ces instruments par secteurs, par zones d'intervention de la coopération française et par catégories de pays selon leur revenu ;
§ du montant net et brut des prêts.
- un récapitulatif des engagements internationaux de la France en matière d'aide publique au développement et un état des lieux de leur mise en oeuvre. »
Cette modification constitue indéniablement un progrès dans la présentation du budget.
Votre commission regrette que ce document soit encore transmis trop tardivement.
L'année dernière, le DPT est arrivée à l'Assemblée nationale après l'examen en commission du budget. Cette situation avait conduit les rapporteurs des commissions des finances et des affaires étrangères des deux assemblées, M Colin, M. Emmanuelli, nos collègues André Vantomme et Christian Cambon à écrire au ministre des finances pour que cette situation cesse.
Si le DPT est transmis au Parlement le 5 novembre, il ne reste à votre commission que deux semaines pour exploiter un budget particulièrement complexe.
Votre commission n'a pas de raison de penser que les délais de publication du DPT sont calculés pour nous empêcher d'exercer ce contrôle, mais elle constate que c'est le résultat obtenu.
Elle rappelle solennellement que les documents budgétaires doivent être communiqués dans des délais compatibles avec l'exercice de ses missions constitutionnelles.
2. La France doit adhérer à l'initiative internationale sur la transparence de l'aide
L'initiative internationale sur la transparence de l'aide (IATI sous son acronyme anglais), lancée à l'initiative du département pour la coopération internationale britannique (DfID), regroupe douze pays donateurs 62 ( * ) , sept organisations internationales (Banque mondiale, Banque africaine de développement, Commission européenne, PNUD, Banque asiatique de développement, GAVI- « Global alliance for vaccines and immunization »), et Fonds mondial pour la lutte contre le Sida la tuberculose et le paludisme (FMLSTP)) et des pays en développement 63 ( * ) , des structures privées (fondations) et associatives.
Cette initiative se propose, comme suite à la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide puis au programme d'action d'Accra, d'améliorer l'efficacité de l'aide en accroissant de façon volontariste sa transparence et sa prévisibilité. L'IATI a pour objectif principal de développer des standards internationaux applicables aux informations relatives aux dépenses d'aide. Ses travaux se font en lien étroit avec le CAD de l'OCDE qui rassemble, de manière standardisée et unique, l'aide des 23 pays membres du CAD.
L'IATI prévoit de fournir des données dont le niveau de détail serait plus important que celui relatif à la Déclaration annuelle d'APD faite au CAD de l'OCDE. Elle prévoit la fourniture de données prospectives d'aide, proposition phare de l'initiative : le donateur devrait être en mesure de fournir les montants prévisionnels destinés à chaque pays bénéficiaire tels qu'ils sont programmés pour l'année n+1 et, si possible, n+3.
Ceci serait un avantage indéniable pour les pays partenaires en matière de prévisibilité de leurs ressources disponibles. L'IATI requiert enfin une périodicité plus élevée dans la fourniture de données, l'un des objectifs étant de mettre à disposition les données plus rapidement et plus souvent (la trimestrialité est envisagée), les données du CAD étant fournies pratiquement deux ans après la déclaration.
La France est membre observateur de l'IATI. Elle soutient pleinement le principe visant à rendre l'aide plus prévisible et à rendre compte de façon plus fine, plus transparente et plus rapide, des versements d'aide dans les pays bénéficiaires, afin d'améliorer l'accès à l'information des gouvernements récipiendaires, de favoriser une meilleure intégration des programmes d'aide dans les budgets et programmes nationaux, et de renforcer la « redevabilité » des gouvernements envers leur opinion publique sur la façon dont l'aide est utilisée.
Votre commission estime que l'adhésion pleine à l'initiative internationale sur la transparence de l'aide permettrait d'impulser une plus grande transparence dans la gestion des statistiques de l'aide française.
* 60 Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement et programme d'action d'Accra
* 61 Avis présenté au nom de la commission des affaires étrangères sur le projet de loi de finances pour 2012 (n° 3775), tome III aide publique au développement par Mme Henriette Martinez, http://www.assemblee-nationale.fr/13/budget/plf2012/a3808-tiii.asp#P798_127027
* 62 Allemagne, Australie, Danemark, Espagne, Finlande, Irlande, Pays-Bas, Norvège, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni, Suède, Suisse (cf : http://www.aidtransparency.net/)
* 63 Ghana, Rwanda, Indonésie, Népal, Vietnam, Papouasie Nouvelle-Guinée, Moldavie, Monténégro, Colombie, Burkina Faso, Malawi, République Dominicaine, Syrie, République du Congo, République Démocratique du Congo (cf : http://www.aidtransparency.net/)