II. L'AFD : UN OPÉRATEUR BILATÉRAL À LA CROISÉE DES CHEMINS
L'Agence française de développement (AFD) est l'opérateur-pivot en charge de la mise en oeuvre de la politique française de coopération et de développement, dans le cadre des orientations définies par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID).
À ce titre, elle met en oeuvre, pour son compte propre ou pour le compte de l'État, des projets et des programmes de développement dans les États étrangers. Elle a également pour mission de contribuer au financement du développement dans les départements d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie.
Si l'AFD joue un rôle central dans la politique de coopération française, les ressources budgétaires octroyées à l'agence sont éclatées en de très nombreux programmes et lignes budgétaires comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Certaines de ses ressources sont issues de la mission aide au développement. Les bonifications de prêts relèvent ainsi du programme 110 tandis que les subventions destinées à des projets de coopération sont financées par le programme 209. D'autres ressources budgétaires sont issues de programmes extérieurs à la mission « aide au développement », comme les crédits du programme 853 et ceux du programme 123 destinés aux conditions de vie outre-mer.
On notera pour 2012 une légère croissance des ressources de l'AFD qui passe, en crédits de paiement, de 1,52 milliard d'euros, dans la loi de finances initiales pour 2011, à 1,65 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012.
Cette augmentation s'explique en grande partie par une évolution favorable des prêts consentis par l'État à l'AFD à des conditions avantageuses recensées par le programme 853, ainsi que par une légère croissance des crédits de bonification de prêts du programme 110.
Le caractère central des interventions de l'AFD conduit vos rapporteurs à y consacrer un développement spécifique dans le prolongement des travaux de la commission sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD 40 ( * ) .
A. ETABLISSEMENT BANCAIRE ET AGENCE DE DÉVELOPPEMENT, L'AFD, OPÉRATEUR AUX MULTIPLES FACETTES MET EN OEUVRE L'ESSENTIEL DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE BILATÉRALE
1. L'essentiel des crédits bilatéraux des programmes 110 et 209 transite par l'AFD
L'AFD ne représente que 29 % de l'aide au développement déclarée de la France à l'OCDE. Ce chiffre peut paraître surprenant de la part de l'opérateur pivot de la coopération française, mais il s'explique cependant par l'importance, dans l'APD française, des dépenses qui ne relèvent pas de l'AFD, comme les écolages, la prise en charge des réfugiés ou les annulations de dette. Ce chiffre illustre néanmoins le relatif éclatement du dispositif français de coopération par comparaison avec le dispositif britannique, le DIFID, qui représente 87 % de l'APD britannique.
Il reste que, si l'on considère l'aide publique au développement programmable, c'est-à-dire celle qui fait l'objet de véritables arbitrages géographiques et sectoriels pour financer des projets concrets d'aide au développement, alors force est de constater que l'AFD gère 64 % de l'aide publique programmable française.
Ce chiffre était de 23 % en 2005, c'est dire combien la réforme de la coopération française entamée en 1998 a renforcé le rôle de l'AFD.
Parce qu'elle gère 64 % de l'aide publique programmable française et parce qu'elle est l'institution qui dispose aujourd'hui de la plus forte expertise en matière d'aide au développement, l'AFD est désormais considérée comme l'opérateur pivot de la coopération française.
Evolution de l'aide publique au développement (APD) bilatérale nette générée par l'Agence française de développement (AFD).
|
en millions € |
APD nette bilatérale de l'AFD (2005-2010) |
|||||
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
Prêts souverains |
80 |
201 |
314 |
506 |
652 |
1187 |
|
Prêts non souverains |
101 |
138 |
222 |
274 |
688 |
236 |
|
Subventions |
177 |
197 |
197 |
248 |
321 |
373 |
|
C2D |
5 |
26 |
28 |
24 |
124 |
121 |
|
PAS/SAS (y compris ABG) |
-63 |
-17 |
-19 |
143 |
-85 |
-7 |
|
Autres (frais administratifs, CEFEB) |
145 |
162 |
158 |
171 |
229 |
242 |
|
Total bilatéral net AFD |
445 |
707 |
900 |
1366 |
1929 |
2152 |
|
Aide publique programmable (APP) France 41 ( * ) |
1 949 |
2 522 |
2 626 |
2 982 |
2 995 |
nd |
|
Part APD bilatérale AFD / APP France |
23 % |
28 % |
34 % |
46 % |
64 % |
nd |
2. La France a choisi de confier la mise en oeuvre de sa coopération à un établissement bancaire
Établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) dont le capital est entièrement détenu par l'État français, l'AFD est placée sous la cotutelle du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI), du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), et du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI).
Pour comprendre l'utilisation faite par l'AFD de ces dotations budgétaires, il faut avoir dans l'esprit le caractère très polyvalent de cette institution qui, contrairement à ce que son nom indique, n'est pas une agence de développement, mais avant tout une banque de développement.
a) Une banque de développement
En tant qu'institution financière spécialisée (IFS), l'AFD est soumise aux dispositions du code monétaire et financier applicable aux établissements de crédit. Son double statut apporte des garanties très appréciables en termes d'utilisation de la ressource publique et de gestion des risques, dans la mesure où l'Agence est soumise aux contrôles et procédures propres au statut bancaire.
En dépit de son nom, l'AFD est, tant au regard de son statut que de son résultat comptable, avant tout, une banque spécialisée dans le financement de projets de développement. A ce titre, l'AFD poursuit les objectifs d'une institution financière. Grâce à des ressources empruntées sur les marchés internationaux, notamment sous forme d'emprunts obligataires, elle finance des projets à des taux d'intérêt bonifiés ou non, ou parfois proches du marché, au prix de l'application d'une marge bancaire qui lui assure des ressources régulières. Établissement bancaire, l'AFD ne reçoit aucune subvention de fonctionnement de la part de l'Etat.
La marge bancaire produite par l'AFD est la contrepartie des financements octroyés, mais également de l'ingénierie et de l'expertise fournies par l'AFD. Dans cette activité, l'AFD doit évidemment veiller à limiter les risques encourus, en sélectionnant des clients solvables, Etats, collectivités territoriales ou entreprises publiques, et en répartissant les risques sur un périmètre le plus large possible.
En 2009, l'activité non concessionnelle représentait ainsi 41 % des engagements du groupe AFD, l'octroi de prêts non souverains recouvrant plus de la moitié des activités du groupe.
b) Une agence de coopération
L'agence est, ensuite, une agence de coopération, qui est devenue, ces dernières années, le principal opérateur de la politique française de solidarité avec les pays les plus pauvres. À ce titre, elle octroie avec les crédits en subvention du ministère de la coopération ou avec les bonifications d'intérêt du ministère des finances, soit des subventions, soit des prêts bonifiés à des projets ou programmes de coopération qui correspondent aux objectifs définis par le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). Elle accompagne également des projets de coopération pilotés par des ONG ou des collectivités territoriales.
Elle constitue, à ce titre, une forme de démembrement des services de l'Etat. Elle a récupéré parfois des personnels, souvent les compétences et les attributions de l'ancien ministère de la coopération de la rue Monsieur.
Dans cette perspective, l'AFD intervient dans les 14 pays prioritaires de la politique de coopération française, parfois sous forme de prêts fortement concessionnels, mais surtout avec des subventions ou de l'assistance technique, en particulier dans les secteurs non rentables comme l'éducation ou la santé et, plus généralement, dans l'ensemble des secteurs visés par les objectifs millénaires du développement, à l'exception de la gouvernance, de l'enseignement supérieur et de la coopération culturelle qui demeurent des prérogatives de la direction générale de la mondialisation au Quai d'Orsay (DGM).
Que cela soit sous le mandat de banque de développement ou d'agence de coopération, l'AFD a désormais la seule compétence opérationnelle au sein de l'aide bilatérale française dans les secteurs de l'agriculture et du développement durable, de la santé, de l'éducation de base et de la formation professionnelle, de l'environnement, du secteur privé, des infrastructures et du développement urbain.
c) Un outil d'influence
L'agence est également, pour les ministères des affaires étrangères et des finances, l'outil d'une politique d'influence qui permet, d'une part, d'alimenter des relations bilatérales avec des pays qui correspondent aux priorités diplomatiques et géostratégiques de la France et, d'autre part, d'asseoir la crédibilité de la vision française de la mondialisation, du développement et de la lutte contre le réchauffement climatique.
De fait, au-delà de la problématique du développement, l'AFD s'est affirmée comme un véritable outil de présence et d'influence, au service des intérêts français, au-delà de leurs zones traditionnelles. Sa présence en Chine, alors même que les relations diplomatiques étaient perturbées par la question du Tibet, en a fait, dans ce pays, un outil de dialogue et de promotion des intérêts français. Son investissement au Mexique, en amont du sommet de Cancun sur le réchauffement climatique, a contribué à attester la légitimité des positions françaises dans ce domaine.
L'AFD entretient ainsi des liens étroits avec de nombreuses institutions nationales et multilatérales, qui amplifient sa visibilité et ses possibilités d'action en partenariat.
L'agence a, en outre, acquis une place dans les débats internationaux sur le développement grâce à ses travaux d'analyse et sa politique active de communication.
Parallèlement, l'agence offre à l'Etat la possibilité d'effectuer des interventions ponctuelles, dans tel pays ou sur tel dossier, justifiées par des considérations politiques et d'opportunité.
Ainsi l'AFD vient-elle de débloquer un prêt de 350 millions d'euros en faveur de la Côté d'Ivoire afin de favoriser le retour à un fonctionnement normal des pouvoirs publics dans un pays marqué par de long mois de crise.
Enfin, en engageant des coopérations techniques, l'action de l'AFD est également susceptible d'ouvrir des perspectives aux entreprises françaises dans ses géographies d'intervention par la mise en valeur de l'expertise française. Bien que ses concours soient totalement déliés, la présence de l'agence contribue à susciter de l'empathie pour le savoir-faire français.
Dans cette activité, l'AFD est toujours une agence de coopération, mais plus forcément une agence de développement. En effet, selon le niveau de développement des pays d'intervention, il s'agit de soutenir le développement au sens traditionnel du terme ou de promouvoir des projets d'intérêts communs.
d) Une source de dépenses et de recettes pour l'Etat
Bien qu'entreprise de solidarité internationale, l'AFD est également une entreprise rentable, qui a dégagé ces dernières années un dividende annuel de près de 200 millions d'euros dont 100 % a été prélevé par l'Etat et partiellement redistribué au sein du budget de la coopération.
Ces recettes doivent être mises en regard des ressources de l'AFD en provenance de l'Etat. L'AFD reçoit, pour bonifier ses activités de prêts, en moyenne, 400 millions d'euros de crédits de paiement par an sous forme de crédits de bonification ou de prêts à conditions spéciales. Elle gère, par ailleurs, pour le compte de l'Etat, un peu moins de 400 millions des crédits de subventions pour lesquels elle reçoit, en outre, une rémunération de l'ordre de 25 millions d'euros, qui ne couvrent pas entièrement les frais d'instruction et de suivi des projets correspondants dont la gestion a été progressivement transférée de l'Etat à l'AFD. A ces financements croisés s'ajoutent les prestations de l'AFD pour l'Etat en matière de conseil, de communication et de partenariat que l'AFD finance sur ses fonds propres.
*
Ces différentes dimensions de l'AFD coexistent en même temps et parfois dans un même et seul projet.
Dans le cadre d'une politique dite de partenariats différenciés, l'AFD est conduite dans certaines zones géographiques à privilégier une dimension de son activité par rapport aux autres. Ainsi, l'AFD est, dans les pays émergents, avant tout un établissement financier, une agence de coopération et un outil de promotion des intérêts français, la dimension d'agence de développement étant très largement absente.
Les différentes tutelles de l'AFD ont à l'esprit chacune de ces facettes, même si, naturellement, la direction du Trésor du ministère des finances est plus sensible à l'aspect bancaire, la direction du budget à l'aspect budgétaire, la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères à l'aspect solidarité et les autres directions du Quai d'Orsay aux aspects diplomatiques et géostratégiques.
3. Un modèle politique et économique singulier fondé sur une péréquation entre les différentes activités
Comme l'a observé la Cour des comptes : « La France est pratiquement le seul bailleur important qui ait pour principal instrument une institution financière soumise au régime des établissements de crédit ».
Chez nos principaux partenaires, les agences de développement sont, dans la plupart des cas, des administrations centrales ou des établissements publics administratifs placés directement sous l'autorité du ministère des affaires étrangères et/ou de la coopération et dotés de crédits budgétaires.
Au Royaume-Uni, le DFID (Department for international Development) fait partie de l'administration et est dirigé par le Secrétaire d'Etat pour le développement international, membre du Cabinet jusqu'en 2010.
Le faible recours aux prêts pour l'aide au développement explique largement l'absence d'une institution financière spécialisée. En Suède, SIDA (Swedish International Development Cooperation Agency) est une agence gouvernementale chargée de réaliser les objectifs de la politique de coopération suédoise sous la direction du ministère des affaires étrangères.
A l'échelon communautaire, l'Office de coopération EuropeAid est une des directions générales de la Commission européenne. Créée en janvier 2001, elle a pour mission de mettre en oeuvre les instruments d'aide extérieure de la Commission européenne, qui sont financés par budget de l'Union européenne et les crédits du Fonds européen de développement. A l'action de cet organisme s'ajoute celle de la Banque européenne d'investissement (BEI) qui inclut dans son activité le financement du développement.
La situation est analogue dans les pays d'Amérique du Nord. L'USAID est une agence du gouvernement fédéral dont l'action est dirigée par le Département d'Etat.
Au Canada, l'Agence canadienne de développement international (ACDI) dépend du ministère des affaires étrangères et du commerce international.
Le système étranger qui se rapproche désormais le plus du système français est le japonais, depuis sa fusion, en 2008, en une agence unique, la Japan International Cooperation Agency (JICA), de l'entité précédemment chargée, depuis 1974, de l'assistance technique et de la gestion des dons et de la banque JBIC, proche du modèle de la KfW accordant les prêts.
Ce positionnement singulier associant plusieurs métiers, qui vont de l'activité bancaire à l'agence de dons, en passant par le bureau d'étude et d'assistance technique, la promotion des intérêts économiques ou diplomatiques français, constitue indéniablement un avantage stratégique important de l'AFD.
Cette configuration lui permet, selon les contextes, de « jouer sur plusieurs tableaux » et d'avoir une grande souplesse dans les solutions apportées aux demandes de nos partenaires du Sud auxquels l'AFD peut offrir une palette d'instruments et de solutions très vaste.
Elle induit également un modèle économique original par lequel des activités rentables de crédits et de production financière viennent en partie financer des activités déficitaires de gestions de subventions, de production intellectuelle, de conseils, de partenariats et de communication. Cette péréquation entre métiers correspond de plus en plus à une péréquation entre zones géographiques, dans la mesure où la marge bancaire de l'AFD est produite dans les zones les plus prospères alors que les activités déficitaires de gestions de subventions se situent dans les zones les moins pourvues.
Cette capacité à gérer ensemble ces différentes activités constitue un avantage comparatif de l'AFD par rapport à ses homologues, mais également une source de difficultés pour la définition et la communication d'une stratégie.
Ces différentes « casquettes » qui font de l'AFD non seulement l'opérateur pivot de la coopération mais également son « couteau suisse » sont régulièrement une source d'incompréhension, voire de critiques.
L'AFD est ainsi très régulièrement jugée sur les 300 millions de subventions qu'elle octroie, sans que soient pris en compte les 6 ou 7 milliards d'engagements qu'elle effectue essentiellement sous forme de prêts. Même si cela peut avoir une justification, le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD illustre ce biais puisque sur neuf indicateurs de performance portant sur la concentration des activités de l'AFD, six concernent les quelque 300 millions de subventions, projets et aides budgétaires globales et trois seulement portent sur l'effort financier global participant aux 6 ou 7 milliards d'engagements.
Il est ainsi fréquent que le public, les ONG et les parlementaires s'adressent à l'AFD comme à une agence de coopération pour découvrir ensuite qu'il s'agit aussi, voire d'abord, d'un établissement bancaire.
Ainsi, la difficulté culturelle, pour les agents de l'AFD, à présenter la façon dont cet établissement gagne de l'argent, comme l'atteste son résultat comptable, contribue à des glissements sémantiques dans lesquels des opérations économiquement rentables sont présentées comme des actions plus ou moins désintéressées.
La difficulté à admettre une forme de rentabilité, dont l'AFD est par ailleurs fière, conduit, par exemple, à ce qu'il faille comprendre, sous le vocable « opérations de pure influence », les opérations financièrement les plus rentables et comportant un fort retour pour les entreprises françaises.
* 40 L'AFD, fer de lance de la coopération française. Rapport d'information n° 497 (2010-2011) de MM. Christian CAMBON et André VANTOMME, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense le 6 mai 2011
* 41 Selon la définition de l'OCDE, l'APP se calcule à partir de l'APD bilatérale brute dont on déduit un certain nombre de postes qui correspondent à des dépenses non programmables, soit parce qu'elles sont imprévisibles (aide humanitaire, annulation de dettes), soit parce qu'elles n'entrainent pas de flux transfrontaliers (écolage, réfugiés), soit parce qu'elles n'entrent pas dans des accords entre gouvernements( aide aux ONG, aide allouée par les collectivités locales), soit encore parce qu'elles ne peuvent être ventilées par pays (PED non ventilés).Les données 2010 relatives à l'aide publique programmable de la France ne sont pas encore disponibles car l'enquête définitive de l'APD 2010 est en cours de traitement par l'OCDE.