PREMIÈRE PARTIE - QUELLE POLITIQUE POUR QUEL BUDGET, OU POURQUOI INVESTIR DANS LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN PÉRIODE DE CRISE DES FINANCES PUBLIQUES ?
Dans le projet de loi de finances pour 2012, les crédits de la mission « aide publique au développement » s'élèvent à 2,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 3,3 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces crédits demeurent stables à leur niveau de 2011.
La mission aide publique au développement représente environ 35 % de l'ensemble des crédits que la France déclare à l'OCDE au titre de l'aide publique au développement. Les 65 % restants sont partagés entre des dépenses relevant d'autres missions et des dépenses non budgétaires, comme les prêts, les recettes issues de la taxe sur les billets d'avions ou les dépenses des collectivités territoriales au titre de la coopération décentralisée.
Ces 35 % sont cependant au coeur de l'évaluation des moyens de notre coopération. Car ils recouvrent l'essentiel des crédits sur lesquels le gouvernement a une emprise directe et peut effectuer des arbitrages sectoriels ou géographiques. L'ensemble des sommes déclarées à l'OCDE représentait en 2010 près de 10 milliards d'euros de dons et de prêts et un effort budgétaire de l'ordre de 7 milliards d'euros.
Dans un contexte budgétaire marqué par la nécessité de redresser les finances publiques, quel est le sens, la raison d'être des millions d'euros inscrits au budget de l'aide au développement dans le projet de loi de finances pour 2012 ?
Les rapporteurs de la commission des affaires étrangères du Sénat ont souhaité, avant d'examiner l'évolution de ces crédits, se poser cette question de fond.
Ils estiment en effet que les contribuables français sont en droit de se demander pourquoi investir dans la coopération internationale en période de restrictions budgétaires ? Nombre d'entre eux s'interrogent sur les raisons qui conduisent les pouvoirs publics, à un moment où l'ensemble des budgets font l'objet de coupes sévères qui touchent parfois très concrètement la vie quotidienne des Français, à consacrer autant d'argent en faveur de populations aussi éloignées de la France. Le niveau des déficits publics donne ainsi une actualité à un débat ancien qu'en son temps Raymond Cartier avait résumé dans la formule connue : « la Corrèze avant le Zambèze ? »
Des nombreuses auditions auxquelles ils ont procédé seuls ou avec la commission, les rapporteurs ont retiré la conviction que cette politique répondait aux intérêts conjoints des Français et des populations avec lesquelles nous engageons une coopération. La France a un intérêt moral, politique et géopolitique à mener une politique de coopération internationale active. La Grande-Bretagne, confrontée aux mêmes difficultés budgétaires, est d'ailleurs parvenue aux mêmes conclusions, puisque le gouvernement britannique a décidé de sanctuariser la coopération dans un contexte où les dépenses budgétaires font l'objet de réductions drastiques.
Ils sont cependant conscients que cette conviction ne va pas de soi. C'est pourquoi ils ont estimé nécessaire de bien cerner les objectifs des crédits qui vous sont soumis.
I. DES CRÉDITS QUI CONSTRIBUENT À UN VOLET CROISSANT DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE
Après la décennie qui a suivi la chute du mur de Berlin, pendant laquelle l'APD de la France comme celle des principaux pays a diminué de près de moitié, la première décennie du XXI e siècle a été caractérisée par une augmentation continue des crédits consacrés à la coopération internationale.
Après les années 90, la disparition du bloc communiste a fait perdre à l'aide au développement un de ses moteurs principaux : la volonté de contenir la propagation des idées communistes dans les pays en développement.
La remontée du budget de la coopération depuis les années 2000 correspond à une logique qui s'est voulue plus généreuse, plus compassionnelle, dont les OMD sont l'illustration la plus aboutie.
Depuis quelques années, sous l'effet de la mondialisation, de nouvelles considérations géopolitiques sont de nouveau venues conforter des motivations d'ordre éthique. La menace terroriste et le développement d'épidémies à l'échelle planétaire ont notamment mis en évidence l'interdépendance croissante entre les nations développées et les pays en développement. La décennie qui vient de s'achever a montré combien il était dangereux de laisser se creuser une fracture sociale mondiale. Et de ce point de vue, on ne peut que constater un accroissement des déséquilibres mondiaux dont les conséquences sont préoccupantes aussi bien pour les pays du Sud que pour les pays du Nord.
C'est pourquoi la lutte contre les déséquilibres mondiaux et les conséquences de la mondialisation constituent aujourd'hui les principales raisons d'être de ce budget.
A. DES DÉSÉQUILIBRES MONDIAUX GRANDISSANTS QUI APPELLENT DES SOLUTIONS GLOBALES ET UNE MOBILISATION COLLECTIVE DES PAYS DÉVELOPPÉS
La famine qui sévit dans la Corne de l'Afrique, l'instabilité des pays du Maghreb à l'issue des révolutions arabes, le développement de zones de non-droit dans l'arc de crise qui va du Sahel à l'Afghanistan, les conséquences du réchauffement climatique, voilà autant d'exemples des déséquilibres croissants que connaissent les pays en développement.
1. Malgré des progrès importants en partie liés à l'effort d'aide au développement...
En 2000, lors du Sommet du Millénaire, les 189 chefs d'Etat et de gouvernements des pays membres de l'ONU se fixaient huit objectifs pour réduire la pauvreté d'ici 2015 et faire du « droit au développement une réalité pour tous » (Déclaration du Millénaire, Résolution adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 8 septembre 2000, à New York).
Dix ans après la définition des OMD, le Sommet sur les OMD aux Nations unies (20-22 septembre 2010) a permis de mesurer le chemin parcouru et les progrès accomplis.
Le creusement des inégalités est le fait le plus saillant de cette première décennie. Si de nombreux pays en Asie et en Amérique Latine devraient atteindre les objectifs fixés, voire dans certains cas les dépasser, ces réussites ne doivent pas masquer l'ampleur des besoins de l'Afrique et en particulier de l'Afrique sub-saharienne.
Les résultats obtenus par certains pays démontrent cependant que la réussite est possible et témoignent du degré d'engagement de chacun des acteurs.
Au-delà d'une approche résignée qui consisterait à constater avec pessimisme les retards par rapport aux objectifs fixés, il convient de regarder les résultats positifs obtenus sur les trente dernières années et plus particulièrement depuis 2000.
Sur les trente dernières années, on assiste à travers la planète à une diminution spectaculaire de la pauvreté.
Cette tendance s'accélère depuis les années 1980, tirée par la croissance de la Chine et de l'Inde ; entre 1981 et 2005, la part de la population mondiale vivant avec moins de 1,25 dollar par jour a diminué de 20 %. Alors que l'explosion démographique battait son plein, le nombre de pauvres reculait également en valeur absolue, de 1,9 à 1,4 milliard d'habitants.
Le rapport 2011 des Nations unies sur les OMD fait référence aux nouvelles projections de la Banque Mondiale concernant l'évolution de la pauvreté d'ici 2015. En 1990, le taux de pauvreté était de 46 %. L'objectif de réduire de moitié la proportion de personnes qui vivent avec moins d'1,25 dollar par jour devrait être dépassé en 2015 au niveau global si les tendances observées se poursuivent.
Les projections de la Banque Mondiale estiment que ce taux pourrait atteindre 15 % d'ici 2015 (soit 900 millions de personnes). L'atteinte de cette cible serait principalement due à la diminution de la pauvreté en Inde et en Chine. En 2015, il est ainsi prévu que le taux de pauvreté de la Chine se situe autour de 5 %. En Inde, où la pauvreté est davantage répandue qu'en Chine, ce taux devrait tout de même chuter de 51 % en 1990 à 22 % en 2015.
Dans de nombreux secteurs, les progrès ont été considérables. Ces cinquante dernières années, on estime par exemple qu'un milliard de personnes ont échappé à la famine grâce aux progrès agricoles. La santé a, elle aussi, progressé de façon spectaculaire avec l'apparition d'innovations comme les vaccins. En 1960, 20 millions d'enfants de moins de 5 ans ont trouvé la mort. En 2010, moins de 8 millions d'enfants de moins de 5 ans sont décédés. La population mondiale a plus que doublé pendant cette période, ce qui signifie que le taux de mortalité a diminué de plus de 80 %. La générosité des aides a joué un rôle important dans ces résultats.
Source « Mettre à profit l'impact de l'innovation pour financer le développement du 21 e siècle»: A report by Bill Gates to G20 leaders, Cannes Summit, November 2011
Plus récemment, les résultats relatifs à chaque OMD sont également très positifs. Entre 1999 et 2008, le nombre d'enfants non-scolarisés est passé de 106 millions à 69 millions ce qui représente une augmentation du taux de scolarisation de 81 % à 89 %. La mortalité infantile a diminué de près d'un tiers. Depuis 1988, environ 2,5 milliards d'enfants dans le monde ont été vaccinés contre la polio. Dans la même période, le nombre de cas de poliomyélite a été réduit de plus de 99 % au plan mondial. Les décès dus à la rougeole ont diminué de 78 % dans le monde entre 2000 et 2008. Un milliard de personnes supplémentaire a désormais accès à une source d'eau améliorée. Les grandes pandémies ont pu être endiguées. Le ver de Guinée a été éliminé dans tous les pays sauf quatre, et le nombre de cas est passé de 547 575 en 1991 à 3 109 en 2009. Quatre cents millions de personnes sont sorties de l'extrême pauvreté. Le nombre de personnes qui souffrent de la faim est passé de plus d'un milliard en 2009 à 925 millions en 2010.
Une partie de ces résultats est liée aux politiques de coopération mises en place dans les années 2000 grâce à la mobilisation autour des OMD. Ainsi, la poursuite de l'objectif des 0,7 % a conduit l'aide totale en provenance des donateurs du CAD de 80 milliards de dollars en 2004 à près de 220 milliards de dollars en 2009, ce qui a permis, notamment, de financer des politiques volontaristes de vaccinations ou de scolarisation.
Comme le souligne Bill Gates dans son rapport remis aux membres du G20 au sommet de Cannes : « Au fil du temps, l'Aide Publique au Développement (APD) a eu un immense impact et elle continuera à jouer un rôle majeur dans le développement » 1 ( * )
Aide Publique au Développement en M€
Source: OCDE
Il serait cependant présomptueux d'imputer les résultats obtenus à ces seuls financements. L'aide au développement n'est en effet qu'une partie résiduelle du financement du développement des pays concernées. Les politiques de coopération ne viennent en outre qu'en appui des politiques menées par les pouvoirs publics partenaires et des initiatives des sociétés civiles.
Une grande partie des résultats obtenus en matière d'emploi, d'accès à l'eau ou d'éducation est liée à la croissance des économies concernées et semble avoir un rapport lointain avec les politiques de coopération mises en place.
La meilleure illustration de ce processus est évidemment l'Inde et la Chine dont la croissance de plus de 10 % sur la dernière décennie a permis à des millions de personnes de sortir de la pauvreté.
C'est également vrai dans une moindre mesure et selon un processus économique plus incertain dans un grand nombre de pays africains qui connaissent une croissance bien supérieure aux pays occidentaux depuis une décennie.
2. ..., le maintien de très fortes inégalités de développement, comme l'illustre la famine récente dans la corne de l'Afrique
Les progrès enregistrés en matière de développement ne doivent cependant pas nous faire oublier le très fort développement des inégalités entre pays durant ces dernières années.
Comme l'a souligné la conférence des Nations unies sur le commerce et le développement, ainsi que la dernière conférence sur les PMA 2 ( * ) qui s'est tenue à Istanbul en mai dernier, malgré une croissance moyenne de plus de 7 % par an de 2002 à 2007, un peu plus d'un quart des PMA, soit 14 pays, ont vu leur PIB par habitant baisser ou stagner.
Cette période d'expansion n'a, en outre, entraîné qu'une modeste diminution du déficit chronique d'investissement des PMA qui sont devenus, à l'issue de cette décennie, plus vulnérables aux chocs extérieurs comme l'illustre leur dépendance à l'égard de ressources extérieures.
En 2007, 53 % de la population des PMA vivaient dans l'extrême pauvreté, c'est-à-dire avec moins de 1,25 dollar par jour et 78 % avec moins de 12 dollars par jour, ce qui concerne pour l'ensemble des PMA plus de 400 millions de personnes.
Or le revenu par habitant est un élément essentiel du développement comme l'illustre le lien statistique très étroit entre le niveau de vie et l'espérance de vie au niveau mondial dans le graphique ci-après.
Source : Gapminder
Cet accroissement des inégalités s'est accompagné dans un nombre croissant de régions par un délitement de l'État. C'est le cas dans le Sahel où les Etats contrôlent de moins en moins des proportions, sans cesse croissantes, de leur territoire où prospèrent des trafics illicites en direction de l'Europe et des groupes armés plus au moins liés à Al-Qaïda. Cet effacement de l'État, que vos rapporteurs ont pu constater lors de leur mission au Mali en 2009, se développe dans un contexte économique et social préoccupant.
Les trois pays sahéliens que sont le Niger, le Burkina et le Mali sont en effet dans une impasse démographique : Le Niger, qui avait 3 millions d'habitants à l'indépendance, en aura plus de 55 millions en 2050. La population de ces trois pays passera d'ici 2050 de 44 à 125 millions d'habitants. Or, à moins que localement apparaissent des changements radicaux des politiques économiques et des politiques d'aide, les ressources en terres arables et en eau ne permettront pas de les nourrir ni de leur offrir des emplois 3 ( * ) . On pourrait ici multiplier les exemples avec la Somalie ou le Yémen dont les territoires sont aujourd'hui morcelés aux mains de chefs locaux et sur les côtes desquels prospère notamment la piraterie.
Cet été la famine dans la Corne de l'Afrique est venue nous rappeler combien le sous-développement pouvait entraîner des drames humains. Près de 12,4 millions de personnes dans la Corne de l'Afrique - dont la Somalie, le Kenya, l'Éthiopie et Djibouti - sont en effet affectées par la pire sécheresse que le pays ait connue depuis des décennies. Des dizaines de milliers de personnes sont déjà mortes de la famine dans la région. Le prix du maïs et du blé était significativement plus élevé en Afrique de l'est que dans le reste du monde. Cette situation résulte de la conjonction de plusieurs facteurs tels que le sous-développement agricole de la région, la dépendance alimentaire qui en résulte, la volatilité des cours mondiaux des denrées alimentaires, la situation sécuritaire particulièrement dégradée de cette région.
3. ... dont les conséquences sont accrues par la mondialisation
Les inégalités entre les pays du Sud et du Nord sont devenues d'autant plus inacceptables que la mondialisation des médias leur fait partager le même monde. La mondialisation nourrit des inégalités économiques et sociales flagrantes dans un monde qui est devenu un espace social unifié.
Des régions entières demeurent à l'écart des bénéfices de la croissance mondiale et, au lieu de diminuer, les écarts se sont creusés entre les plus riches et les plus pauvres. Une grande partie du continent africain, de l'Asie et même de l'Amérique latine est restée en marge des effets positifs de la mondialisation. Une telle situation, au moment où la diffusion de l'information rend ces inégalités plus visibles, est lourde de menaces pour la stabilité internationale. Elle peut engendrer révoltes et extrémismes.
Au fond du Sahel tout comme au fin fond de l'Afghanistan, nous voyons des postes de télévision branchés sur des batteries de camion qui passent en boucle des feuilletons occidentaux mettant à nu notre mode de consommation.
Ces inégalités sont le produit classique du processus de développement. Mais l'explosion des inégalités au plan mondial entre pays fragiles et le reste du monde devient insupportable sur une planète que la télévision a transformée en village global.
Aujourd'hui les pays du Nord ne sont plus préservés des maux qui touchent les pays du Sud. Les épidémies nées dans les maillons faibles des systèmes de santé mondiaux, le terrorisme né dans les zones désertées par le développement concernent aussi bien les pays du Sud que les pays du Nord.
4. ...et par les effets prévisibles du réchauffement climatique
A ces inégalités et ces facteurs de risque viennent s'ajouter les conséquences des modifications du climat liées au mode de développement industriel jusqu'aujourd'hui pratiqué.
Ces conséquences ne sont pas seulement à venir mais peuvent déjà être constatées. Sous la pression des villes, des champs et de l'exploitation sylvicole, les forêts du globe ont diminué d'environ 40 % au cours des trois cents dernières années, et complètement disparu du territoire de vingt-cinq pays. Une trentaine d'autres Etats ont perdu plus de 90 % de leur couverture forestière. Un déclin, bien que globalement ralenti, qui se poursuit aujourd'hui. A Madagascar, cette déforestation affecte les écosystèmes de l'île, provoquant des glissements de terrain meurtriers et perturbant les régimes de précipitations.
Ces conséquences touchent au premier chef les pays en voie de développement. Ainsi constate-t-on des pertes de rendements agricoles, particulièrement importantes dans les régions sahéliennes. Elles sont dues à la chute de fertilité des sols, mais aussi à une pluviométrie de plus en plus irrégulière, et en baisse globale en Afrique du Nord et dans certaines parties du Sahel. On en mesure déjà les impacts sur le taux de malnutrition dans un pays comme le Niger.
Le Groupe d'experts intergouvernemental sur le changement climatique (GIEC) estime que d'ici 2080, six cents millions de personnes supplémentaires pourraient être exposées à des risques de famine, dans leur plus grande part en Afrique subsaharienne.
Au Maghreb, la température devrait croître de deux degrés d'ici la moitié du siècle, et de quatre d'ici 2100, réduisant considérablement la quantité d'eau disponible.
En Afrique, 250 millions d'Africains vivent le long de côtes exposées à l'élévation du niveau des mers. Ainsi, la conurbation quasi continue entre Abidjan et Lagos compte plus de 25 millions d'habitants vivant à un mètre en dessous du niveau de la mer derrière une dune qui vraisemblablement ne résistera pas à une élévation du niveau de la mer. Au-delà de l'Afrique, des pays particulièrement pauvres comme le Bangladesh avec 200 millions d'habitants sont également très concernés par le réchauffement climatique.
* 1 Mettre à profit l'impact de l'innovation pour financer le développement du 21 e siècle: A report by Bill Gates to G20 leaders, Cannes Summit, November 2011
* 2 Au nombre de 48 et abritant une population totale de 880 millions d'habitants, les pays les moins avancés constituent le groupe de pays le plus pauvre et le plus faible au sein de la communauté internationale. Ils se caractérisent par des difficultés telles qu'un faible revenu par habitant, un faible niveau de développement humain et des obstacles économiques et structurels à la croissance qui limitent leur capacité à résister aux facteurs de vulnérabilité
* 3 Serge Michailof, Alexis Bonnel, « Notre maison brûle au sud, que peut faire l'aide au développement ? », Paris, Fayard, collection Commentaires, 2010.