C. UN SENTIMENT DE DÉCALAGE QUI S'EXPLIQUE EN PARTIE PAR LA FAIBLE VISIBILITÉ DES CONTRIBUTIONS FRANÇAISES AUX INSTITUTIONS MULTILATÉRALES ET UNE FORTE DISPERSION DE L'AIDE BILATÉRALE
Lorsque vos rapporteurs évoquent ce sentiment de décalage entre les ambitions de coopération et la réalité de ses moyens, il leur a souvent été répondu qu'il fallait intégrer dans l'effort français la part des interventions multilatérales imputables à la France au titre de ses contributions dans chaque pays.
Nul doute que le poids croissant des crédits de ce budget qui transite par des opérateurs multilatéraux a limité les moyens sur le terrain laissés à l'aide bilatérale.
1. Le choix du multilatéral suppose de renoncer à une forme de visibilité de l'aide française
Une des évolutions structurant de ces dix dernières années est en effet l'accroissement de la part de l'aide française passant par des canaux multilatéraux.
|
Répartition de l'APD de la France (1999-2009) |
|||||||
|
en millions $ |
APD totale |
APD bilatérale |
APD multilatérale |
||||
|
Total |
% |
Total |
% |
dont aide européenne |
|||
|
CE |
FED |
||||||
|
1990 |
7 163 |
5 612 |
78% |
1 551 |
22% |
391 |
373 |
|
1991 |
7 386 |
5 772 |
78% |
1 614 |
22% |
456 |
440 |
|
1992 |
8 271 |
6 304 |
76% |
1 968 |
24% |
398 |
507 |
|
1993 |
7 915 |
6 154 |
78% |
1 761 |
22% |
392 |
443 |
|
1994 |
8 466 |
6 611 |
78% |
1 855 |
22% |
404 |
512 |
|
1995 |
8 443 |
6 429 |
76% |
2 015 |
24% |
461 |
524 |
|
1996 |
7 451 |
5 754 |
77% |
1 697 |
23% |
554 |
290 |
|
1997 |
6 306 |
4 776 |
76% |
1 530 |
24% |
551 |
330 |
|
1998 |
5 742 |
4 185 |
73% |
1 557 |
27% |
426 |
356 |
|
1999 |
5 639 |
4 128 |
73% |
1 512 |
27% |
513 |
286 |
|
2000 |
4 105 |
2 829 |
69% |
1 276 |
31% |
540 |
251 |
|
2001 |
4 198 |
2 596 |
62% |
1 602 |
38% |
647 |
396 |
|
2002 |
5 486 |
3 615 |
66% |
1 871 |
34% |
725 |
561 |
|
2003 |
7 253 |
5 213 |
72% |
2 039 |
28% |
807 |
504 |
|
2004 |
8 473 |
5 567 |
66% |
2 906 |
34% |
1 046 |
818 |
|
2005 |
10 026 |
7 239 |
72% |
2 787 |
28% |
1 026 |
781 |
|
2006 |
10 601 |
7 919 |
75% |
2 681 |
25% |
1 106 |
832 |
|
2007 |
9 884 |
6 258 |
63% |
3 625 |
37% |
1 201 |
955 |
|
2008 |
10 908 |
6 669 |
61% |
4 239 |
39% |
1 407 |
1 121 |
|
2009 |
12 602 |
7 187 |
57% |
5 415 |
43% |
1 734 |
1 166 |
Source : OCDE
Or sur le terrain les crédits que la France attribue aux organisations multilatérales, que cela soit la Banque Mondiale, le Fonds Européen de Développement ou tout autre organisme, ne sont pas perçus par nos partenaires comme participant à l'effort français d'aide au développement.
Répartition de l'APD de la France (1990-2009 )
Source : OCDE
Vos rapporteurs ont pu constater sur le terrain, au Mali, que jamais, lors de l'inauguration de projets financés par la Banque Mondiale ou par un opérateur communautaire, il n'est rappelé que ces institutions sont financées par des contributions nationales et que la contribution de la France est parmi les plus importantes. Le choix du multilatéral qui a été fait pendant de nombreuses années s'est donc mécaniquement traduit par une moindre lisibilité de la France dans les projets de coopération.
Le graphique suivant illustre aisément, dans un pays comme le Mali qui peut être considéré comme un pays emblématique de l'Afrique subsaharienne, la diminution, au cours des dix dernières années, de l'APD bilatérale française et l'augmentation parallèle des crédits multilatéraux que l'on peut imputer à la France au regard de ses contributions aux différents institutions multilatérales.
On constate alors que l'effort global de la France au Mali augmente de 2002 à 2009. Malgré cela, la perception que les acteurs locaux peuvent avoir de cette aide est en diminution, car la seule aide visible, c'est-à-dire l'aide bilatérale, est elle-même en diminution.
Source OCDE chiffre hors allégement de dette en millions de dollars US
2. La France pèse-t-elle sur la programmation des institutions multilatérales ?
On peut certes considérer que la visibilité de l'aide française est secondaire par rapport à l'efficacité des actions menées.
La visibilité de la coopération française correspond à un objectif politique de rayonnement et d'influence qui est, après tout, secondaire par rapport aux objectifs qui relèvent à proprement parler du développement.
Dans cette perspective, le choix de l'instrument multilatéral présente les avantages que l'on connaît en matière d'économie d'échelle, d'expertise et de neutralité politique.
Dès lors se pose la question de l'évaluation de l'efficacité des différentes contributions multilatérales françaises. Pourquoi donner telle somme à telles institutions et une autre somme à une autre institution. Selon quels critères les pouvoirs publics font-ils leur choix ?
Votre commission constate au regard des documents budgétaires qui lui sont fournis et les réponses au questionnaire budgétaire qui lui ont été envoyées qu'il n'existe pas une liste de critères bien établis qui permettraient aux parlementaires d'avoir une grille d'analyse des différentes contributions multilatérales.
Il est vrai que la définition de ces critères n'a rien d'évident. On peut toutefois distinguer trois types de critères : des critères d'efficacité liés à la capacité de ces organismes à atteindre les objectifs de développement, des critères d'efficience mesurant le niveau des dépenses utilisées pour atteindre ces objectifs et notamment des dépenses d'administration, et enfin des critères relatifs à la cohérence de la programmation de ces organismes avec les objectifs géographiques et sectoriels de la politique française de coopération.
Les documents budgétaires relatifs à la mission « aide au développement » ne retiennent que ce dernier critère relatif à la cohérence des programmations avec les objectifs français.
Comme le souligne le projet annuel de performance « S'assurer que les crédits affectés aux banques et aux fonds multilatéraux soient utilisés en cohérence avec les priorités géographiques françaises est un sujet central pour la mise en oeuvre du programme ».
L'indicateur retenu pour cet objectif permet d'apprécier la sélectivité géographique de l'aide multilatérale sur les périmètres qui ont une importance particulière pour la France : l'Afrique subsaharienne et les Pays les moins avancés (PMA). Dans certaines instances comme la Banque mondiale, l'Afrique en tant que destinataire de l'aide est, en effet, en concurrence avec d'autres continents, comme l'Amérique du Sud, qui sont moins stratégiques pour la France.
Part des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux qui sont affectées aux zones géographiques prioritaires
|
Unité |
2009
|
2010
|
2011
|
2011
|
2012
|
2013
|
|
|
Afrique subsaharienne |
% |
57,1 |
56,6 |
53 |
53 |
54 |
55 |
|
PMA |
% |
52,3 |
58,4 |
52 |
52 |
54 |
54 |
|
Afrique subsaharienne |
Pays les moins avancés |
||||
|
Institution |
Année |
Montant en M€ |
% |
Montant en M€ |
% |
|
Agence internationale de développement (Banque mondiale) |
2009 |
4 195,50 |
57,81% |
3 582,50 |
49,36% |
|
2010 |
3 803,30 |
57,69% |
3 813,90 |
57,85% |
|
|
Fonds africain de développement (Banque africaine de développement) |
2009 |
1 064,97 |
100,00% |
797,58 |
74,89% |
|
2010 |
1 085,66 |
100,00% |
825,85 |
76,07% |
|
|
Fonds asiatique de développement (Banque asiatique de développement) |
2009 |
- |
870,48 |
53,09% |
|
|
2010 |
- |
897,00 |
49,39% |
||
|
Fonds des opérations spéciales et Facilités de financement intermédiaire (Banque interaméricaine de développement) |
2009 |
- |
87,61 |
61,12% |
|
|
2010 |
- |
189,51 |
69,41% |
||
|
Fonds international de développement agricole |
2009 |
161,22 |
54,35% |
207,83 |
70,06% |
|
2010 |
231,98 |
58,57% |
247,71 |
62,54% |
|
|
Fonds pour l'environnement mondial |
2009 |
38,62 |
7,99% |
61,47 |
12,71% |
|
2010 |
17,43 |
5,36% |
24,37 |
7,49% |
|
|
Fonds multilatéral du protocole de Montréal |
2009 |
6,76 |
10,61% |
5,51 |
8,65% |
|
2010 |
5,23 |
7,68% |
5,79 |
8,50% |
|
Cours OCDE $/€ : pour 2009 : 0,7181 ; pour 2010 : 0,7550. PLF 2012
Même si la détermination de cibles pour cet indicateur est rendue délicate par le fait que son évolution est principalement déterminée par les décisions stratégiques des différentes institutions que la France, par définition, ne maîtrise pas totalement, le projet annuel de performance définit un objectif de ciblage géographique de l'aide qui a été fixé, pour 2013, à 55 % sur l'Afrique subsaharienne et 54 % sur les PMA.
Ces chiffres relativement positifs laissent à penser que la stratégie française d'investissement dans les fonds multilatéraux afin d'orienter leur programmation vers l'Afrique porte ses fruits, même si le niveau de développement de nombre de pays africains en fait naturellement des cibles de la solidarité internationale.
Ce constat positif contraste cependant avec de nombreux témoignages d'acteurs de la coopération qui soulignent le caractère assez inégal des partenariats et les institutions multilatérales qu'elles financent.
3. La coopération européenne est-elle encore l'avenir de la coopération française ?
En termes de visibilité et de coordination, un sort particulier semble devoir être fait à l'aide transitant par les canaux européens. En effet, contrairement à l'action menée, par exemple, par la Banque mondiale, l'action menée par l'Union européenne participe d'une politique étrangère de l'Union qui constitue une communauté politique avant d'être une entité administrative.
À ce titre, la politique de coopération européenne aurait vocation à porter une part de l'action de la France. C'est tout du moins la vision qu'on peut avoir de la construction européenne. De ce point de vue, l'Union européenne a longtemps constitué un horizon souhaitable de mise en commun des moyens des différentes politiques de coopération.
Parce que les gouvernements successifs, depuis dix ans, ont été convaincus de l'opportunité et de la valeur ajoutée d'une action européenne en matière de développement, la France a fait le choix d'inscrire sa politique d'aide au développement dans un cadre européen et a toujours oeuvré pour l'affirmation de cette compétence de l'Union.
Le quart de son aide publique au développement transite par le canal européen et la Commission européenne met aujourd'hui en oeuvre près de la moitié de ses dons programmables.
L'aide française transitant par un canal européen correspond à deux contributions de grandeurs voisines, financées par des mécanismes différents :
- la contribution au Fonds Européen de Développement (FED);
- la contribution française au budget communautaire.
Montant de l'aide française transitant par le canal européen (€ millions)
|
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Aide européenne (FED) |
909 |
688 |
797 |
|
Aide européenne (Budget) |
1 090 |
1 070 |
1 070 |
|
Total aide européenne |
1 999 |
1 758 |
1 867 |
Source : PLF 2012
L'Union européenne a fourni, en 2010, 53 milliards d'euros sur les 97 milliards totaux de l'APD dans le monde. Cela représente une contribution de 55 % du total mondial de l'aide publique au développement et fait de l'Union le premier bailleur de fonds aux pays en développement.
D'une certaine façon, un des paris de la France à l'égard de la politique européenne de développement serait d'imaginer que l'Europe offre à la France la possibilité d'exercer, dans les pays où du fait de son histoire une valeur ajoutée lui est reconnue, en effet démultiplicateur lié à la capacité financière de l'union européenne et de ses états membres.
Or, ce que vos rapporteurs constatent aussi bien à Bruxelles que sur le terrain ne correspond pas pour l'instant à ce schéma.
A Bruxelles, la politique européenne de développement est une compétence partagée entre la Commission et les Etats membres. Cela signifie que les Etats membres continuent d'intervenir à titre bilatéral parallèlement à leur action commune mise en oeuvre par la Commission européenne.
Certes le traité de l'Union consacre pour la première fois l'objectif de réduire la pauvreté et inscrit cet objectif au coeur de l'action étrangère de l'Union.
Il précise que l'Union et ses Etats membres « coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur leurs programmes d'aide, y compris dans les organisations internationales et lors des conférences internationales ». Il confie enfin à la Commission le soin de prendre toute initiative utile pour promouvoir cette coordination.
Mais force est de constater que sur le terrain, les représentations de l'Union agissent encore très largement comme un bailleur de fonds additionnel qui est quelque part étranger aux Etats, qui pourtant les financent. De ce point de vue, nos pays partenaires ont bien du mal à comprendre que l'action financée par l'Union européenne est en partie imputable à la France.
Vos rapporteurs n'ignorent cependant pas les progrès importants qui ont été menés récemment pour accroître la division du travail, mettre en place des programmations conjointes, ainsi que d'instaurer des délégations de gestion. Ils s'en félicitent.
Les cinq dernières années ont permis de progresser dans la constitution d'une politique européenne de développement plus intégrée. Deux textes fondamentaux ont été adoptés : le Consensus européen (2005) et le Code de conduite sur la complémentarité et la division du travail (2007). Le Consensus constitue une avancée majeure dans l'affirmation d'une stratégie européenne en s'adressant pour la première fois aux politiques bilatérales et à la politique de l'Union en matière de coopération au développement.
A bien des égards, le Consensus européen doit être précisé et élargi dans son contenu, qu'il soit décliné en stratégies sectorielles et régionales partagées pour répondre aux défis qui peuvent dépasser l'échelle des politiques bilatérales et qui nécessitent une action consolidée et coordonnée.
Il est probable qu'à l'avenir la politique européenne de développement devienne un instrument de coordination et de complémentarité entre l'ensemble des politiques de coopération des Etats membres.
En cela, la politique européenne de coopération constitue bien toujours un horizon de la politique française de développement. Il semble en revanche qu'il est inenvisageable qu'elle s'y substitue.
Des stratégies communes et une répartition du travail en fonction des avantages comparatifs de chacun devrait à terme se mettre en place entre la Commission européenne et les agences des différents états membres.
In fine , au fur et à mesure que la politique étrangère de l'Union s'affirmera comme porteuse d'un message commun à ses membres et visibles sur la scène internationale, vos rapporteurs souhaitent que cette politique européenne d'aide au développement puisse être également perçue comme un des éléments de la politique française de coopération.
4. La France peut-elle se payer une coopération internationale couvrant l'ensemble des continents ?
Une des raisons du décalage entre les chiffres de l'APD annoncés au niveau mondial et la perception qu'en ont les acteurs de terrain est liée à la dispersion de notre action sur un nombre important de pays.
Si l'on considère en effet l'AFD, on observe que l'opérateur pivot de la coopération française intervient dans plus de 51 pays.
Alors, certes, de nombreux indicateurs de concentration insérés, aussi bien dans le document-cadre de développement que dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement, ont permis de définir le cadre d'intervention cohérent avec les priorités géographiques de la coopération française.
C'est notamment le sens de la définition des 14 pays prioritaires et des agrégats de concentration sur l'Afrique subsaharienne.
Cibles de
répartition de l'aide bilatérale française
par
partenariats différenciés
|
Afrique |
Pays Méditerranéens |
Pays Émergents |
Pays en crise (gestion des crises et post-crise, hors prévention) |
|||
|
Afrique subsaharienne |
14 PPP 28 ( * ) b |
|||||
|
Subventions |
Cibles |
> 50 % |
10 % |
|||
|
Effort financier |
Cibles |
> 60 % |
20 % |
<10 % |
||
Contrat d'objectif et de moyens de l'AFD
|
Indicateurs |
Réalisé
|
Réalisé
|
Réalisé
|
Réalisé
|
Réalisé 2009 |
Cible 2013 |
|
1) Part de l'effort financier de l'Etat (subventions, coût-Etat des prêts, C2D, ABG) consacrée à l'ensemble de l'Afrique subsaharienne |
59% |
74% |
63% |
54% |
57% |
> 60% |
|
2) Part des dons (subventions et ABG) consacrée aux pays pauvres prioritaires définis par le CICID |
59% |
57% |
42% |
33% |
55% |
> 50% |
|
3) Au sein des dons (subventions et ABG) aux pays pauvres prioritaires, part consacrée aux pays sahéliens |
57% |
63% |
57% |
62% |
61% |
> 50%(de l'indicateur 2) |
Ces agrégats de concentration n'ont pas la même signification si l'on considère les autorisations d'engagement général qui comportent des prêts sans bonification ou l'effort budgétaire.
La stratégie annoncée par le gouvernement déclinée dans le document cadre de coopération est de concentrer l'effort budgétaire sur les zones prioritaires et de développer l'activité de l'AFD dans des zones périphériques sans coût État.
Dans un contexte de restrictions budgétaires, on peut être tenté de réduire encore la concentration des efforts de la coopération française afin d'éviter l'effet de saupoudrage de plus en plus sensible sur les subventions. La question porte alors sur la nature des dépenses qui devraient faire l'objet de cette concentration.
Faut-il réduire encore la liste des pays prioritaires ? Faut-il de nouveau limiter le nombre de pays dans lequel l'AFD peut intervenir ? On peut en effet estimer que la diversification géographique de l'AFD conduit l'agence, d'une part, à disperser ses moyens de fonctionnement et, d'autre part, a inévitablement utiliser des moyens budgétaires pour bonifier certains de ces concours dans les pays qui ne seraient pas autrement considérés comme prioritaires.
On peut, à l'inverse, estimer qu'encadrées comme elles le sont, les interventions de l'AFD ont un coût budgétaire limité par rapport aux avantages qu'elles procurent en termes de rayonnement et que, de surcroît, elles permettent à l'AFD de diversifier ses risques et de dégager une marge bancaire appréciable pour financer les activités non rentables de l'agence.
Dans la mesure où celle-ci ne communique pas de résultats comptables analytiques par zone, il est aujourd'hui très difficile de comprendre dans quelle mesure le développement de ses activités en Asie constitue une charge supplémentaire pour l'agence ou une source de revenus ?
* 28 Bénin, Burkina Faso, Comores, Tchad, République démocratique du Congo, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, Sénégal, Togo. Cette liste est révisable par décision conjointe des ministres de tutelle, sur proposition du co-secrétariat du CICID.