VI. LES MESURES RELATIVES AU CONTRÔLE ET À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
Depuis 2007, la lutte contre la fraude, qu'elle soit fiscale ou qu'elle concerne les cotisations et les prestations sociales, constitue l'une des priorités du Gouvernement. Un effort particulier a été porté en matière de détection de la fraude, les instruments à cette fin ayant été continuellement renforcés.
Il en a résulté une importante augmentation de la fraude détectée à partir de 2007, et ce pour l'ensemble des organismes de sécurité sociale. Le bilan pour l'année 2010, établi en mai 2011 par la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, relève ainsi que le total de la fraude détectée par ces organismes a atteint 457,6 millions d'euros en 2010 , soit un résultat en augmentation de 19 % par rapport à 2009.
Fraudes détectées en montant
(en millions d'euros)
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|||||
|
Maladie |
118 |
143 |
+ 21,0 % |
160 |
+ 12,0 % |
152,0 |
- 5 % |
156,3 |
+ 3 % |
|
Famille |
35 |
58 |
+ 66,0 % |
79,7 |
+ 38,0 % |
85,0 |
+ 19 % |
90,1 |
+ 6 % |
|
Retraite |
1,07 |
1,038 |
- 3,0 % |
2,6 |
+ 160,0 % |
3,3 |
+ 30 % |
10,1 |
+ 206 % |
|
Travail illégal |
74 |
118 |
+ 59,0 % |
108 |
- 8,4 % |
130,0 |
+ 20 % |
185,5 |
+ 42 % |
|
Régime agricole (MSA) |
n.d. |
9,1 |
- |
5,4 |
- 41,0 % |
8,0 |
+ 116 % |
9,3 |
+ 16 % |
|
Régime des indépendants (RSI) |
n.d. |
n.d. |
- |
3,8 |
- |
6,0 |
+ 100 % |
6,3 |
+ 5 % |
|
TOTAL |
228,1 |
329,1 |
+44,3 % |
359,5 |
+ 9,20 % |
384,3 |
+ 7 % |
457,6 |
+ 19 % |
Source : Délégation nationale à la lutte contre la fraude, Lutte contre la fraude. Bilan 2010, mai 2011
Le Gouvernement a rappelé, lors de la remise du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale en septembre 2011, que la lutte contre la fraude participait pleinement à la réduction des déficits sociaux . Dans cette logique, il a encore souhaité consolider les outils à disposition des organismes de sécurité sociale pour dissuader les comportements frauduleux parmi les bénéficiaires de prestations et de cotisations sociales. Plusieurs mesures en ce sens sont donc notamment proposées aux articles 65, 67 et 68 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Le rendement de ces dernières est estimé à 9,5 millions d'euros en 2012 par l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement.
Toutefois, votre rapporteur pour avis est attaché à ce que la lutte contre la fraude ne constitue pas un facteur de dénonciation des personnes bénéficiant de prestations sociales. Ainsi, il tient à rappeler qu'au cours de l'année 2010, la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) a détecté 13 114 cas de fraude pour 11,2 millions d'allocataires , ce qui ne représente un total que de 0,12 % de fraudeurs .
Par ailleurs, le présent projet de loi de financement prévoit différents dispositifs visant à simplifier l'action de lutte contre la fraude des organismes de sécurité sociale.
A. LA DÉTECTION DE LA FRAUDE
1. Préciser la notion d'isolement en matière de lutte contre la fraude au revenu de solidarité active (article 63 bis)
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du rapporteur, le présent article 63 bis visant à préciser la notion d'isolement afin de faciliter les contrôles liés à la lutte contre la fraude au revenu de solidarité active (RSA) .
La loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a mis en place le RSA dans sa forme définitive. Celui-ci a intégré l'ancien revenu minimum d'insertion (RMI), mais également l'ancienne allocation de parent isolé (API).
Dans ce cadre, l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles prévoit que la part forfaitaire du RSA est majorée pour les personnes isolées ayant des enfants . Cet article dispose également qu'« est considérée comme isolée une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente. Lorsque l'un des membres du couple réside à l'étranger, n'est pas considéré comme isolé celui qui réside en France . »
Cette définition de l'isolement est considérée comme insuffisamment précise pour permettre une lutte efficace contre les fraudes. C'est la raison pour laquelle l' article 63 bis a prévu de définir la notion d'« isolement économique », permettant d'élargir le « faisceau d'indices » à disposition des caisses d'allocations familiales (CAF) pour lutter contre la fraude.
Ainsi ne pourrait être considérée comme isolée la personne qui « met en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges ». Dès lors, l'identification de flux financiers permettrait de détecter les fraudes à l'isolement.
Le rapport sur le bilan 2010 de la délégation nationale de lutte contre la fraude indique que la fraude à l'isolement représente près de 30 % des comportements frauduleux identifiés pour la branche famille , ce qui représente environ 30 millions d'euros en 2010.
Votre rapporteur pour avis prend acte de ces dispositions.
2. La transmission de données relatives aux prestations en espèce par le Répertoire national commun de protection sociale (article 63 quater)
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du rapporteur, le présent article 63 quater visant à permettre la transmission des montants des prestations en espèces servies par les organismes de sécurité sociale par le répertoire de la protection sociale .
L'article 138 de la loi n° 2006-1641 du 22 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 a prévu la création d'un répertoire national commun aux organismes de sécurité sociale.
Les informations échangées dans ce cadre sont définies par des dispositions législatives et réglementaires.
Ce répertoire a effectivement été mis en place par le décret n° 2009-1577 du 16 décembre 2009 sous le nom de Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS). L'article R. 114-25 du code de la sécurité sociale précise les finalités de ce répertoire :
- simplifier les démarches des bénéficiaires de droits et prestations par la mise en commun, entre les organismes, d'informations dont la fiabilité est garantie par les organismes qui les fournissent ;
- améliorer l'appréciation des conditions d'ouverture, la gestion et le contrôle des droits et prestations des bénéficiaires de la protection sociale, par l'identification des bénéficiaires et ressortissants, par l'information des organismes habilités sur l'ensemble des rattachements, droits et prestations de leurs ressortissants et par l'aide apportée à ces organismes pour la détection de droits et prestations manquants ainsi que des anomalies et des fraudes ;
- rationaliser et fiabiliser, par l'utilisation des données d'identification du système national de gestion des identifiants géré par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, les échanges de données entre les organismes de protection sociale, ainsi que les échanges entre ces organismes et les administrations fiscales ;
- produire des statistiques anonymes à des fins de contrôle de la qualité des procédures ou de dénombrements relatifs à l'ensemble des informations contenues dans le RNCPS.
L' article 63 quater prévoit d'élargir le champ des informations qui peuvent être échangées dans ce cadre, en y intégrant les montants des prestations en espèces, soit des indemnités journalières, servies par les organismes de sécurité sociale .
Il est pris acte de cette initiative par votre rapporteur pour avis.
3. La sanction pour utilisation d'une identité fictive ou usurpée (article 63 quinquies)
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des affaires sociales, le présent article 63 quinquies visant à préciser la sanction applicable en cas d'utilisation d'une identité fictive ou usurpée . L'amendement gouvernemental à l'origine de cet article a été substantiellement modifié par plusieurs sous-amendements de certains de nos collègues députés.
Le répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP), tenu par l'INSEE, reprend les informations issues de l'état civil ainsi que le numéro d'inscription au répertoire (NIR). L'inscription à ce répertoire et, par conséquent, le NIR sont notamment utilisés par les organismes de sécurité sociale. Ainsi, l'assurance maladie recourt au NIR dans l'attribution des « cartes vitales ».
L' article 63 quinquies prévoit l'insertion d'un nouvel article L. 114-12-3 dans le code de la sécurité sociale qui dispose que l'obtention frauduleuse d'un NIR entraîne la déchéance immédiate du droit à l'ensemble de prestations qui ont été versées ou prises en charge précédemment par les organismes de protection sociale . L'organisme en charge de la gestion du Répertoire national commun de la protection sociale est informé de cette inscription frauduleuse afin d'en alerter les autres organismes de sécurité sociale.
Votre rapporteur pour avis prend acte de cette initiative.
4. L'extension du champ de la procédure de suspension de versement des prestations (article 63 sexies)
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des affaires sociales, le présent article 63 sexies visant à étendre le champ de la procédure de suspension de versement des prestations .
L'article L. 161-4-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les organismes de sécurité sociale demandent, pour le service d'une prestation ou le contrôle de sa régularité, toutes pièces justificatives pour vérifier l'identité du demandeur ou du bénéficiaire d'une prestation ainsi que pour apprécier les conditions du droit à la prestation.
Sauf cas de force majeure, la non-présentation par le demandeur des pièces justificatives entraîne la suspension, selon le cas, soit du délai de la demande pendant une durée maximale fixée par décret, soit du versement de la prestation jusqu'à la production des pièces demandées.
L' article 63 sexies prévoit que la présentation de faux documents ou l'absence réitérée de réponse aux convocations d'un organisme de sécurité sociale entraîne également la suspension du versement de la prestation .
Votre rapporteur pour avis prend acte de ces dispositions.
5. Les échanges d'informations entre les organismes de sécurité sociale et les consulats (article 65)
L' article 65 prévoit un alignement des prérogatives des organismes de sécurité sociale sur celles dont dispose aujourd'hui la Caisse des Français de l'Étranger (CFE) en matière d'échange d'informations avec les consulats. Cette mesure vise à permettre à ces organismes de détecter les attitudes frauduleuses qui peuvent survenir lorsque des prestations sociales sont servies hors de France . Il peut s'agir, à titre d'exemple, de fraudes au décès ou encore de demandes de remboursement de dépenses de soins excessives.
Actuellement, seule la CFE dispose d'un droit élargi de communication à l'égard des consulats. L'article L. 766-1-2 du code la sécurité sociale (CSS) dispose à ce titre que « les autorités consulaires françaises communiquent à la Caisse des Français de l'Étranger toutes informations nécessaires à l'exercice de son contrôle ». Ainsi, cette caisse autonome 63 ( * ) , qui offre une couverture de sécurité sociale volontaire aux salariés français établis hors de France, est en mesure de contrôler la réalité des prestations qu'elle verse.
Les organismes de sécurité sociale ne disposent pas de tels pouvoirs. Les échanges d'informations avec les consulats sont ponctuels et ne sont donc, de ce fait, pas normalisées. Ils s'inscrivent dans le cadre de l'article L. 114-19 du CSS qui permet aux agents des organismes de sécurité sociale de demander communication, sous peine d'amende, des informations nécessaires au contrôle de la sincérité et de l'exactitude des déclarations ou des pièces fournies en vue de l'attribution et du paiement d'une prestation sociale.
Afin de remédier à cette situation, l' article L. 114-11 du CSS est modifié afin que les organismes de sécurité sociale puissent obtenir des autorités consulaires toutes les informations utiles à l' appréciation et au contrôle des conditions d'ouverture ou de service des prestations sociales versées mais aussi au recouvrement de leurs créances .
Cet élargissement des outils de détection de la fraude mis à disposition de ces organismes doit leur permettre de réaliser une moindre dépense estimée à 0,5 million d'euros en 2012 . Du fait d'une mise en oeuvre progressive du dispositif, ces économies devraient s'élever à 1 million d'euros en 2013, 2 millions d'euros en 2014 et 3 millions d'euros en 2015.
Il est également prévu que les autorités consulaires puissent demander communication, aux organismes de sécurité sociale, des informations utiles à la vérification des conditions de délivrance des documents d'entrée et de séjour sur le territoire français . Cette disposition doit permettre aux ministères chargés des affaires étrangères, du travail et de la santé de mener une expérimentation en vue d'améliorer le contenu des vérifications sur la couverture maladie des demandeurs de visas de court séjour.
Enfin, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que ces échanges d'informations concernaient en outre les différents services et établissements relevant du ministère des affaires étrangères ainsi que l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Cette dernière verse en effet des aides et des bourses aux familles d'élèves français et étrangers scolarisés dans les établissements français à l'étranger.
Votre rapporteur pour avis prend acte de ces dispositions. Mais il s'interroge néanmoins sur la finalité poursuivie lorsqu'il est proposé de permettre aux autorités consulaires de demander communication aux organismes de sécurité sociale des informations utiles à la vérification des conditions de délivrance des documents d'entrée et de séjour sur le territoire français.
6. La communication gratuite dans un délai de trente jours des informations et documents aux organismes de sécurité sociale dans le cadre de la lutte contre la fraude (article 65 bis)
À l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article 65 bis visant à ce que les documents et informations demandées par les organismes de sécurité sociale dans le cadre de la lutte contre la fraude soient communiquées à titre gratuit dans un délai de trente jours .
L'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale permet aux organismes de sécurité sociale de demander communication, sans que le secret professionnel soit opposable, des documents et informations nécessaires pour contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution des prestations servies par ces organismes. Le refus de déférer à une demande est puni d'une amende de 7 500 euros. Toutefois, aucun délai n'est prévu pour encadrer cette obligation de réponse.
L' article 65 bis prévoit par conséquent que les documents et informations sont communiqués dans un délai de trente jours . Il est également prévu que cette communication est faite à titre gratuit .
Votre rapporteur pour avis accueille favorablement cette initiative.
7. La clarification de la procédure de radiation des non salariés sans activité (article 66)
a) Un nombre important de non salariés sans activité restent inscrits dans les fichiers des organismes de recouvrement des cotisations sociales...
De nombreux comptes inactifs ont été recensés par le Régime social des indépendants (RSI) et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Ces comptes concernent des personnes qui ont cessé leur activité et qui, par conséquent, n'ont ni déclaré ni payé aucune cotisation depuis plusieurs années . Malgré cela, ces dernières n'ont pas entrepris les démarches nécessaires à leur radiation du régime social des indépendants.
b) ... entravant les actions de lutte contre la fraude
La présence, dans une telle proportion, de comptes inactifs au sein du RSI complexifie la lutte contre la fraude de même que le fonctionnement de ce régime . En effet, ces comptes font l'objet d'une attention accrue des services en charge de détecter les fraudes dès lors qu'ils ne remplissent plus leurs obligations sociales, et ce alors même que cette inactivité n'est en rien liée à un travail dissimulé . Par ailleurs, les détenteurs de ces comptes continuent inutilement de faire l'objet de démarches administratives du RSI.
c) Une procédure simplifiée pour radier les non salariés sans activité
L' article 66 prévoit par conséquent de préciser le cadre dans lequel les organismes de recouvrement des cotisations sociales pourront procéder à la radiation des entrepreneurs individuels sans activité effective. Un nouvel article L. 133-6-7-1, introduit dans le code de la sécurité sociale (CSS), dispose à cet effet qu'« à défaut de chiffre d'affaires ou de recettes ou de revenu au cours d'une période d'au moins deux années civiles consécutives , un travailleur indépendant est présumé ne plus exercer d'activité professionnelle justifiant son affiliation au régime social des indépendants . Dans ce cas, la radiation peut être décidée par l'organisme de sécurité sociale dont il relève, sauf opposition de l'intéressé ».
Ainsi, la radiation d'un travailleur indépendant sans activité peut être décidée au-delà de deux années consécutives d'inactivité.
L'article L. 8221-3 du code du travail est également modifié afin de préciser que les personnes ayant continué leur activité après avoir été radiées du RSI puissent être poursuivies pour travail dissimulé .
À l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Door, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prévoir que l'ordre professionnel auquel appartient, le cas échéant, le travailleur radié du RSI est également informé de la radiation.
Votre rapporteur pour avis prend acte de ces dispositions.
8. La transmission par TRACFIN d'informations aux organismes de protection sociale (article 68)
L' article 68 propose d' autoriser TRACFIN, la cellule française de lutte anti-blanchiment, à communiquer des renseignements aux organismes de protection sociale . Cet organisme dispose de pouvoirs étendus de communication et d'investigation, lui permettant d'avoir connaissance de situations de fraude caractérisée qui dépassent le simple cadre pénal.
À cet égard, l'article L. 561-29 du code monétaire et financier (CMF) dispose d'ores et déjà que TRACFIN peut transmettre aux services de police judiciaire mais également aux administrations fiscales, des informations susceptibles de relever de l'infraction définie à l'article 1741 du code général des impôts, qui sanctionne la fraude à l'impôt. Toutefois, ces informations doivent être en lien avec une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou à une fraude fiscale.
L'article L. 561-29 précité est donc modifié afin que les organismes de protection sociale mentionnés à l'article L. 114-12 du CSS puissent se voir transmettre des informations par TRACFIN .
Le Gouvernement considère que l'impact financier de cette mesure est difficile à évaluer. Toutefois, il estime qu'elle pourrait rapporter 5 millions d'euros en 2012 , puis 10 millions d'euros les années suivantes.
Il est pris acte de ces dispositions par votre rapporteur pour avis.
* 63 La CFE compte près de 100 000 adhérents et offre à 200 000 personnes une couverture maladie-maternité-invalidité, accidents du travail et maladie professionnelle, et vieillesse. La caisse a versé plus de 119 millions d'euros de prestations en 2009.