III. EXAMEN DE L'ARTICLE
Article 22 (art. L. 1142-22, L. 1142-23 et L. 1142-24-1 à L. 1142-24-7 (nouveaux) du code de la santé publique) - Indemnisation des victimes du benfluorex
Objet : Cet article tend à la mise en place d'un système spécifique d'indemnisation des victimes du benfluorex
I - Les dispositions initiales du projet de loi
Le paragraphe I du présent article ajoute à l'article L. 1142-22 du code de la santé publique une nouvelle mission confiée à l'Oniam visant à « faciliter le règlement amiable des litiges relatifs aux dommages causés par l'administration du benfluorex » .
Une mission générale de facilitation des règlements amiable en cas d'accidents médicaux fautifs ou non fautifs est d'ores et déjà confiée aux commissions régionales de conciliation et d'indemnisation des accidents médicaux (CRCI) en vertu de l'article L. 1142-5 du même code.
Toutefois, le Gouvernement justifie le fait de confier directement cette mission à l'Oniam dans le cas des litiges relatifs au benfluorex pour les raisons suivantes :
- d'une part, les CRCI accusent d'ores et déjà un retard de traitement des demandes qui ne leur permet pas de respecter le délai légal de six mois et le volume annoncé de dossiers benfluorex pourrait déstabiliser plus encore le dispositif consacré aux accidents médicaux ;
- d'autre part, les CRCI étant divisées en sept pôles, les moyens humains à allouer en renfort devraient être multipliés dans chacune de ces commissions, alors que la rationalisation commande de centraliser les demandes correspondant à des situations assez analogues. Au surplus, le Gouvernement estime que le risque de disparité des solutions susceptibles d'être émises par les différentes CRCI ne doit pas être négligé.
Le paragraphe II modifie l'article L. 1142-23 du code de la santé publique pour inclure, dans les dépenses de l'office, les indemnités versées aux victimes du benfluorex et les frais d'expertise y afférents et, dans ses recettes, les remboursements des indemnités et des frais d'expertise, les majorations dont les indemnités peuvent être assorties, le produit des recours subrogatoires ainsi que la nouvelle dotation de l'Etat versée en application des articles L. 1142-24-1 à L. 1142-24-7 ainsi créés.
L'article 10 du projet de loi de finances rectificative et l'état B annexé procèdent à une ouverture de 5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au bénéfice de l'Oniam sur le programme « Protection maladie » de la mission « Santé » pour couvrir de nouvelles dépenses de personnel, des frais de fonctionnement supplémentaires associés à cette équipe et les dépenses d'indemnisation éventuelles.
Le paragraphe III du présent article crée une section 4 bis composée de sept articles au sein du chapitre II du titre IV du livre premier de la première partie du même code ayant pour objet, aux termes de l'article L. 1142-24-1, « la réparation intégrale des préjudices imputables au benfluorex » .
L'article L. 1142-24-2 alinéa 1 prévoit donc que « toute personne victime d'un déficit fonctionnel imputable au benfluorex ou, le cas échéant son représentant légal ou ses ayants droit, peuvent saisir l'Oniam en vue d'obtenir la réparation des préjudices en résultant ».
Ceci signifie que le dispositif est ouvert à toute personne s'estimant victime indépendamment de la période pendant laquelle elle aurait consommé du benfluorex et indépendamment d'un seuil de gravité exprimé en termes d'incapacité temporaire. La seule limite à l'entrée dans le dispositif sera, à terme, la prescription des faits en cause, qui ne pourra survenir au plus tôt, s'agissant de la mise en cause de la responsabilité sans faute, qu'en novembre 2012, soit trois ans après le retrait de marché du Mediator.
Le dispositif proposé est par principe ouvert à toute victime d'un préjudice imputable au benfluorex sans condition de seuil d'incapacité au sens du II de l'article L. 1142-1 (ce seuil est de 25 % pour les accidents médicaux indemnisés par les CRCI). Cependant l'exigence d'un « déficit fonctionnel » pour déclencher une procédure d'indemnisation constituera en soi une forme de seuil de gravité. Ce préjudice, qui peut être temporaire ou permanent, suppose que le fonctionnement du corps de la victime ait été altéré.
Dès lors, une personne qui n'aura aucune conséquence physique liée à la prise du médicament ne pourra prétendre à une indemnisation au travers de l'Oniam au titre du seul préjudice d'angoisse lié à la consommation du benfluorex. Elle pourra en revanche faire valoir ce préjudice devant les tribunaux.
A l'inverse, les personnes pour lesquelles un déficit fonctionnel aura été reconnu pourront voir l'intégralité de leurs préjudices indemnisés.
L'article L. 1142-24-2 alinéa 2 aligne les modalités de saisine de l'Oniam sur celles des CRCI prévues aux deuxième et troisième alinéas de l'article L. 1142-7. Il prévoit en outre l'obligation pour le demandeur d'établir la preuve de l'administration de benfluorex.
Il dispose enfin que le demandeur précise les personnes, autres que les exploitants, à qui il souhaite rendre la procédure opposable et qui sont mentionnées à l'article L. 1142-2. Il en va de même pour les exploitants. En pratique, cette disposition vise à mettre dans la cause toutes les personnes qui pourraient être responsables du déficit fonctionnel imputable au benfluorex mais elle ne permet pas la mise en cause de la responsabilité de l'Etat.
A titre principal, cet article tend à mettre l'indemnisation à la charge du laboratoire Servier sur le fondement de sa responsabilité. Il convient cependant de noter, comme le Gouvernement, que « ce dispositif n'entend en rien modifier les responsabilités qui pourront être reconnues par la justice, y compris celle de l'Etat s'il y a lieu. À ce titre si des juridictions devaient regarder l'Etat comme responsable au titre de ses compétences de police sanitaire, les frais de justice seraient imputés directement sur le budget de l'Etat et non sur le budget de l'Oniam » . Concrètement, le laboratoire Servier sera libre de refuser d'indemniser la victime sur le fondement de sa responsabilité ou, s'il accepte l'indemnisation, de se retourner ensuite contre ceux qu'il estime être totalement ou partiellement responsables.
Le dernier alinéa de l'article L. 1142-24-2 prévoit que la saisine de l'Oniam suspend les délais de prescription et de recours contentieux.
Les articles L. 1142-24-3 et L. 1142-24-4 instaurent un collège d'experts placé auprès de l'Oniam et précisent sa composition et ses missions.
L'article L. 1142-24-3 prévoit que « le collège est présidé par un médecin et comprend en outre, notamment, une personne compétente dans le domaine de la réparation du dommage corporel ainsi que des médecins proposés par des associations de personnes malades et d'usagers du système de santé ayant fait l'objet d'un agrément au niveau national dans les conditions prévues à l'article L. 1114-1, par le ou les exploitants concernés ou leurs assureurs et par l'office » .
La présence d'un expert désigné par le laboratoire Servier permet de garantir le caractère contradictoire des expertises et des avis.
La composition du collège d'experts et ses règles de fonctionnement, propres à garantir son indépendance et son impartialité, ainsi que la procédure suivie devant lui, seront déterminées par décret en Conseil d'État.
La notion de « personne compétente dans le domaine de la réparation du dommage corporel » a été précisée par le Gouvernement comme étant un médecin légiste ou un universitaire.
L'article L. 1142-24-4 précise le rôle central du collège : s'il constate un déficit fonctionnel, il émet un avis « sur les circonstances, les causes, la nature et l'étendue des dommages ainsi que sur la responsabilité » des exploitants et le cas échéant des autres personnes mises en cause.
Cet avis doit être rendu dans un délai de six mois suivant la saisine de l'Oniam et être transmis à la personne qui a saisi l'office et à toutes les personnes intéressées. Il ne pourra être contesté qu'à l'occasion d'une action en indemnisation introduite devant la juridiction compétente par la victime ou des actions subrogatoires.
L'article L. 1142-24-5 prévoit que la personne considérée comme responsable par le collège d'expert ou son assureur adresse à la victime une offre d'indemnisation visant la réparation intégrale des préjudices subis, dans la limite, pour les assureurs, des plafonds de garanties (6 millions d'euros). L'exploitant désigné responsable, en l'espèce le laboratoire Servier ne peut lui se prévaloir de la limite des plafonds de garanties.
Le même article dispose également que l'offre d'indemnisation doit intervenir dans un délai de trois mois suivant la réception de l'avis.
Cet article prévoit aussi que sont applicables à cette offre les dispositions des deuxième à huitième alinéas de l'article L. 1142-14 relatives aux conséquences de l'acceptation de l'offre par la victime d'un accident médical dans le cadre de la procédure menée sous l'égide des CRCI.
En revanche, si la victime refuse l'offre et saisit le juge compétent et que celui-ci constate que cette offre était manifestement insuffisante, il peut condamner l'assureur ou l'exploitant à verser une pénalité au plus égale à 30 % de l'indemnité qu'il alloue (au lieu de 15 % dans le processus commun d'indemnisation des accidents médicaux), sans préjudice des dommages et intérêts dus de ce fait à la victime. Cette pénalité sera versée à l'Oniam.
En pratique, dans les cas d'une offre insuffisante, les CRCI et l'Oniam indemnisent la victime a hauteur de l'évaluation par les experts du dommage subi et se retournent ensuite contre l'auteur de l'offre. Les victimes ne sont donc pas laissées face au choix d'engager une procédure judiciaire ou d'accepter une offre basse. Il en sera vraisemblablement de même dans le cadre du dispositif proposé.
Le doublement de la pénalité actuellement prévue à l'égard du laboratoire Servier par rapport à celle prévue par les articles L. 1142-14 et L. 1142-15 est justifié, selon le Gouvernement, par la volonté d'éviter que les responsables adoptent un comportement dilatoire à l'égard des victimes.
L'article L. 1142-24-6 prévoit en cas de silence ou de refus explicite de la part de l'assureur ou de la personne responsable, ou en cas d'offre manifestement insuffisante, que l'Oniam est substitué à l'assureur ou la personne responsable et adresse une offre d'indemnisation à la victime visant à la réparation intégrale de ses préjudices, dans des conditions très similaires à celles prévues pour l'indemnisation des victimes d'accidents médicaux.
Si cette offre est acceptée, l'Oniam dispose d'un recours subrogatoire contre les personnes qu'elle estimera devoir attraire à la procédure. La juridiction compétente peut condamner ces personnes, et en priorité le laboratoire Servier, à verser à l'Oniam une pénalité au plus égale à 30 % de l'indemnité allouée.
Il est précisé que l'indemnisation accordée ne peut se cumuler avec celles accordées, le cas échéant, en cas de demande d'indemnisation directement adressée à une CRCI et plus généralement avec les indemnités de toute nature reçues ou à recevoir d'autres débiteurs du chef des mêmes préjudices.
Le paragraphe IV prévoit que le dispositif entre en vigueur le premier jour du mois suivant la publication du décret fixant la composition du collège d'experts et au plus tard le 1 er septembre 2011. À compter de cette entrée en vigueur, les CRCI transmettront à l'Oniam toutes les demandes dont elles auront pu être saisies à ce sujet. En outre, il sera possible aux personnes ayant déjà intenté une action en justice de saisir l'Oniam afin de s'inscrire dans le cadre de la procédure nouvellement créée.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trente amendements sur cet article afin de :
- préciser que l'Oniam n'assurera pas uniquement la facilitation du règlement des litiges mais procédera s'il y a lieu à leur règlement ;
- que les organismes de sécurité sociale auxquels les demandeurs sont affiliés seront tenus au courant des démarches qu'ils entreprennent ;
- que le collège d'experts procédera à l'instruction des demandes dans le respect du contradictoire ;
- que ce collège sera présidé par un magistrat ;
- qu'un des membres sera proposé par le Conseil national de l'ordre des médecins.
III - La position de la commission
Votre commission estime que le mécanisme mis en place est de nature à permettre une indemnisation rapide des victimes et qu'il est équilibré dès lors qu'il ne préjuge pas de la répartition finale des responsabilités entre les différents acteurs. Le laboratoire Servier, appelé à prendre en charge l'essentiel de l'indemnisation, pourra ainsi se retourner contre les médecins et contre l'Etat pour obtenir le remboursement des sommes qui lui auraient été imputées à tort.
Elle souligne toutefois que la responsabilité de l'Etat du fait de la police sanitaire ne saurait en aucun cas être placée sur le même plan que celle de l'entreprise qui a mis sur le marché un produit ayant causé des dommages, ainsi que l'affirme la jurisprudence constante du Conseil d'Etat 24 ( * ) . Elle est donc favorable à l'adoption du dispositif proposé sans modification .
Elle émet cependant une réserve : il est indispensable de donner à l'Oniam les moyens de fonctionner. En effet, l'attrait de ce dispositif d'indemnisation rapide et gratuit conduit à confier à l'office un nombre toujours plus important de dossiers à traiter. Il est de notre responsabilité de veiller à ce que les moyens de remplir les promesses faites par le législateur lui soient accordés également.
Elle estime que le cas du Mediator n'est sans doute pas isolé et que d'autres préjudices liés à des médicaments apparaîtront au cours des prochaines années. Or, il serait dangereux de créer, à chaque nouvelle affaire, un système d'indemnisation dédié ayant vocation à se juxtaposer à ceux déjà gérés par l'Oniam. Afin d'éviter la complexité de gestion de ces systèmes multiples, il serait préférable de mettre en place un système unique géré par l'Oniam et tendant à l'indemnisation des victimes. Votre commission a donc adopté un amendement demandant au Gouvernement d'établir un rapport en ce sens.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
* 24 CE, arrêt de section du 7 mars 1980, incendie du dancing du Cinq-Sept.