Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

Rapports législatifs

Avis n° 578 (2010-2011), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. 34 de la Constitution) - Lois-cadres d'équilibre des finances publiques - Monopole de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale en matière d'impositions de toute nature et de ressources de la sécurité sociale

Objet : Cet article tend à créer une nouvelle catégorie de norme, la loi-cadre d'équilibre des finances publiques, et à conférer aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale le monopole de l'édiction des règles applicables aux impositions de toute nature et aux autres recettes de la sécurité sociale.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

1. Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques

Le deuxième alinéa du 3° de cet article tend à insérer un nouvel alinéa au sein de l'article 34 de la Constitution pour prévoir que « Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent les normes d'évolution et les orientations pluriannuelles des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, la période minimale qu'elles couvrent et celles de leurs dispositions qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ».

Cette disposition est directement issue des recommandations formulées par le groupe de travail présidé par Michel Camdessus.

Extrait du rapport du groupe de travail présidé par Michel Camdessus

Une innovation constitutionnelle permettrait d'apporter une réponse pratique à un certain nombre des principaux « chaînons manquants » identifiés ci-dessus :

1. l'inexistence dans notre législation d'un instrument assurant la primauté sur les lois financières annuelles de lois pluriannuelles organisant le cheminement vers un objectif d'équilibre ;

2. l'absence d'un instrument permettant un vote du Parlement sur nos engagements européens ;

3. l'insuffisante portée du contrôle du Conseil constitutionnel sur les lois financières.

Il s'agirait d'introduire dans la Constitution et au niveau organique les changements nécessaires pour que le Parlement puisse adopter un instrument nouveau : la loi-cadre de programmation des finances publiques (LCPFP).

Ce texte de nature pluriannuelle fixerait, en euros constants, pour chaque année de la période de programmation considérée :

- le plafond du niveau des dépenses de l'Etat entrant dans le champ de la loi de finances (LF) et le plafond du niveau des dépenses de la sécurité sociale entrant dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) ;

- le plancher des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale (dans le champ de la LFSS) résultant de facteurs autres que l'évolution spontanée des produits, notamment les mesures nouvelles concernant les prélèvements obligatoires au sens de l'évaluation des voies et moyens annexé à la loi de finances.

Le principe de sincérité impose naturellement que les recettes et les dépenses soient évaluées à champ constant. Tous les effets de mesures de périmètre ou de transfert affectant la neutralité de l'évaluation de ces recettes ou de ces dépenses seraient donc écartés.

L'engagement fixé par le législateur dans le LCPFP s'imposerait aux LF et aux LFSS votées annuellement pendant la durée de la programmation. Cette primauté de la LCPFP sur les LF et les LFSS, dans la hiérarchie des normes, ferait l'objet d'une révision constitutionnelle. Les lois-cadres de programmation des finances publiques seraient ainsi érigées en une nouvelle catégorie de lois qui, de même que les lois organiques, s'imposeraient aux lois financières annuelles. La discussion de la LCPFP interviendrait au printemps et pourrait remplacer l'actuel débat d'orientation des finances publiques.

Pour chacune des années de la période de programmation, il ne serait possible au législateur d'augmenter le plafond du niveau des dépenses ou de diminuer le plancher des mesures nouvelles de recettes prévus par la LCPFP qu'à condition, respectivement, d'augmenter au moins à due concurrence les mesures nouvelles en recettes permettrait de préserver l'effort global de redressement des finances publiques fixé pour chaque exercice par la LCPFP tout en offrant au législateur une liberté d'utilisation des instruments à cette fin, en dépenses ou en recettes.

Les lois-cadres auraient vocation à « assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques ». Dans sa rédaction actuelle, l'article 34 prévoit déjà que les lois de programmation des finances publiques « s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

Les nouvelles lois-cadres auraient un objet plus large et ambitieux que les lois de programmation, pour lesquelles la Constitution prévoit seulement qu'elles définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques.

Les lois-cadres continueraient à définir des orientations pluriannuelles, mais elles fixeraient en outre des normes d'évolution de ces finances publiques. En outre, certaines de ses dispositions s'imposeraient aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

Il reviendrait à une loi organique de préciser le contenu de ces lois et surtout celles de ses dispositions qui auraient valeur contraignante pour les lois financières.

Sur le contenu de la future loi organique, l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle apporte les précisions suivantes :

« Les lois-cadres devront recevoir une valeur supérieure aux lois financières ordinaires pour encadrer les composantes de l'évolution des finances publiques qui sont effectivement à la discrétion du Gouvernement ou du législateur, à savoir :

« - le montant maximum des dépenses de l'Etat et de la sécurité sociale pour chacune des années de la programmation ;

« - l'enveloppe des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires (montant net des baisses ou des hausses d'impôts et de prélèvements sociaux) pour les années de la programmation.

« Ces deux catégories de dispositions devront être cohérentes avec nos engagements de retour à l'équilibre des comptes publics, en particulier avec la date de retour à l'équilibre des finances publiques qui figurera dans la loi.

« La fongibilité entre plafonds de dépenses et mesures nouvelles en recettes pourra être autorisée afin de garantir au législateur une certaine marge de manoeuvre, tout en préservant l'effort global de redressement des finances publiques.

« Les autres dispositions auront un caractère programmatique, constituant un engagement politique ne liant pas, juridiquement, le législateur financier ordinaire.

« La période couverte par les lois-cadres devra être de trois ans au minimum. Comme l'a indiqué le Président de la République lors de la deuxième conférence sur le déficit, prévoir le vote d'une telle loi-cadre en début de législature, en couvrant une durée de cinq ans, serait adapté au calendrier politique de nos institutions et permettrait de s'engager sur une politique budgétaire valant pour la durée d'une législature.

« Dans le cas d'événements exceptionnels ou pour permettre la mise en oeuvre de nouvelles orientations politiques, le Gouvernement sera dans l'obligation de demander au législateur de modifier la loi-cadre en vigueur. »

2. Le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires

Outre la création des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, les dispositions du présent article prévoient de modifier l'article 34 de la Constitution, afin de conférer un monopole aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale : les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale se verraient attribuer une compétence législative exclusive en matière fiscale ; seules les lois de financement de la sécurité sociale pourraient à l'avenir déterminer « les principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale » , c'est-à-dire les cotisations sociales.

Le droit actuel

Dans le droit actuel, si l'autorisation annuelle de percevoir les impositions de toute nature ne peut être délivrée que par la loi de finances, toutes les mesures relatives à ces impositions appartiennent au domaine de la loi et peuvent figurer dans les lois de finances ou de financement de la sécurité sociale mais également dans les autres lois .

Une loi non financière peut contenir des dispositions fiscales, même lorsque celles-ci ont un impact sur l'exercice budgétaire en cours. Dans une décision du 24 juillet 1991, le Conseil constitutionnel a précisé que « les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de celles qui sont réservées à la compétence exclusive des lois de finances et (...) elles peuvent figurer aussi bien dans un texte de loi présentant ce caractère que dans un texte législatif qui en est dépourvu ; (...) il n'y a pas lieu à cet égard de distinguer selon que les dispositions en cause affectent ou non l'exécution du budget de l'exercice en cours ; (...) réserver aux seules lois de finances la création ou la modification d'une ressource fiscale en cours d'année limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution, l'initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d'amendement, puisque les lois de finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement » 3 ( * ) .

Depuis 2007, le plus souvent à l'initiative du Gouvernement, d'importantes dispositions fiscales ont été introduites dans des lois non financières. La loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat a ainsi diminué les droits de succession et de donation, créé une exonération d'impôt sur le revenu sur les heures supplémentaires et instauré un crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt.

Plus récemment, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a créé un crédit d'impôt sur le revenu au titre des dépenses réduisant la vulnérabilité des habitations aux aléas technologiques, allégé la taxe foncière sur les propriétés bâties pour le logement social et prévu des allègements fiscaux en faveur des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine.

En revanche, les lois de financement de la sécurité sociale disposent d'ores et déjà d'un monopole pour certaines dispositions . L'article 34 de la Constitution précise en effet qu'elles déterminent les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses.

Dans ces conditions, la loi organique du 22 juillet 1996 a réservé aux lois de financement certaines dispositions essentielles :

- l'approbation des orientations de la politique de santé et de sécurité sociale ;

- la prévision des recettes et la fixation des objectifs de dépenses, y compris l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) ;

- la fixation des limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des régimes et organismes de sécurité sociale peuvent être couverts par des ressources non permanentes.

La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale de 2005, si elle a rendu caduc le monopole de la loi de financement pour l'approbation des orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, a néanmoins conféré à celle-ci une exclusivité pour d'autres dispositions :

- la détermination de l'objectif d'amortissement de la dette sociale ;

- l'approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations sociales ;

- l'affectation d'une recette exclusive des régimes et organismes de sécurité sociale à toute autre personne morale ;

- la création ou la modification de mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales non compensées.

Le législateur non financier peut donc créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales, pourvu qu'elles fassent l'objet d'une compensation. A titre d'exemple, la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a mis en place des exonérations de cotisations sociales au profit des auto-entrepreneurs.

Les propositions du rapport Camdessus

La mise en place d'un monopole des lois financières en matière d'impositions et de recettes de la sécurité sociale a été proposée par le groupe de travail présidé par Michel Camdessus. Toutefois, si son rapport est particulièrement explicite et étoffé en ce qui concerne la création des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, il est beaucoup plus bref et elliptique sur cette question du monopole :

Extrait du rapport du groupe de travail présidé par Michel Camdessus

Une des faiblesses majeures de notre législation financière réside dans l'insuffisante discipline des processus d'adoption des mesures fiscales et des mesures affectant les recettes de la sécurité sociale, en raison de la dispersion des sources d'initiative en ce domaine. Celle-ci met à mal en permanence les articles d'équilibre initialement adoptés. On peut combler cette lacune en conférant, par une disposition constitutionnelle, une compétence exclusive aux lois financières, c'est-à-dire aux lois de finances (LF) et aux lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), pour l'adoption de toutes les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires.

Pour justifier cette innovation constitutionnelle, le président et le rapporteur général de la commission des finances du Sénat ont, en particulier, fait valoir les considérations suivantes :

« Une révision en ce sens de la Constitution est une condition de la cohérence des orientations en matière de finances publiques, puisque chaque mesure coûteuse serait appréciée non seulement au regard de ses effets sectoriels mais également sur le solde des administrations publiques.

« Elle serait également facteur de hiérarchisation des priorités de l'action publique puisque les mesures sectorielles se feraient concurrence entre elles, toutes ne pouvant être retenues...

« Une règle est indispensable. Du choix de la créer ou non dépend clairement la crédibilité de nos intentions. C'est pour nous la clé de l'ensemble du processus. Sans cette règle, le double langage, en d'autres termes l'écart de la parole aux actes, continuera d'être une tentation à laquelle la classe politique ne pourra résister. »

Il a néanmoins été fait observer que cet objectif d'une vision moins éclatée introduit une rigidité pour la discussion par le Parlement de réformes d'ampleur. Le groupe lui a toutefois donné son assentiment.

Il apparaît ainsi clairement que cette question n'a pas fait l'objet de réflexions et d'échanges aussi approfondis que ceux qui ont conduit à proposer la création des lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Le dispositif proposé

Les 1° à 3° du présent article complètent les dispositions de l'article 34 de la Constitution relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Il reviendrait à ces deux catégories de loi de fixer « les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature » et aux seules lois de financement de déterminer « les principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale ».

Le texte proposé opère des coordinations au sein des cinquième et dix-septième alinéas de l'article 34, qui prévoient la compétence de la loi respectivement pour fixer les règles relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature et pour déterminer les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale.

Jusqu'à présent, l'article 34, s'agissant de la sécurité sociale, n'établit pas de distinction entre ses ressources et les autres principes qui la régissent. Désormais, les principes fondamentaux relatifs à la sécurité sociale continueraient à relever de l'ensemble des lois, cependant que les principes fondamentaux des ressources de celles-ci ne constituant pas des impositions de toute nature (essentiellement les cotisations sociales) relèveraient de la seule loi de financement de la sécurité sociale.

Les évolutions proposées ne remettent pas en cause l'actuelle répartition des compétences entre la loi et le règlement : détermination des principes fondamentaux (assujettissement, assiette, exonérations) par le pouvoir législatif, fixation des taux par le pouvoir réglementaire.

Il convient de noter que le texte proposé remplace la référence aux impositions « de toute nature » par une référence aux impositions « de toute nature » par coordination avec les termes employés dans la loi organique relative aux lois de finances.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

? L'Assemblée nationale a souhaité préciser davantage les dispositions relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques plutôt que de renvoyer certaines dispositions à la loi organique. Elle a en conséquence prévu que :

- les lois-cadres déterminent non seulement les orientations annuelles et les normes d'évolution des finances publiques, mais également leurs règles de gestion ;

- elles sont votées pour une période d'au moins trois années ;

- elles fixent, pour chaque année, un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes qui s'impose aux lois de finances et de financement. Les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale devraient être compensés dans des conditions prévues par une loi organique.

? Les dispositions relatives au monopole des lois financières en matière d'impositions de toute nature et de recettes de la sécurité sociale n'ont donné lieu à aucune modification par l'Assemblée nationale. Pourtant, avant l'examen en séance du projet de loi constitutionnelle, la commission des lois et la commission des affaires sociales avaient toutes deux proposé leur suppression, tandis que la commission des finances avait suggéré un dispositif alternatif consistant à prévoir la possibilité d'examiner et de voter des « lois de prélèvements obligatoires ».

L'Assemblée nationale a finalement conservé le dispositif du projet de loi initial tout en y insérant les articles 2 bis et 9 bis , qui complètent les règles relatives au monopole en prévoyant :

- la mise en place d'une procédure d'irrecevabilité similaire à celle existant pour permettre de faire respecter le domaine du règlement ;

- l'obligation pour le Conseil constitutionnel d'annuler toute disposition qui méconnaîtrait le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

La commission des affaires sociales approuve pleinement la création de lois-cadres pluriannuelles contraignantes pour la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale, afin d'encadrer de manière plus rigoureuse les conditions d'examen de ces lois pour faciliter le retour à l'équilibre des finances publiques.

En revanche, elle est opposée à l'introduction d'un monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière d'impositions de toute nature et de recettes de la sécurité sociale. Elle considère que ce dispositif présenterait trop d'inconvénients au regard des avantages qui en sont attendus :

- l'introduction d'un tel monopole apparaît largement inutile , dès lors que les lois-cadres d'équilibre des finances publiques définiront pour l'avenir des trajectoires de retour à l'équilibre financier, dont le respect sera apprécié chaque année à l'occasion de l'adoption de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le Parlement comme le Gouvernement ne pourront laisser adopter en cours d'année des mesures qui viendraient porter atteinte à la trajectoire définie par la loi-cadre, sauf à risquer de voir les lois de finances et de financement de la sécurité sociale annulées par le Conseil constitutionnel ;

- le monopole des lois financières constituerait une atteinte forte à l'initiative parlementaire . Les parlementaires seraient en effet privés du pouvoir de déposer des propositions de loi contenant des mesures fiscales ou des mesures relatives aux ressources non fiscales de la sécurité sociale. Ils ne pourraient plus, lors de l'examen de textes non financiers, déposer d'amendements contenant ces mêmes mesures.

Consciente de cette difficulté, l'Assemblée nationale, après que sa commission des lois et sa commission des affaires sociales ont toutes deux proposé la suppression du monopole des lois financières, a inséré dans le projet de loi constitutionnelle l'article 2 bis , qui vise à mettre en place une procédure d'irrecevabilité des propositions et amendements ne respectant pas le monopole, qui serait laissée à l'initiative du Gouvernement ou de l'assemblée saisie.

Certes, une telle procédure permettrait le dépôt de propositions ou d'amendements qui ne respecteront pas le monopole, mais elle confèrerait un pouvoir discrétionnaire au président de l'assemblée et au Gouvernement pour soulever l'irrecevabilité. En outre, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi un article 9 bis qui imposerait au Conseil constitutionnel de censurer les dispositions ne respectant pas le monopole.

Ainsi, la possibilité de déposer des amendements et propositions ne respectant pas le monopole serait en fait purement symbolique, toute mesure de ce type étant vouée à être annulée si le Parlement l'adoptait. Un tel système est profondément incohérent et ne saurait être retenu ;

- l'instauration du monopole des lois financières présenterait également l'inconvénient majeur de rendre impossible l'appréhension correcte par le Parlement des réformes qui lui sont proposées . Comment se prononcer sur une réforme si ses conséquences financières ne sont pas examinées en même temps que les dispositions de principe ?

- le monopole des lois financières en matière d'impositions et de recettes de la sécurité sociale soulève également la question des conditions d'adoption de ces lois. Celles-ci sont examinées en premier lieu par l'Assemblée nationale, ne donnent lieu qu'à une lecture dans chaque assemblée, et leur examen est enfermé dans des délais particulièrement contraints. Il n'est donc pas certain qu'une extension de leur champ par l'instauration du monopole constitue un gage d'amélioration de la qualité de la loi .

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des affaires sociales a adopté un amendement supprimant le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et proposant une solution alternative qui permette de parvenir à un résultat aussi efficace pour le respect des lois-cadres d'équilibre des finances publiques sans présenter les inconvénients qui viennent d'être énumérés.

Dès 2008, le Sénat avait adopté une proposition de loi organique présentée par Nicolas About, alors président de la commission des affaires sociale, et votre rapporteur général, prévoyant que les mesures de réduction et d'exonération de cotisations affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que les modifications apportées à ces mesures deviennent caduques au 1 er janvier de l'année suivant celle où elles ont été adoptées si elles n'ont pas été approuvées par une loi de financement de la sécurité sociale 4 ( * ) .

Suivant la même inspiration, votre rapporteur général avait envisagé d'étendre ce principe aux impositions de toute nature qui, si elles avaient été modifiées dans d'autres lois votées en cours d'année, auraient alors dû être approuvées par une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale sous peine de caducité.

Toutefois, on l'a vu, la commission des lois, saisie au fond du projet de loi constitutionnelle, a retenu une formule voisine consistant à conditionner l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux impositions et aux recettes de la sécurité sociale à une approbation par la loi de finances ou de financement.

Ce mécanisme étant très proche de celui qu'avait retenu le Sénat en 2008 et répondant parfaitement à l'objectif consistant à permettre le retour à l'équilibre des finances publiques sans entraver le travail parlementaire, la commission des affaires sociales s'est ralliée à ce dispositif.

Un tel système offrirait les mêmes garanties que le monopole proposé par le projet de loi sans empêcher le Parlement d'appréhender les réformes dans toutes leurs dimensions, y compris financières.

Sous réserve de l'adoption de cet amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article .

Article 2 (art. 39 de la Constitution) - Soumission des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques en premier lieu à l'Assemblée nationale

Objet : Cet article prévoit la soumission des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques en premier lieu à l'Assemblée nationale.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 39 de la Constitution porte sur l'initiative des lois et leur soumission aux assemblées. Il dispose notamment que les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.

Cet article vise à prévoir la soumission en premier lieu à l'Assemblée nationale des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Considérant que le dispositif proposé n'est qu'une transposition des règles en vigueur pour les lois financières, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 2 bis (art. 41 de la Constitution) - Irrecevabilité des propositions et amendements relevant du domaine réservé aux lois financières

Objet : Cet article, inséré dans le projet de loi constitutionnelle par l'Assemblée nationale, tend à mettre en oeuvre une procédure d'irrecevabilité des propositions et amendements qui porteraient atteinte au domaine réservé aux lois financières.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au cours de ses débats sur le présent projet de loi constitutionnelle, l'Assemblée nationale a longuement évoqué la question du monopole de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires.

Elle a finalement décidé de maintenir le monopole prévu par le projet de loi constitutionnelle tout en adoptant un amendement du rapporteur de la commission des lois, Jean-Luc Warsmann, complétant l'article 41 de la Constitution pour créer une procédure de déclaration d'irrecevabilité des propositions et amendements qui porteraient atteinte au domaine réservé des lois financières.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 41 dispose que s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut lui opposer l'irrecevabilité.

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

A ce jour, le Conseil constitutionnel s'est prononcé seulement à onze reprises sur des cas d'irrecevabilité. Il n'a plus été saisi depuis 1979 5 ( * ) .

Le présent article tend à prévoir l'application de l'article 41 aux propositions et amendements qui seraient contraires au monopole de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale en matière de recettes.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, le rapporteur de la commission des lois a ainsi présenté son amendement :

« Pendant les travaux préparatoires, j'avais interrogé par écrit le Gouvernement sur la manière dont serait géré le dépôt d'amendements ou de dispositions qui ne respecteraient pas la règle de monopole. Celui-ci m'avait répondu, également par écrit : « Une application stricte du monopole qui correspond à l'esprit de la révision constitutionnelle conduirait à la mise en place d'un contrôle systématique et a priori des amendements parlementaires dans chaque assemblée. Le dépôt de tout amendement de nature fiscale serait alors refusé ». Selon lui, une autre hypothèse pourrait être de renvoyer au Conseil constitutionnel.

« Si la première hypothèse, l'irrecevabilité au dépôt, est trop stricte, celle du renvoi au Conseil constitutionnel, me paraît trop aléatoire. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé une rédaction qui existe déjà dans d'autres domaines et qui permet à une proposition de loi de contenir des dispositions fiscales. Chacun pourrait ainsi formaliser ses positions puisque cet amendement tend à combattre l'hypothèse de l'irrecevabilité au dépôt.

« J'ai entendu des choses inexactes cet après-midi : on ne saurait limiter le droit d'initiative des parlementaires au dépôt d'une proposition de loi en espérant qu'elle soit adoptée. Il s'en dépose des centaines, des milliers tous les ans et très peu prospèrent. L'essentiel de l'initiative parlementaire, c'est bien le dépôt d'amendements en vue de les faire adopter. »

Ainsi, l'objectif du dispositif est d'éviter un contrôle a priori du respect du monopole tout en permettant une invocation à tout moment de l'irrecevabilité par le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie.

Il convient de préciser que le Gouvernement a souhaité compléter ce dispositif en présentant un amendement devenu l'article 9 bis du projet de loi constitutionnelle, en vertu duquel le Conseil constitutionnel serait tenu d'examiner la conformité à la Constitution des dispositions qui porteraient atteinte au domaine réservé aux lois financières . Ainsi, en l'absence d'invocation de l'irrecevabilité par le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie, le Conseil constitutionnel serait tenu de procéder au contrôle du respect du monopole des lois financières s'il en était saisi conformément à l'article 61 de la Constitution.

II - La position de la commission

La commission des affaires sociales considère que la mise en oeuvre d'un monopole des lois financières en matière de recettes de l'Etat et de la sécurité sociale présente trop d'inconvénients pour être retenue.

Le choix opéré par l'Assemblée nationale ne limite qu'à la marge les inconvénients précédemment évoqués de ce monopole. Certes, il sera loisible aux parlementaires de déposer des propositions de loi et des amendements qui ne respecteraient pas le monopole, mais ceux-ci pourraient être déclarés irrecevables à tout moment. Il en résulterait une incertitude constante et un grand risque d'incohérences dans l'attitude adoptée . En outre, le dispositif complémentaire présenté par le Gouvernement à l'article 9 bis apparaît contradictoire avec cette volonté d'éviter l'invocation systématique de l'irrecevabilité.

Surtout, la solution retenue ne répond en rien aux principales objections de la commission, qui redoute que toute réforme d'ampleur soit désormais scindée en deux ou trois textes, rendant impossible son appréhension correcte par le Parlement.

En conséquence, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 3 (art. 42 de la Constitution) - Discussion en séance publique sur le texte du Gouvernement - Absence de délai minimal d'examen

Objet : Cet article tend à appliquer aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques les règles de discussion actuellement en vigueur pour les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 42 de la Constitution est consacré aux règles de discussion en séance publique des projets et propositions de loi. Dans sa rédaction actuelle, issue de la révision constitutionnelle de juillet 2008, il prévoit que la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie. Cette règle n'est pas applicable en cas d'engagement de la procédure accélérée.

Le même article dispose que la discussion d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, dans la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.

Toutefois, des règles particulières sont prévues pour certains projets de loi. La discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.

En outre, le délai minimal prévu avant l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi n'est pas applicable aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.

Le présent article tend à appliquer aux projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques les règles de discussion en vigueur pour les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, la discussion porterait, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée. Les délais de six semaines et de quatre semaines prévus avant la discussion en séance des projets et propositions de loi ne seraient pas applicables aux projets de loi-cadre.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Il convient de préciser que les règles proposées pour l'examen des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques seront plus contraignantes pour le Parlement que les règles actuellement en vigueur pour les projets de loi de programmation des finances publiques, qui ne font l'objet d'aucune mention spécifique dans l'article 42 de la Constitution et font donc l'objet d'une discussion en séance publique sur la base du texte de la commission. Les règles de délai minimal leur sont théoriquement applicables, mais le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur le dernier projet de loi de programmation, neutralisant ainsi les dispositions concernées.

Dès lors que les deux lois financières annuelles font l'objet de règles d'examen spécifiques, il n'est pas anormal que le projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques se voie appliquer la même procédure.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article additionnel après l'article 3 (art. 43 de la Constitution) - Renvoi pour examen des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques à une commission spéciale

Objet : Cet article additionnel tend à prévoir la constitution d'une commission spéciale pour examiner les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Lors de leur examen par le Parlement, les projets de loi de programmation des finances publiques sont renvoyés pour examen à la commission des finances, la commission des affaires sociales ne pouvant que se saisir pour avis.

A l'avenir, les lois-cadres d'équilibre des finances publiques auront une portée contraignante pour les lois de finances comme pour les lois de financement de la sécurité sociale.

Dès lors, l'actuelle procédure d'examen des projets de loi de programmation des finances publiques ne peut être conservée.

C'est pourquoi, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel pour compléter l'article 43 de la Constitution, afin de prévoir l'examen des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques par une commission spéciale composée à parité de membres de la commission chargée de l'examen des projets de lois de finances et de la commission chargée d'examiner les projets de loi de financement.

L'absence d'une telle précision marquerait un premier pas vers l'absorption des lois de financement de la sécurité sociale par les lois de finances. En effet, la commission des affaires sociales, lorsqu'elle examinerait les lois de financement de la sécurité sociale, serait tenue par des objectifs de dépenses et de recettes fixés par une loi-cadre sur laquelle elle n'aurait pu donner qu'un avis.

Il apparait indispensable que les parlementaires spécialistes du budget de l'Etat et des finances sociales travaillent ensemble sur les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Article 4 (art. 46-1 nouveau de la Constitution) - Vote des lois-cadres d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article tend à définir les conditions dans lesquelles le Parlement vote les lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 4 vise à insérer dans la Constitution un nouvel article 46-1, avant les articles 47 et 47-1, respectivement relatifs au vote des projets de loi de finances et au vote des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le texte proposé pour l'article 46-1 renvoie à une loi organique la définition des conditions de vote des projets de loi-cadre, conformément à la solution retenue pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. Il précise que si le Gouvernement le décide, il est fait application de la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 47.

Le deuxième alinéa de l'article 47 de la Constitution prévoit que si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet de loi de finances, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé conformément à l'article 45 de la Constitution, qui prévoit la réunion d'une commission mixte paritaire après deux lectures dans chaque assemblée ou après une lecture si le Gouvernement a engagé la procédure accélérée.

Ainsi, le Gouvernement pourrait mettre fin à la discussion d'un projet de loi-cadre par l'Assemblée nationale si celle-ci n'était pas achevée quarante jours après le dépôt du projet. Il convient de noter qu'en pratique, l'Assemblée nationale dispose aujourd'hui de plus de quarante jours pour examiner le projet de loi de finances. Un usage consiste en effet à faire partir le délai de quarante jours non à compter du dépôt du projet de loi de finances, mais à compter de l'envoi d'une lettre du Premier ministre adressée au Président de l'Assemblée nationale et récapitulant les annexes budgétaires ayant un caractère obligatoire.

Dans ces conditions, l'Assemblée pourrait disposer d'un délai inférieur pour examiner les projets de loi-cadre à celui qui lui est laissé pour examiner les projets de loi de finances.

Par ailleurs, le renvoi au deuxième alinéa de l'article 45 permettrait au Gouvernement de décider de réunir une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée en engageant la procédure accélérée. Le recours à cette procédure serait en tout état de cause possible en l'absence de tout renvoi au deuxième alinéa de l'article 45.

Pour leur part, le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale donnent systématiquement lieu à engagement de la procédure accélérée en application respectivement de l'article 40 de la loi organique relative aux lois de finances et de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 5 (art. 47 de la Constitution) - Subordination de l'adoption des lois de finances à l'existence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article tend à conditionner la possibilité d'adopter une loi de finances à l'existence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques couvrant l'exercice concerné.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 47 de la Constitution est consacré au vote des lois de finances.

Il est composé de cinq alinéas prévoyant que :

- le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ;

- si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45 ;

- si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ;

- si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ;

- les délais prévus par cet article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session.

Le 1° du présent article tend à compléter le premier alinéa de l'article 47 pour prévoir qu'il ne peut être adopté définitivement de loi de finances en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.

Dès lors que la rédaction proposée évoque l'adoption définitive de la loi de finances, rien n'empêcherait qu'un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques et un projet de loi de finances soient débattus concomitamment au Parlement pourvu que le premier soit définitivement adopté avant le second.

Il convient de noter que cette nouvelle règle n'a pas été respectée lors de l'adoption des deux lois de programmation des finances publiques. La loi de programmation pour 2009-2012 n'a été promulguée que le 9 février 2009 et celle pour 2011-2014 a été promulguée le 28 décembre 2010, soit après l'adoption définitive de la loi de financement de la sécurité sociale et de la loi de finances pour 2011.

Le 2° tend à opérer une clarification rédactionnelle au sein du deuxième alinéa de l'article 47.

Le 3° vise à préciser la procédure à suivre dans l'hypothèse où une loi de finances ne pourrait être adoptée faute de loi-cadre d'équilibre des finances publiques. Logiquement, il serait fait application des règles prévues lorsqu'un dépôt tardif de la loi de finances empêche sa promulgation avant le début de l'exercice budgétaire. Le Gouvernement devrait demander d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvrirait par décret les crédits se rapportant aux services votés.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications rédactionnelles à cet article.

Elle a surtout inséré un 1° bis pour prévoir, au sein de l'article 47, que le projet de loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice est déposé au plus tard le 15 septembre de l'année qui précède cet exercice.

Actuellement, l'article 39 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que « le projet de loi de finances de l'année (...) est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget. Il est immédiatement renvoyé à l'examen de la commission chargée des finances » .

Au cours des douze dernières années, il n'est arrivé qu'une fois que le projet de loi de finances soit déposé le 15 septembre.

Dates du dépôt des projets de loi de finances

PLF pour 2011

29 septembre 2010

PLF pour 2010

30 septembre 2009

PLF pour 2009

26 septembre 2008

PLF pour 2008

26 septembre 2007

PLF pour 2007

27 septembre 2006

PLF pour 2006

28 septembre 2005

PLF pour 2005

22 septembre 2004

PLF pour 2004

25 septembre 2003

PLF pour 2003

25 septembre 2002

PLF pour 2002

18 septembre 2001

PLF pour 2001

20 septembre 2000

PLF pour 2000

15 septembre 1999

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, le ministre du budget et des comptes publics a fait part de ses réserves sur cette disposition, soulignant que le dépôt de plus en plus tardif du projet de loi de finances était lié aux nouvelles obligations s'imposant au Gouvernement :

« (...) cette dégradation calendaire est liée à la loi organique pour les lois de finances que nous avions souhaitée les uns et les autres à l'époque. La Lolf a fixé de nombreux impératifs précis, quant à la présentation des objectifs de la politique du Gouvernement, des indicateurs de performance, de la programmation des dépenses, du développement par les opérateurs, etc.

« Ainsi, le nombre de bleus annexés en 2001 était de 26 ; il est de 40 en 2011, soit une augmentation de 54 %. Le nombre de pages bleues était de 4 145 en 2001 et, dix ans plus tard, de 7 489, soit une augmentation de 80 %. Les jaunes annexés ont augmenté de 43 % et le nombre de pages de ces jaunes de plus de 170 %. Ce sont les grandes vertus de la Lolf qui ont justifié un travail approfondi de la part des services de Bercy, afin que les parlementaires puissent procéder à un examen de plus grande qualité.

« Ajoutons (...) qu'au-delà des chiffres, du délai nécessaire pour vous transmettre les documents, fixer la date de dépôt du projet de loi de finances dans la Constitution me paraît exagéré (...)

« Il serait plus sage, comme nous l'avons fait pour d'autres dispositions, qu'elle soit déterminée dans le cadre de la loi organique.

« Je pourrais donc disserter sur les chiffres, les kilogrammes de papier supplémentaires, le calendrier, la procédure législative opportune, mais je ne le ferai pas. Je n'oublie pas nos échanges visant à définir un bon triptyque au sein de la Constitution.

« En logique pure, le ministre du budget est naturellement défavorable à cet amendement à cause de la pression de l'administration due au temps pris par les arbitrages. En logique pure, le ministre des comptes publics est naturellement défavorable à cet amendement puisque, après le projet de loi de finances, le Parlement examine le projet de loi de financement de la sécurité sociale. En logique pratique, compte tenu de la qualité des débats, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de l'Assemblée. »

III - La position de la commission

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 6 (art. 47-1 de la Constitution) - Subordination de l'adoption des lois de financement de la sécurité sociale à l'existence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article conditionne la possibilité d'adopter définitivement une loi de financement de la sécurité sociale à l'existence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 47-1, introduit dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 22 février 1996, définit les conditions d'examen des lois de financement de la sécurité sociale.

Composé de quatre alinéas, cet article prévoit que :

- le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ;

- si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours ; une commission mixte paritaire est ensuite réunie ;

- si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance ;

- les délais prévus sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance.

Le 1° du présent article tend à compléter le premier alinéa de l'article 47-1 pour prévoir qu'il ne peut être adopté définitivement de loi de financement de la sécurité sociale en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné.

Il s'agit de la transposition aux lois de financement de la sécurité sociale du dispositif prévu par l'article 5 pour les lois de finances.

Toutefois, il existe une différence avec les lois de finances. Depuis 1996, les lois de financement de la sécurité sociale ont toujours été relatives à la fois au financement de l'année en cours et à celui de l'année suivante. Dès lors, ces deux années devront être couvertes par une loi-cadre d'équilibre des finances publiques pour que la loi de financement de la sécurité sociale puisse être définitivement adoptée.

Par ailleurs, contrairement à ce que prévoit l'article 5 pour les lois de finances, aucune procédure particulière n'est prévue lorsque l'inexistence d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques empêche l'adoption définitive d'une loi de financement de la sécurité sociale.

De fait, l'absence de loi de financement de la sécurité sociale n'empêcherait ni l'encaissement de recettes ni l'ordonnancement de dépenses par les organismes de sécurité sociale, et aucune procédure d'urgence semblable à celle applicable au budget de l'Etat n'a été prévue par le Constituant en 1996.

Le 2° du présent article tend à opérer une clarification rédactionnelle au sein du deuxième alinéa de l'article 47-1 relatif aux délais dans lesquels doivent statuer l'Assemblée nationale et le Sénat.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle à cet article.

Elle a en outre introduit un 1° bis pour insérer un nouvel alinéa dans l'article 47-1 prévoyant que « le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui détermine les conditions générales de son équilibre financier pour un exercice est déposé au plus tard le 1 er octobre de l'année qui précède cet exercice ».

Actuellement, la date limite de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale est fixée par l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale, qui dispose que le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit.

Depuis la création des lois de financement de la sécurité sociale, aucun projet de loi de financement pour une année donnée n'a été déposé au plus tard le 1 er octobre de l'année précédente.

Les dates de dépôt des projets de loi
de financement de la sécurité sociale (PLFSS)

PLFSS pour 2011

13 octobre 2010

PLFSS pour 2010

14 octobre 2009

PLFSS pour 2009

13 octobre 2008

PLFSS pour 2008

11 octobre 2007

PLFSS pour 2007

11 octobre 2006

PLFSS pour 2006

12 octobre 2005

PLFSS pour 2005

5 octobre 2004

PLFSS pour 2004

8 octobre 2003

PLFSS pour 2003

9 octobre 2002

PLFSS pour 2002

10 octobre 2001

PLFSS pour 2001

4 octobre 2000

PLFSS pour 2000

6 octobre 1999

PLFSS pour 1999

7 octobre 1998

PLFSS pour 1998

8 octobre 1997

PLFSS pour 1997

9 octobre 1996

III - La position de la commission

La commission approuve les dispositions de cet article. La fixation au 1 er octobre de la date limite de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale améliorera incontestablement les conditions de son examen par les assemblées parlementaires, notamment par l'Assemblée nationale, saisie en premier lieu. Le respect de cette date impliquera de modifier les conditions d'élaboration du texte.

Ainsi, la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale est étroitement liée à la tenue de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, qui analyse les comptes des régimes de sécurité sociale de l'année n - 1 et de l'année n et présente les prévisions de recettes et de dépenses pour l'année n + 1.

L'article D. 114-3 du code de la sécurité sociale prévoit que « la seconde réunion se déroule entre le 15 septembre et le 15 octobre. Les comptes de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale y sont présentés à la commission et analysés par elle ».

Pour que le projet de loi de financement de la sécurité sociale puisse être déposé au plus tard le 1 er octobre, il conviendra que la commission se réunisse à une date plus proche du 15 septembre que du 1 er octobre contrairement à la pratique observée ces dernières années.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 6 bis (art. 47-2 de la Constitution) - Assistance de la Cour des comptes dans le contrôle de l'exécution des lois-cadres d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article, inséré dans le projet de loi institutionnelle par l'Assemblée nationale, tend à prévoir l'assistance de la Cour des comptes dans le contrôle de l'exécution des lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 47-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit notamment que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Il dispose que la Cour assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques.

Cet article tend à compléter l'article 47-2 pour prévoir que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois-cadres d'équilibre des finances publiques conformément aux règles en vigueur pour les lois de finances.

II - La position de la commission

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 7 (art. 48 de la Constitution) - Inscription à l'ordre du jour des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article tend à faire figurer les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques parmi ceux qui sont, à la demande du Gouvernement, inscrits à l'ordre du jour par priorité.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 48 de la Constitution est consacré à l'ordre du jour des assemblées. Il prévoit notamment que l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée sans préjudice des dispositions de l'article 28 relatives au nombre de jours de séance.

L'article 48 dispose que deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.

En outre, l'examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation de déclaration de guerre est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.

Le présent article tend à faire figurer les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques dans la liste de ceux dont l'examen est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II -  La position de la commission

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 8 (art. 49 de la Constitution) - Engagement de la responsabilité du Gouvernement sur les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article vise à faire figurer les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques parmi ceux qui peuvent se voir appliquée la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié l'article 49, alinéa 3, qui permet au Gouvernement d'engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale sur les projets et propositions de loi, qui sont alors considérés comme adoptés sauf si une motion de censure est votée.

Dans sa rédaction actuelle, cet alinéa prévoit que le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

Le présent article tend à prévoir la possibilité pour le Premier ministre d'engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur un projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques conformément aux règles en vigueur pour les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II -  La position de la commission

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 9 (art. 61 de la Constitution) - Contrôle de constitutionnalité de la loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article prévoit un contrôle de constitutionnalité systématique des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, ainsi qu'un contrôle du respect de la loi-cadre par la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 61 de la Constitution définit les conditions dans lesquelles les lois peuvent être soumises au Conseil constitutionnel avant leur promulgation.

Il prévoit, dans un premier alinéa, que les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi référendaires d'initiative partagée, avant qu'elles ne soient soumises au référendum et les règlements des assemblées, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

Selon les termes du deuxième alinéa, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.

Le 1° du présent article tend à faire figurer les lois-cadres d'équilibre des finances publiques parmi celles qui doivent être systématiquement soumises au Conseil constitutionnel afin qu'il se prononce sur leur conformité à la Constitution.

Le contrôle de constitutionnalité permettrait en particulier de vérifier que ces lois déterminent des orientations, des normes d'évolution et des règles de gestion permettant « d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques », conformément aux nouvelles dispositions de l'article 34 de la Constitution inscrites à l'article premier du projet de loi constitutionnelle.

Selon toute probabilité, le contrôle du Conseil constitutionnel devrait s'étendre au respect de la loi organique relative aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques, prévue aux articles 34 et 46-1 nouveau de la Constitution. D'ores et déjà, le contrôle de conformité à la Constitution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale s'effectue ainsi au regard des mesures organiques qui leur sont relatives.

La mise en place d'un tel contrôle de constitutionnalité des lois-cadres d'équilibre a été proposée par le groupe de travail présidé par Michel Camdessus, qui n'a en revanche pas jugé nécessaire de l'assortir d'un contrôle systématique de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale, observant simplement que « lors de l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel pourrait, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, être saisi de leur conformité à la hiérarchie des normes. Il contrôlerait alors le respect par la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale déférée des « plafonds de niveaux de dépenses et du plancher de mesures nouvelles en recettes » posés par la loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Il convient de noter que, dans certains cas, la censure par le Conseil constitutionnel d'une loi-cadre d'équilibre des finances publiques pourrait soulever des difficultés. Ainsi, si le projet de loi-cadre est discuté concomitamment au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale, l'annulation de la loi-cadre empêcherait l'adoption définitive de la loi de finances et de la loi de financement dans les délais prévus par la Constitution. Le Gouvernement devrait alors demander d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et avoir par décret les crédits se rapportant aux services votés.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété cet article pour y insérer un 2° prévoyant, au sein de l'article 61 de la Constitution, que « les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, avant leur promulgation, doivent être soumises au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques ».

Ce dispositif introduit un contrôle obligatoire du respect par la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale des dispositions de la loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Une telle mesure, qui vise à « boucler » le système de normes relatives à l'équilibre financier soulève des interrogations. En l'absence de toute précision, il reviendra au Conseil constitutionnel de déterminer lui-même l'étendue de son contrôle tout en ne se prononçant, dans ce cadre, que sur la conformité des lois financières à la loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Parallèlement, il pourra continuer à être saisi, dans les conditions de droit commun, de la conformité à la Constitution des dispositions des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, ce qui pourrait le conduire à rendre deux décisions sur chacune de ces lois.

Néanmoins, un amendement adopté par la commission des lois du Sénat tend à prévoir un contrôle simultané des lois de financement et des lois de finances par le Conseil constitutionnel. Celui-ci pourrait alors examiner concomitamment l'ensemble des recours sur ces deux lois, qu'ils soient obligatoires ou facultatifs. Il en résulterait, en revanche, une promulgation plus tardive qu'actuellement de la loi de financement.

Les 3° et 4° de cet article, insérés par l'Assemblée nationale, visent à supprimer des renvois inutiles.

III - La position de la commission

Si elle estime que les dispositions relatives au contrôle de constitutionnalité des lois-cadres d'équilibre et des lois de finances et de financement de la sécurité sociale devront donner lieu à une réflexion approfondie sur le rôle que le Constituant entend ainsi confier au Conseil constitutionnel, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 9 bis (art. 61-2 (nouveau) de la Constitution) - Vérification du respect du domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré dans le projet de loi constitutionnelle par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à imposer au Conseil constitutionnel de vérifier le respect du domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

On l'a vu, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi constitutionnelle un article 2 bis complétant l'article 41 de la Constitution pour prévoir une procédure d'irrecevabilité des propositions de loi ou amendements qui ne respecteraient pas le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale que tend à instaurer le projet de loi.

L'article 41 modifié permettrait au Gouvernement ou au président de l'assemblée concernée d'opposer l'irrecevabilité en cas d'atteinte au domaine réservé de la loi de finances et de la loi de financement.

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, devrait statuer dans les huit jours.

Cette procédure est identique à celle aujourd'hui applicable pour faire respecter le domaine du règlement. Le mécanisme de l'article 41 est cependant largement tombé en désuétude.

Le présent article, inséré dans le projet de loi à l'initiative du Gouvernement, vise à compléter ce dispositif en insérant dans la Constitution un article 61-2 ainsi rédigé :

« Lorsqu'il est saisi d'une loi autre que celles mentionnées au vingtième alinéa de l'article 34 dans les conditions prévues à l'article 61, le Conseil constitutionnel examine la conformité à la Constitution des dispositions qui méconnaissent le domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale tel qu'il est défini en application des articles 34, 47 et 47-1. »

II - La position de la commission

Le dispositif proposé soulève deux interrogations.

En premier lieu, il est contradictoire dans ses termes, puisqu'il prévoit que le Conseil constitutionnel « examine la conformité à la Constitution des dispositions qui méconnaissent le domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale » . Dès lors que le domaine réservé aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale est défini par la Constitution, toute disposition qui méconnaîtrait ce domaine serait nécessairement contraire à la Constitution.

L'amendement initial présenté par le Gouvernement prévoyait que le Conseil constitutionnel « déclare contraires à la Constitution » les dispositions méconnaissant le domaine réservé aux lois financières. La rédaction finalement retenue résulte d'un sous-amendement présenté par Charles de Courson, l'auteur souhaitant que le Conseil conserve sa liberté d'appréciation. En aucun cas, le texte adopté par l'Assemblée nationale ne saurait être inscrit en l'état dans la Constitution.

En second lieu, la procédure proposée apparaît contestable. L'actuel article 41, qui permet de déclarer irrecevables les propositions et amendements ne relevant pas du domaine de la loi, n'est pas accompagné d'un dispositif de censure obligatoire par le Conseil constitutionnel des dispositions empiétant sur le domaine réglementaire.

Le Conseil constitutionnel a construit progressivement une jurisprudence sur cette question. Dans sa décision n° 82-143DC, il a estimé que « par les articles 34 et 37, alinéa 1 er , la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en oeuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiètements de la loi » .

Par la suite, le Conseil n'a pas censuré les dispositions portant atteinte au domaine réglementaire. Dans sa décision n° 2005-512DC du 21 avril 2005, il a cependant pointé les empiétements de la loi dans le domaine réglementaire, évitant par là-même au Premier ministre, pour l'avenir, d'engager une procédure de délégalisation.

Dès lors que l'Assemblée nationale a choisi de prévoir une procédure de contrôle du respect du domaine des lois financières identique à celle existant pour la préservation du domaine réglementaire, il n'apparaît pas cohérent d'imposer au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions qui porteraient atteinte au domaine réservé des lois financières.

Dans le système proposé par l'Assemblée nationale, le Gouvernement disposerait des moyens d'empêcher l'adoption de toute disposition portant atteinte au domaine réservé de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. Il est donc paradoxal que le Gouvernement lui-même, comme s'il redoutait de ne pas mettre en oeuvre les pouvoirs qui lui sont conférés, ait proposé d'obliger le Conseil constitutionnel à censurer les dispositions ne respectant pas le domaine réservé des lois financières.

En tout état de cause, la commission des affaires sociales étant opposée à l'introduction du monopole des lois de finances et de financement en matière fiscale et en matière de cotisations sociales, elle a adopté un amendement de suppression de cet article .

Article 10 (art. 70 de la Constitution) - Consultation du Conseil économique, social et environnemental sur les projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques

Objet : Cet article tend à permettre au Gouvernement de consulter le Conseil économique, social et environnemental sur les projets de loi-cadre d'équilibre des forces publiques.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Dans sa rédaction actuelle, l'article 70 de la Constitution prévoit que le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Le Gouvernement peut également le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Le texte prévoit que tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis.

Le présent article tend simplement à remplacer la référence aux projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques par une référence aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 11 (art. 72-2 de la Constitution) - Monopole des lois de finances en matière de fiscalité locale et de transfert de ressources accompagnant les transferts de compétences aux collectivités territoriales

Objet : Cet article tend à tirer les conséquences du monopole de la loi de finances en matière de fiscalité sur les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

L'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, est consacré aux ressources des collectivités territoriales.

Il prévoit notamment qu'elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.

Le 1° du présent article tend à réserver aux seules lois de finances la possibilité d'autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux des impositions. En outre, par parallélisme avec les dispositions de l'article premier, il substitue l'expression « impositions de toute nature » à l'expression « impositions de toutes natures » .

La modification proposée est cohérente avec l'attribution aux lois financières d'un monopole en matière de prélèvements obligatoires.

Le 2° tend à modifier le quatrième alinéa de l'article 72-2. Dans sa rédaction actuelle, celui-ci prévoit que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » .

Désormais, la loi de finances pourrait seule déterminer les ressources accompagnant les créations ou extensions de compétences des collectivités territoriales.

Dans sa décision du 29 décembre 2009 6 ( * ) , le Conseil constitutionnel a précisé la portée des dispositions relatives à l'obligation de transfert des ressources pour accompagner les extensions ou créations de compétences des collectivités territoriales : « (...) ces dispositions ne visent, en ce qui concerne les créations et extensions de compétences, que celles qui présentent un caractère obligatoire ; que, dans ce cas, il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales » .

Si le texte proposé ne modifie pas l'article 72-2 en ce qui concerne les transferts de compétences vers les collectivités territoriales, il convient de noter que la compensation de ces transferts ne pourrait plus intervenir à l'avenir que selon des modalités définies par une loi de finances, compte tenu de la nouvelle rédaction envisagée pour les articles 34 et 72-2, qu'elle prenne la forme de crédits budgétaires ou de l'attribution de produits d'impositions de toute nature.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dite « Acte II de la décentralisation », prévoyait déjà que les transferts de compétences auxquels elle procédait devaient être principalement compensés « par l'attribution d'impositions de toute nature, dans les conditions fixées par la loi de finances » .

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Ayant donné un avis défavorable à la création d'un monopole des lois financières en matière d'impositions de toute nature, la commission a adopté un amendement limitant la portée de cet article au remplacement de l'expression « impositions de toutes nature » par l'expression « impositions de toute nature ».

Sous réserve de l'adoption de cet amendement, elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 12 (art. 88-8 (nouveau) de la Constitution) - Transmission au Parlement des projets de programme de stabilité

Objet : Cet article prévoit la transmission obligatoire au Parlement des projets de programme de stabilité.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Les programmes de stabilité ont été conçus par le pacte de stabilité et de croissance de 1997 comme des outils de surveillance multilatérale des politiques économiques et sont transmis chaque année par les Etats membres de la zone euro à la Commission européenne.

Pendant quelques années, ce document a été le seul instrument développant une vision pluriannuelle des finances publiques. Il en va toutefois différemment aujourd'hui.

La loi d'orientation pour les lois de finances a en effet imposé la transmission au Parlement d'un rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques et d'un rapport économique, social et financier joint chaque année au projet de loi de finances.

A partir de 2011, le calendrier de transmission des programmes de stabilité aux institutions européennes est modifié. Jusqu'à présent, le programme de stabilité était adressé par le Gouvernement à la Commission européenne en fin d'année, en principe avant le 1 er décembre. Le Parlement, qui examine traditionnellement à cette période le projet de loi de finances, le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, en règle générale, un projet de loi de finances rectificative, n'était pas en mesure de prendre connaissance utilement de ce programme.

A compter de 2011, la transmission des programmes de stabilité est avancée au mois d'avril, dans le cadre du nouveau mécanisme de « semestre européen » destiné à renforcer la coordination des politiques budgétaires des Etats membres.

Cette nouvelle procédure résulte d'une initiative lancée le 17 juin 2010 par le Conseil européen pour renforcer l'efficacité du pacte de stabilité et de croissance. Le conseil Ecofin (chargé des affaires économiques et financières) a notifié le 7 septembre 2010 le code de conduite relatif à la préparation et à la transmission des programmes de stabilité des Etats membres pour instituer une procédure de « semestre européen de coordination des politiques économiques ».

Afin notamment d'améliorer le lien entre coordination des réformes structurelles et surveillance des politiques budgétaires, la procédure de semestre européen prévoit l'obligation pour les Etats membres de transmettre très tôt leurs programmes nationaux de réforme et leurs programmes de stabilité afin que les autorités européennes se prononcent avant la présentation par chaque Gouvernement du projet de loi de finances à son Parlement national.

Ainsi, la nouvelle rédaction du code de conduite prévoit une transmission « de préférence » d'ici à la mi-avril et, « dans tous les cas » , à la fin du mois d'avril.

Cette modification du calendrier a vocation à être pérennisée dans le cadre d'une modification du règlement (CE) n° 1466/77 du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

Le présent article tend à insérer un nouvel article 88-8 dans la Constitution pour prévoir que le Gouvernement adresse à l'Assemblée nationale et au Sénat, avant leur transmission aux institutions de l'Union européenne, les projets de programme de stabilité établis au titre de la coordination des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne.

En pratique, il ne s'agit pas d'une nouveauté complète. En effet, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit déjà qu' « à compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité » .

En application de cette disposition, le Gouvernement a transmis le projet de programme de stabilité à l'Assemblée nationale et au Sénat, et celui-ci a fait l'objet d'une déclaration suivie d'un débat et d'un vote, conformément à l'article 50-1 de la Constitution le 27 avril au Sénat et le 2 mai à l'Assemblée nationale.

Dans ces conditions, l'inscription dans la Constitution de la transmission aux assemblées du projet de programme de stabilité s'apparente davantage à une consécration qu'à une innovation.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté d'importants compléments à cet article.

En premier lieu, elle a précisé que le projet de programme de stabilité devait être transmis aux assemblées « au moins deux semaines avant sa transmission aux institutions de l'Union européenne » .

En second lieu, l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, a souhaité préciser les conditions dans lesquelles les assemblées examineraient le projet de programme. Elle a ainsi prévu :

- que ce projet serait soumis « pour avis à l'une des commissions permanentes » ;

- qu'à la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire, il donnerait lieu à un débat en séance, puis ferait l'objet d' « un vote sans engager la responsabilité du Gouvernement » .

III - La position de la commission

La transmission à l'Assemblée nationale et au Sénat du programme de stabilité est une évolution utile pour permettre au Parlement de bénéficier d'une information complète et prendre position sur ce document.

Il est cependant possible de s'interroger sur l'utilité d'inscrire cette transmission dans la Constitution, au risque de devoir la modifier si les règles européennes ou le nom du document viennent à évoluer au cours des prochaines années.

Surtout, les compléments apportés par l'Assemblée nationale à ce dispositif suscitent des interrogations.

La soumission pour avis à l'une des commissions permanentes interdit-elle aux autres de s'intéresser à ce document ? Dans son rapport, le rapporteur de la commission des lois répond négativement : « La rédaction retenue, calquée sur celle du premier alinéa de l'article 43 de la Constitution, n'empêcherait pas que d'autres commissions permanentes puissent connaître du projet de programme de stabilité. La commission des affaires européennes, qui n'est pas une commission permanente au sens de l'article 43, pourrait également présenter des observations » .

La rédaction choisie n'est en fait pas pleinement conforme à celle de l'article 43 qui prévoit que « les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée » .

La mention d'un renvoi « pour examen » à l'une des commissions permanentes permet évidemment aux règlements des assemblées de préciser la possibilité pour les actes communs de donner un avis. Ainsi, l'article 17 du règlement du Sénat précise : « Toute commission permanente qui s'estime compétente pour donner un avis sur un projet, une proposition, un article de loi ou un crédit budgétaire, renvoyé à une autre commission permanente, informe le Président du Sénat qu'elle désire donner son avis ; s'il n'est saisi que d'une seule demande d'avis, le Président renvoie le texte pour avis à la commission permanente qui l'a formulée et en informe le Sénat. Dans le cas contraire, le Président saisit la Conférence des présidents, laquelle peut soit ordonner le renvoi pour avis aux différentes commissions qui en ont formulé la demande, soit proposer au Sénat la création d'une commission spéciale » .

Dès lors que le texte prévoit une soumission « pour avis » à l'une des commissions permanentes, quel sens conserverait cette disposition si toutes les commissions permanentes pouvaient demander et obtenir de donner leur avis ?

En conséquence, la commission a adopté un amendement prévoyant le renvoi pour avis du projet de programme de stabilité à une ou plusieurs commissions permanentes, afin de permettre aux commissions qui le souhaiteraient de donner un avis sur ce document.

En ce qui concerne l'organisation du débat et du vote, votre rapporteur général estime qu'une autre solution consisterait à prévoir la possibilité pour chaque assemblée d'adopter une résolution qui lui permettrait d'exprimer une position argumentée sur le projet de programme de stabilité plutôt que de l'approuver ou de le refuser par un vote. Le Gouvernement ne serait naturellement pas tenu de suivre les positions ainsi exprimées.

Sous réserve de l'adoption de cet amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 13 - Entrée en vigueur

Objet : Cet article définit les conditions d'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Le premier alinéa de cet article prévoit que l'ensemble des dispositions du projet de loi constitutionnelle relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques entrent en vigueur dans les conditions fixées par les lois organiques nécessaires à leur application.

Il reviendra donc à la loi organique prévue dans le texte proposé pour les articles 34 et 46-1 de la Constitution de fixer les conditions d'entrée en vigueur des règles relatives à ces lois-cadres.

Corrélativement, le second alinéa de cet article renvoie également à la loi organique la définition des conditions d'entrée en vigueur de la disposition qui supprime de l'article 34 de la Constitution la référence aux orientations pluriannuelles des finances publiques définies par les lois de programmation.

En revanche, les autres dispositions du projet de loi relatives, d'une part, au monopole conféré aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires, d'autre part, aux règles de transmission au Parlement des projets de programme de stabilité, ne font l'objet d'aucune disposition particulière et auront donc vocation à entrer en vigueur dès la promulgation de la loi constitutionnelle.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de clarification rédactionnelle de cet article.

III - La position de la commission

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

* 3 Décision n° 91-298 DC, loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

* 4 Proposition de loi organique n° 51 (2007-2008) tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice.

* 5 Décision n° 79-11 FNR, 23 mai 1979.

* 6 Décision n° 2009-599DC.

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