ANNEXE I - EXAMEN EN COMMISSION DU RAPPORT POUR AVIS ADAPTATION DE LA LÉGISLATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE SANTÉ, DE TRAVAIL ET DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES (MARDI 25 JANVIER 2011)
La commission examine le rapport de M. Bruno Retailleau et établit le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 2789 (2010-2011) relatif à l'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communication électroniques .
M. Daniel Raoul . - Il était convenu que le créneau de 14 à 15 heures du mardi serait sanctuarisé pour les réunions de groupe. Si je regrette l'horaire retenu aujourd'hui, je déplore tout aussi fortement la méthode de travail, car il n'est pas dans les habitudes de la commission que les amendements du rapporteur soient diffusés juste avant sa réunion.
M. Pierre Hérisson, président . - Je vous remercie d'avoir dit que ce n'était pas dans les habitudes de la commission.
M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis . - Je comprends parfaitement votre remarque. L'explication tient au fait que la commission des affaires sociales, qui est saisie au fond sur le reste du projet de loi, se réunit demain, mercredi, pour examiner le rapport et adopter son texte. Pour que nos propositions sur les articles pour lesquels nous avons une délégation au fond puissent être intégrées, nous avons dû anticiper ce jour la réunion initialement prévue la semaine prochaine.
J'en viens à présent au projet de loi. Le troisième « paquet télécoms » est composé de deux directives - que le texte tend, dans son article 11, à transposer - et d'un règlement qui s'impose directement aux États membres - adoptés le 25 novembre 2009. Plusieurs d'entre vous ont examiné les deux premiers de ces « paquets télécoms », le deuxième ayant débouché sur la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. Les premières étapes de l'ouverture du marché européen des télécommunications étaient inspirées par la libéralisation et le démantèlement des monopoles. Aujourd'hui, une régulation sectorielle est-elle encore pertinente ? Ou bien faut-il s'en tenir au droit commun et soumettre le secteur à la juridiction de l'Autorité de la concurrence ? L'option finalement retenue a été de renforcer la régulation sectorielle, car de nouveaux monopoles pourraient à nouveau émerger par la suite.
Sur la quinzaine d'articles que comporte le projet de loi, nous sommes saisis par délégation au fond des articles 11, 12, 13 et 15. Nous travaillons ici à une transposition par voie d'ordonnance, ce qui ne me pose aucun problème tant la technicité de la matière rend la transcription quasi automatique et réduit notre marge de manoeuvre. Cette transposition doit intervenir avant le 25 mai prochain. Nous disposons de la garantie ex ante qu'a constituée la grande consultation menée par le Gouvernement depuis mai 2010 sur les avant-projets d'ordonnances, et de la garantie ex post du projet de loi de ratification, qui nous redonnera la main sur ce que l'Exécutif aura fait. Nous pouvons donc accepter le recours à la procédure d'habilitation sans que le rôle du Parlement soit amoindri.
Les grands chapitres de cette transposition sont techniques.
M. Daniel Raoul . - Pas tous !
M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis . - S'agissant tout d'abord du renforcement de la régulation, il y aura une nouvelle articulation entre les régulateurs nationaux et le groupe des régulateurs européens. Le renforcement de l'échelon européen ne gênera pas notre régulateur, qui s'est inscrit dans une pratique positive de ce point de vue. On réaffirme également l'indépendance et l'impartialité des autorités de régulation nationales.
M. Daniel Raoul . - C'est contradictoire avec l'article 13.
M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis . - Je reviendrai, à propos de la neutralité de l'Internet, sur les nouveaux pouvoirs conférés aux régulateurs nationaux.
Deuxième grand chapitre, on encourage la fluidité dans la gestion du spectre radioélectrique. Bruxelles a une conception très théorique de la neutralité technique et il a fallu lutter pied à pied pour que cela reste au niveau national ; trop de dogmatisme aboutirait à des brouillages.
M. Daniel Raoul . - On peut être d'accord sur cela.
M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis . - Troisième grand chapitre, la neutralité des réseaux. La notion de neutralité est consacrée. Schématiquement, les tuyaux qui transportent les informations sont posés par des industriels...
M. Daniel Raoul . - Et des collectivités !
M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis . - En effet. Il y a un risque d'engorgement des réseaux : les échanges de données sur les mobiles ont décuplé en deux ans. Inversement, il y a un risque de verrouillage par les opérateurs. La neutralité est essentielle pour qu'Internet reste ouvert. Le texte apporte des outils à cet égard. Le régulateur pourra en effet exiger la transparence sur la gestion du trafic par les opérateurs ; il pourra fixer et contrôler un seuil minimal de qualité de service, c'est nouveau et complexe ; il reçoit par ailleurs un pouvoir de règlement des différends entre les opérateurs et les fournisseurs de services.
Le quatrième chapitre traduit la tendance actuelle du droit communautaire à se saisir des dossiers de consommation. Le changement d'opérateur est facilité, la portabilité, qu'avait prévue la loi Chatel, étant de un mois au maximum. L'ergonomie des terminaux sera facilitée pour les handicapés. Quant aux cookies, qui permettent de personnaliser les publicités, on passe du désabonnement au consentement : on pourra donc les refuser.
La sécurité des réseaux, ensuite. Pour la première fois, le ministre en charge du secteur pourra imposer à un opérateur un contrôle par un organisme tiers indépendant. Des règles de résilience sont énoncées pour garantir un retour à la normale après l'attaque d'un réseau.
Nous sommes sensibles au sixième chapitre, qui porte sur le service universel. La référence à un débit minimum de 56 kbit/s est supprimée. Cela aura-t-il des conséquences pratiques ? Je ne le pense pas.
D'autres mesures n'étaient pas imposées par la directive, comme la portée du spectre. L'Agence nationale des fréquences (ANFR) pourra suspendre des accords d'implantation d'antennes afin d'éviter les brouillages, l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) veillant à la sécurité des réseaux.
L'article 12 a été introduit à l'Assemblée nationale à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité sur l'attribution et la gestion des noms de domaine. Le législateur n'avait pas, en effet, suffisamment garanti la liberté d'entreprendre et celle de pensée, et doit y remédier avant le 1er juillet selon les prescriptions du juge constitutionnel. Nous complétons à cette fin la rédaction votée par les députés.
Nous reparlerons de l'article 13 et du commissaire du Gouvernement auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (Arcep), prévu par un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale. L'article 15, enfin, prévoit un rapport au Parlement sur la qualité du service de l'accès à Internet.
Je vous propose d'adopter conforme l'article 11, qui définit le champ de l'habilitation. Je présenterai quatre amendements sur l'article 12, afin de renforcer la base juridique des noms de domaine français et assurer la protection des termes correspondant aux noms de communes, d'institutions publiques ou de marques commerciales. Nous essayons ainsi de trouver un juste équilibre entre la liberté de communication et la liberté d'entreprendre, d'une part, et la protection des intérêts des collectivités publiques, d'autre part. Une attention particulière a également été apportée à la situation des noms de domaine enregistrés sous les extensions ultramarines.
L'article 13 est extrêmement débattu. J'ai écouté l'Arcep et le Gouvernement, j'ai saisi la commissaire européenne en charge de la société numérique, Nelly Kroes, et eu des contacts avec son cabinet. La rédaction de l'Assemblée nationale ne garantit pas l'indépendance de l'Arcep. Il ne s'agit pas de plier face à une exigence, mais de donner les moyens de son efficacité à une institution qui a bien travaillé depuis qu'elle existe. Elle intervient en effet dans un champ économique capital, vaste et qui crée des emplois. Nous avons donc cherché à entendre la demande du Gouvernement soucieux de présenter son point de vue au collège, mais en trouvant un point d'équilibre tel que l'indépendance et l'impartialité de l'Autorité ne soient pas remises en cause. L'amendement que je vous présenterai apporte des garanties en encadrant strictement l'intervention du commissaire du Gouvernement.
L'article 15 est important. L'Assemblée nationale a souhaité un rapport sur la qualité de service de l'accès à Internet, notion qui reste en effet à éclairer. Le concept de neutralité intéresse, lui, la relation entre le constructeur de réseau et le producteur de contenu. Or il faut, pour légiférer efficacement en la matière, savoir ce qu'est le marché de l'interconnexion ; c'est pourquoi nous élargissons le champ du rapport demandé à l'Arcep.
Enfin, en insérant un article additionnel après l'article 11, nous proposons à l'Arcep un outil de non-discrimination. Alors que le consommateur doit être informé sur les pratiques de gestion du trafic, la non-discrimination ne figurait pas dans les missions de l'Arcep. Et puisque, à ma grande surprise, les représentants de toutes les parties l'acceptent, il faut s'empresser d'inscrire ce point d'équilibre dans le texte.
M. Michel Teston . - Sur la forme, j'ai entendu ce qu'a dit le rapporteur sur le recours aux ordonnances. Toutefois, s'agissant de directives adoptées le 25 novembre 2009, le Gouvernement avait largement le temps de procéder à cette transposition par la voie législative, ainsi que je l'ai souligné dans ma question orale du 11 janvier dernier.
Nous avons déjà débattu en 2008 de la séparation fonctionnelle entre réseau et service. Nous n'y sommes pas favorables parce que nous en avons vu les conséquences dans les transports ou encore dans l'énergie. Or, le troisième « paquet télécoms » ne tranche pas vraiment : il ouvre une possibilité sans créer une obligation. Dans ce débat, je me range, non avec les partisans de la séparation fonctionnelle, mais avec ceux qui craignent qu'on ralentisse les investissements dans la fibre optique tout en renchérissant l'accès au réseau.
Pour la gestion du spectre, est recherchée l'application contraignante des principes de neutralité technologique - liberté d'utiliser n'importe quel type de technologie sur une bande de fréquence donnée - et de neutralité des services - liberté d'utiliser le spectre pour fournir n'importe quel service -. Nous constatons cette évolution, en nous interrogeant sur la volonté des institutions européennes de ne pas poser les questions du dividende numérique et du service universel. Ce dernier n'existe que pour le téléphone fixe, alors qu'il constituerait la meilleure garantie possible pour les utilisateurs.
L'article 13 résulte d'un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale. L'institution d'un commissaire du Gouvernement à l'Arcep est-elle une bonne solution ? Lors de ses voeux, le président de l'Arcep a dit qu'il fallait éviter une confusion regrettable : les rôles du régulateur et de l'État actionnaire doivent être soigneusement séparés, sauf à porter atteinte à la régulation. J'ai bien noté ce que vous avez dit de votre amendement. Puisque les autorités administratives fleurissent, qu'elles soient véritablement indépendantes !
M. Daniel Raoul . - Aux termes de l'article 11 du projet de loi, la majorité des fréquences reste affectée au système audiovisuel. Comment poser au détour d'un article une règle contraire à l'esprit du texte et qui peut conduire à des blocages ?
On a déjà eu le débat sur les fameuses autorités indépendantes, dont on sait toute l'actualité dans le domaine de la santé. Que devient cette indépendance avec un commissaire du Gouvernement ? C'est has been puisqu'on nomme désormais des gens indépendamment de leurs compétences, et sans doute indispensable dans la perspective de septembre 2011 l'on vient de le voir dans l'audiovisuel - mais cette cuisine politicienne n'honore pas le Sénat. Dès lors que tout circule sur la fibre optique, la neutralité me semblerait vouloir qu'on fusionne le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et l'Arcep.
Vous proposez un rapport de l'Arcep ? Votre refus des rapports est donc à géométrie variable...
M. Hervé Maurey . - Le service universel est le grand absent de la transposition. On peut le regretter. On aurait opposé le redoutable article 40 à l'amendement que j'avais pensé déposer. Pourquoi ne pas inclure le haut débit dans le service universel ? Le débat vaut d'être ouvert.
Je n'ai pas la religion des autorités indépendantes : il y en a beaucoup, qui ont beaucoup de pouvoir et l'État se défausse sur elles. Cela dit, l'apparition impromptue d'un commissaire du Gouvernement est assez choquante. Elle pose le problème de l'indépendance de l'autorité puisque l'État est le principal actionnaire d'un des opérateurs. Je m'inquiète quand je lis que l'État souhaite que le dividende numérique soit affecté en fonction de la rentabilité plus que de l'aménagement du territoire, et mon inquiétude grandit encore quand l'un des opérateurs déclare, lors des voeux du président de l'Arcep, que l'on « remet ainsi l'église au centre du village ».
M. Daniel Raoul . - Très bien !
M. Bruno Sido . - J'assistais aux voeux du président de l'Arcep. Le brouhaha était tel que je n'ai rien entendu de son discours - il a d'ailleurs répondu ensuite à côté de ma question. Nous connaissons bien les commissaires du Gouvernement dans les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), où ils ont un pouvoir considérable. Il s'agit de savoir ce qui se passe. La Haute-Marne met en place de la fibre optique. Je n'ai pas de problème pour couvrir les zones blanches, car les collectivités peuvent elles-mêmes devenir opérateurs et ainsi « allumer » des fibres optiques. Mais dans les villages desservis en ADSL, c'est une montée en débit qui est nécessaire, sur laquelle l'Arcep doit donner le « mode d'emploi ». Or, sa décision est sans cesse repoussée depuis six mois ! En tant que président de conseil général, j'ai posé la fibre optique, mais je ne peux satisfaire tous mes habitants car ces messieurs prennent tout leur temps pour discuter. Il faut leur mettre l'épée dans les reins, parce que nous avons besoin de réponses, et le commissaire du Gouvernement peut s'en charger. L'Arcep doit travailler jour et nuit. Bien sûr, il faut veiller à ce que la rédaction soit conforme à la directive européenne, mais il faut que quelqu'un soit l'aiguillon.
M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis . - S'agissant de la séparation fonctionnelle, vous avez parlé d'un remède exceptionnel pour une situation exceptionnelle : l'Arcep n'est pas près d'appliquer cette disposition.
Je partage l'avis de Daniel Raoul et Michel Teston sur la gestion du spectre. La neutralité du service bute en effet sur le problème du brouillage. On ne peut utiliser les fréquences n'importe comment. Le principe de réalité s'impose avec les brouillages, dès que cohabitent télévision, radio, Défense nationale. Les industriels doivent pouvoir compter sur une standardisation des terminaux, pour régler les puces sur des fréquences stables. Cependant, ces lubies européennes restent sans conséquence...
Le monde de l'Internet est fort mal connu et aucun parlementaire ne peut percer entièrement ses secrets. Le régulateur doit donc nous dire qui paye quoi dans la bande passante.
S'agissant enfin de l'article 13, les fréquences sont un bien public. Que le Gouvernement dise devant le collège ce qu'il pense de leur utilisation ne me choque donc pas, à la différence de ce qui est proposé s'agissant de sa maîtrise de l'ordre du jour, de sa présence à tous les débats et de l'accès à des informations confidentielles. L'État, actionnaire de France Télécom et de la Poste, ne peut pas être juge et partie ; ma rédaction, qui est euro-compatible, garantit cela.
On pourra discuter du service universel, dans lequel nous ne savons pas mettre le mobile et l'accès à Internet. Je vous rejoins enfin sur la montée en débit, qui est absolument nécessaire.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - L'amendement n° COM-1 supprimant l'article, j'y suis défavorable.
L'amendement n° COM-1 est rejeté.
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Article 11 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Michel Teston et plusieurs de ses collègues |
COM-1 |
Suppression de l'article |
Défavorable |
L'article 11 est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 11
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - L'amendement n° COM-12 consacre l'objectif de non-discrimination.
M. Michel Teston . - Nous en comprenons l'esprit, mais est-ce suffisant en l'absence de service universel ? Nous en doutons.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Le service universel garantit en tout point du territoire des conditions tarifaires acceptables pour l'accès à un service. La non-discrimination est tout autre chose : les citoyens qui ont déjà accès au service ne doivent pas être discriminés dans l'acheminement du trafic.
M. Michel Teston . - Nous nous abstiendrons.
L'amendement n° COM-12 est adopté.
L'article additionnel est inséré .
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Article additionnel après l'article 11 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-12 |
Pouvoirs de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) en matière de neutralité des réseaux |
Adopté |
Article 12
L'amendement n° COM-13 est adopté.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - L'amendement n° COM-18 traite du régime des noms de domaine.
L'amendement n° COM-18 est adopté.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - L'amendement n° COM-14 clarifie ce même régime.
L'amendement n° COM-14 est adopté.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Toujours les noms de domaine, cet amendement sera particulièrement utile au développement des extensions ultramarines, notamment pour la Martinique, la Réunion et Saint-Pierre et Miquelon.
M. Charles Revet . - Tout le monde est d'accord !
L'amendement n° COM-15 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
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Article 12 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-13 |
Rappel de l'objectif d'intérêt général de la mission d'attribution des noms de domaine dont sont chargés les offices d'enregistrement |
Adopté |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-18 |
Précision par décret des critères de bonne foi et d'intérêt légitime permettant d'enregistrer certains noms protégés |
Adopté |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-14 |
Garantie du caractère impartial et contradictoire des procédures de résolution des litiges faisant intervenir des tiers à la demande des offices |
Adopté |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-15 |
Report au 31 décembre 2011 de l'opposabilité des nouveaux principes d'attribution des noms de domaine pour les offices qui exercent actuellement leur activité sans avoir fait l'objet d'une désignation |
Adopté |
Article additionnel après l'article 12
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Je serais favorable à l'amendement n° COM-2 d'Hervé Maurey s'il était rectifié pour prévoir un décret, parce qu'il est irréaliste de demander aux opérateurs de tout numériser.
M. Michel Teston . - Il faut être cohérent. Nous demandons depuis toujours que ces informations nous soient fournies.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Il ne faut pas leur imposer de numériser toutes leurs informations, mais seulement celles qu'ils doivent nous transmettre.
M. Daniel Raoul . - Ce ne sont pas des données confidentielles et les collectivités veulent savoir qui fait quoi !
M. Hervé Maurey . - Cet amendement a été adopté par le Sénat dans la proposition de loi de notre collègue Daniel Marsin sur les télécommunications. Mais comme elle n'est pas près d'être adoptée définitivement, je le redépose ici.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Je vous propose d'y retravailler ensemble pour lui donner une forme acceptable.
M. Michel Teston . - Oui, mais à condition que ce ne soit pas une façon d'enterrer le dossier !
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Je préfère que nous ne votions pas cet amendement et que nous le retravaillions ensemble d'ici la séance.
L'amendement n° COM-2 est retiré.
L'amendement n° COM-3 est adopté.
L'article additionnel est inséré.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - A vant de nous prononcer sur l'amendement n° COM-4, je propose que nous attendions qu'Hervé Maurey et Bruno Sido, qui mènent actuellement des auditions sur la couverture numérique du territoire, notamment en téléphonie mobile, aient progressé dans leur réflexion.
M. Bruno Sido . - Quinze jours !
M. Hervé Maurey . - Cet amendement a également été adopté dans la proposition de loi Marsin. Je le retire mais une « opération vérité » est nécessaire : on ne peut pas considérer qu'une commune est entièrement couverte si elle possède seulement un point de couverture !
L'amendement n° COM-4 est retiré.
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Article additionnel après l'article 12 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Hervé Maurey |
COM-2 |
Obligation pour les gestionnaires d'infrastructures et opérateurs de communications électroniques de numériser leurs informations relatives au déploiement de leurs infrastructures et réseaux d'ici le 31 décembre 2012 |
Retiré |
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M. Hervé Maurey |
COM-3 |
Transmission à des tiers des informations détenues par les gestionnaires d'infrastructures et opérateurs de communications électroniques relatives à l'implantation et au déploiement de leurs infrastructures et de leurs réseaux |
Favorable |
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M. Hervé Maurey |
COM-4 |
Modalités de mesure des zones communales de couverture en téléphonie mobile |
Retiré |
M. Pierre Hérisson , président . - Je propose de mettre en discussion commune les amendements n° s COM-16, COM-6 et COM-5.
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Les amendements n° COM-6 et COM-5 suppriment l'article 13, qui institue le commissaire du Gouvernement auprès de l'Arcep, mais mon amendement n° COM-16 tend à maintenir l'article tout en prévenant toute possibilité d'ingérence dudit commissaire auprès de l'Autorité. Il ne peut modifier l'ordre du jour de lui-même, doit se retirer lors des délibérations et n'a accès ni aux informations sur le secret des affaires, ni aux sujets contentieux.
M. Michel Teston . - Nous en faisons une question de principe : il ne faut pas de confusion entre l'État régulateur et l'État tuteur, donc pas de commissaire du Gouvernement auprès de l'Arcep. Nous ne voterons pas l'amendement de repli du rapporteur.
M. Bruno Sido . - Pourquoi écrivez-vous dans votre amendement n° COM-16 que le commissaire du Gouvernement « se retire lors des délibérations » ?
M. Bruno Retailleau , rapporteur pour avis . - Parce que le secret de ses débats est essentiel à l'indépendance de l'Arcep. La Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a déjà condamné l'Allemagne à ce sujet.
L'amendement n° COM-16 est adopté.
Les amendements n° s COM-6 et COM-5 deviennent sans objet.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
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Article 13 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-16 |
Encadrement de l'institution auprès de l'Arcep d'un commissaire du Gouvernement |
Adopté |
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M. Michel Teston et les membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés |
COM-6 |
Suppression de l'article |
Tombé |
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M. Hervé Maurey |
COM-5 |
Suppression de l'article |
Tombé |
Article additionnel après l'article 13
L'amendement n° COM-11 est adopté.
L'article additionnel est inséré.
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Article additionnel après l'article 13 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-11 |
Extension du champ du rapport confié à l'Arcep sur la qualité de service de l'accès à l'internet |
Adopté |
Article 15
L'amendement de coordination n° COM-17 est adopté.
L'article 15 est supprimé.
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Article 15 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis |
COM-17 |
Amendement de suppression |
Adopté |
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, les membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés s'abstenant.