C. LA TRADUCTION DE CET EFFORT POUR 2011
1. Une préservation des emplois et une priorité donnée à l'attractivité des carrières
En outre, une augmentation de 311 millions des crédits est prévue dans la continuité du « plan carrières », avec un volet prime au mérite et un intéressement collectif.
Le plafond ministériel des emplois du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche s'élève à 24 485 emplois temps plein travaillé (ETPT). Pour la cinquième année consécutive, le ministère ne se voit pas appliquer les suppressions d'emplois décidées au plan national dans le cadre du principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite : tous les départs à la retraite seront donc remplacés , au moins jusqu'en 2014.
La diminution de ce plafond est liée au passage des établissements d'enseignement supérieur aux responsabilités et aux compétences élargies (RCE), dans le cadre de la loi relative aux responsabilités et libertés des universités du 10 août 2007, dite loi LRU.
Vos rapporteurs se réjouissent de cette préservation des ressources humaines, nécessaire à l'atteinte des objectifs poursuivis.
Alliée aux réformes de structures, elle doit permettre de conforter notre dispositif. Comme le montre le « tableau de bord de l'attractivité de la France » 2 ( * ) édité par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, la France fait partie des pays où la part des ressources humaines en sciences et technologie dans l'emploi est significative. La population des chercheurs est importante : avec 7,6 chercheurs pour 1 000 actifs en 2008, notre pays se place en 5 e position au sein de l'OCDE, devant l'Allemagne (7 chercheurs) mais derrière le Royaume-Uni (8,4 chercheurs). Cette part a progressé de 9 % par rapport à 2003.
Ceci s'explique aussi par la forte progression de la qualification de la population. Pour les 25-34 ans, la France dispose d'une main-d'oeuvre particulièrement qualifiée : 41 % d'entre eux ont atteint un niveau comparable à celui observé aux États-Unis (40 %) et très supérieur à celui de l'Allemagne (23 %) ou de l'Italie (19 %).
Conforter cette situation suppose aussi de renforcer l'attractivité des carrières concernées et toujours mieux diffuser la culture scientifique et technique , comme il sera dit ci-après.
2. Les priorités pour l'enseignement supérieur
a) Les formations supérieures et la recherche universitaire
(1) L'évolution générale
Le programme 150 relatif aux formations supérieures et à la recherche universitaire se voit allouer près de 12,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) (- 0,14 %) et 12,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) (+ 1,02 %). A lui seul, il concentre près de la moitié des crédits de la mission.
A périmètre constant, les CP augmentent de 1,02 % par rapport à 2010, tandis que les AE enregistrent une faible baisse de 0,14 %.
L'évolution des crédits est caractérisée par d'importants transferts de crédits liés à la poursuite de l'accession à l'autonomie de 31 universités au 1 er janvier 2011. Ceci entraine un transfert de leur masse salariale et des dépenses de fonctionnement.
(2) L'opération Campus
Rappelons que l'opération Campus doit financer la mise au niveau des standards internationaux du patrimoine immobilier de 10 campus auxquels il convient de donner une visibilité internationale.
Ce projet est financé par les intérêts produits par la dotation exceptionnelle de 3,7 milliards d'euros provenant de la vente par l'État d'une partie des titres d'EDF, en 2007, complétés à concurrence de 1,3 milliard par l'emprunt national de 2010. En outre, les études préalables ont été notamment financées par le plan de relance de 2009, à hauteur de 75 millions.
Par ailleurs, le Gouvernement a également octroyé un label Campus aux projets du Nord et de la Lorraine.
Dans l'attente de la finalisation des partenariats public-privé (PPP) , les 270 millions d'intérêts de la dotation susmentionnée sont employés pour ouvrir 58 chantiers liés à la vie étudiante, cafétérias, espaces verts, bibliothèques, etc., dont les universités seront maîtres d'ouvrage. Ils seront pilotés par les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), ou, pour Strasbourg, par l'université.
Les collectivités territoriales participent également au financement, mais très inégalement. Il est ainsi étonnant que Paris et l'Île-de-France n'apportent aucun crédit complémentaire au contrat de projets État-région (CPER).
b) Le problème de la prise en compte du « glissement vieillesse technicité » (GVT) des universités autonomes
La Conférence des présidents d'universités (CPU) s'est inquiétée auprès de votre rapporteur des modalités de prise en compte du « glissement vieillesse technicité » (GVT) pour les universités ayant accédé à l'autonomie, celui-ci étant jusqu'ici globalisé au sein du budget de l'État.
En effet, les facteurs d'évolution de la masse salariale au-delà de l'année d'accession à l'autonomie consistent essentiellement dans la prise en compte des mesures générales : hausse de la valeur du point fonction publique, pensions et mesures catégorielles. Le GVT, en revanche, n'est pas pris en compte car il est considéré comme nul.
Certes, avec l'autonomie, les universités développeront une gestion des ressources humaines plus cohérente avec ses projets et devront donc assumer les conséquences des décisions prises en matière de recrutement ou de primes. Toutefois, l'État a transféré la gestion de personnels dont il était auparavant l'employeur direct et qui restent des fonctionnaires d'État dont les universités ne maîtrisent pas le GVT. Actuellement, certaines universités bénéficient d'un GVT négatif, tandis que d'autres doivent assumer un GVT positif.
A l'occasion de son audition par votre commission le 2 novembre 2010, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a indiqué que les universités ayant un GVT en expansion seraient aidées pendant une période transitoire, sachant qu'elles devront, à terme, l'intégrer dans leur calcul et gérer l'évolution de la pyramide des âges . En effet, a-t-elle précisé : « Il serait trop facile de se tourner vers l'État quand on est en difficulté, alors que l'on ne reverse pas quand la situation est meilleure. J'ajoute que l'État ne saurait avoir de relation directe annuelle avec des universités autonomes, au même titre qu'il s'en abstient avec le CNRS... ».
Elle a aussi évoqué la possibilité de faire émerger dans les rectorats, des interlocuteurs financiers pour les universités en région. Elle a admis que les prévisions de GVT « sont un peu bousculées par les nouvelles dispositions de la loi sur les retraites, qui permettent de dépasser la limite d'âge à ceux qui manquent de trimestres ».
Votre rapporteur souhaite que cette question soit traitée avec toute l'objectivité nécessaire, l'État devant assumer la part de financement qui lui revient.
c) La vie étudiante
Les crédits alloués au programme 231 « Vie étudiante » pour 2011 s'élèvent à 2,01 milliards d'euros en AE et en CP. A structure constante, les CP progressent de 3,45 %, ce dont votre rapporteur se réjouit.
(1) Le logement étudiant : d'importants efforts à poursuivre
Votre commission tient, tout d'abord, à se réjouir de l'abandon du projet initial du Gouvernement de créer une alternative entre aide personnalisée au logement (APL) et demi-part de l'impôt sur le revenu. Une telle décision aurait été par trop défavorable aux étudiants issus des classes moyennes et le Gouvernement a donc pris en compte les réactions des parlementaires sur ce point.
S'agissant des dépenses d'investissement, les AE et les CP enregistrent une baisse respectivement de 60 % et 18,7 % (à 62,4 millions d'euros et 126,1 millions d'euros), en raison notamment de l'impact du plan de relance qui avait permis d'accélérer les travaux immobiliers prévus dans les CPER comme hors CPER. Cette accélération des programmes permet donc aujourd'hui une diminution de ces investissements.
Votre rapporteur se félicite, en effet, que priorité ait été donnée ces dernières années au logement étudiant.
En 2010, 4 838 nouveaux logements auront été construits et 8 523 réhabilités. Sur quatre ans, les constructions s'élèvent à 44 000 logements, soit le quart des 160 000 places de CROUS, ce qui est considérable et permet de dépasser les objectifs du rapport Anciaux.
A l'occasion de son audition par votre commission le 2 novembre 2010, la ministre a fait part de son souhait d'organiser une conférence nationale sur le logement étudiant pour en étudier tous les aspects. En effet, beaucoup de collectivités ont réalisé des logements qui ne sont pas comptabilisés dans ces chiffres.
Enfin, votre rapporteur se réjouit de l'annonce d'une expérimentation de la garantie des risques locatifs (GRL) pour les jeunes. Il l'appelle de ses voeux , car il est évident que l'essentiel des besoins en matière de logement ne peut venir que du parc locatif privé.
(2) Les aides sociales : des évolutions inégales mais un 10e mois de bourse
Rappelons que l'année 2008 avait été marquée par la rénovation des dispositifs d'aides existants, dont la plupart sont entrés en vigueur à la rentrée universitaire 2008-2009, et par l'affirmation du rôle de guichet unique des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) en matière d'aide sociale aux étudiants.
A cet égard, votre rapporteur s'interroge sur les modalités d'un nécessaire rapprochement entre les CROUS et les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES). Ne conviendrait-il pas de transformer les CROUS en agences territorialisées, qui offriraient une palette plus large de services aux étudiants , à l'instar de ce qui existe sur les grands campus à l'étranger ?
Les crédits du programme 231 « Vie étudiante » s'établissent à 2,01 milliards d'euros en AE et CP , soit 8,3 % des CP de la mission. A structure constante, les CP augmentent de 3,45 %. Il conviendrait d'y ajouter les dépenses fiscales attachées au programme et évaluées à 254 millions d'euros.
La totalité de l'effort budgétaire (+ 127 millions d'euros) est consacrée aux bourses , avec notamment :
- l'impact de réforme susmentionnée des bourses sur critères sociaux (+ 36 millions d'euros) ;
- la mise en place progressive du 10 e mois de bourse (+ 78 millions d'euros) en contrepartie de l'allongement effectif de l'année universitaire, le premier demi-mois ayant été versé à la rentrée 2010-2011, ce qui représente une augmentation des bourses de 6 % ;
- la hausse des aides au mérite (+ 13 millions d'euros).
Cependant, ces mesures s'accompagnent d' économies à hauteur de 61,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 57,7 millions d'euros en crédits de paiement. Elles concernent essentiellement :
- les aides à la mobilité, à - 25,7 % (soit - 8,2 millions) ;
- l'extinction des bourses au mérite ;
- le Fonds national d'aide d'urgence (FNAU), qui est destiné à apporter une aide ponctuelle d'urgence aux étudiants rencontrant des difficultés particulières et dont les crédits diminueront de plus de 23 % (- 9,5 millions) ;
- la subvention au réseau des oeuvres. La subvention pour charges de service public qui lui est allouée devrait baisser de 10 millions d'euros par rapport à 2010 (- 3 %), ce qui impliquera des économies de fonctionnement.
Votre rapporteur est particulièrement préoccupé par la diminution des aides à la mobilité et des crédits du FNAU, qui répondent à des objectifs essentiels et des besoins avérés. N'aurait-il pas mieux valu augmenter dans une moindre mesure les aides au mérite ?
3. Les priorités pour la recherche
a) L'évolution générale des crédits
La mission comporte huit programmes consacrés à la recherche (hors programme 150), au titre desquels sont inscrits 10,81 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 10,84 milliards d'euros en crédits de paiement.
Ces moyens budgétaires augmentent de 5 millions d'euros en autorisations d'engagement et surtout de 274 millions d'euros (+ 2,59 %) en crédits de paiement.
Le tableau ci-après présente les crédits demandés pour 2011 et leur évolution par rapport à 2010.
CRÉDITS PAR PROGRAMME
(AUTORISATIONS
D'ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT)
(en millions d'euros)
|
Programme |
AE
|
AE
|
Évolution
|
CP
|
CP
|
Évolution
|
|
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
5 198,55 |
5 132,33 |
- 1,27 |
5 169,55 |
5 132,33 |
- 0,72 |
|
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
1 238,61 |
1 245,06 |
0,52 |
1 238,61 |
1 245,06 |
0,52 |
|
193 - Recherche spatiale |
1 302,25 |
1 393,25 |
6,99 |
1 302,25 |
1 393,25 |
6,99 |
|
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables |
1 409,68 |
1 335,04 |
- 5,29 |
1 296,32 |
1 374,24 |
6,01 |
|
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
1 034,04 |
1 087,74 |
5,19 |
937,48 |
1 76,84 |
14,87 |
|
191 - Recherche duale (civile et militaire) |
196,55 |
196,87 |
0,16 |
196,87 |
196,87 |
- |
|
186 - Recherche culturelle et culture scientifique |
125,09 |
121,83 |
- 2,61 |
122,55 |
121,53 |
- 0,83 |
|
142 - Enseignement supérieur et recherches agricoles |
299,40 |
297,62 |
- 0,59 |
303,03 |
300,14 |
- 0,95 |
|
Total |
10 804,17 |
10 809,74 |
0,05 |
10 566,66 |
10 840,26 |
2,59 |
Source : projet de loi de finances pour 2011
Mais à périmètre courant , les crédits s'élèvent à 10,24 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 10,27 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une quasi reconduction en autorisations d'engagement (+ 0,01 %) et une progression de 2,29 % en crédits de paiement (+ 230,48 millions d'euros par rapport à 2010).
Cette différence s'explique par les mesures de périmètre suivantes :
- le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ( CEA ) reçoit à partir des programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 190 « Recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », respectivement 42,5 millions d'euros et 146 millions d'euros, à la suite de la budgétisation des dividendes d'AREVA , auparavant directement affectés aux programmes civils du CEA. Ces crédits financeront des dépenses de recherche civile pour 84,5 millions d'euros et le fonds civil dédié aux activités de démantèlement et d'assainissement (à partir d'une nouvelle action créée au sein du programme 190 « Charges nucléaires de long terme des installations du CEA »), à hauteur de 104 millions d'euros ;
- la budgétisation de 140 millions d'euros effectuée au profit d' OSEO au sein du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », les financements extra budgétaires de ses interventions prenant fin avec l'épuisement des reliquats de dotation de l'ex-agence pour l'innovation industrielle (AII), qui avait fusionné avec OSEO.
S'agissant du milliard d'euros promis à l'occasion du Grenelle de l'environnement, la ministre a précisé à votre commission qu'il « est plus que dépensé, dépassé, puisque nous y serons dès 2011. Les organismes ont réorienté leur programmation vers les priorités du Grenelle. L'ANR est concernée pour 212 millions, l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) pour 450 millions. »
b) Une évolution variable des crédits selon les organismes de recherche
Les programmes « Recherche » de la mission devront contribuer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Les établissements publics scientifiques et technologiques devront réaliser 42,3 millions d'euros d'économies, comprenant à la fois des remboursements au titre du plan de relance de 2009-2010 et des économies de fonctionnement.
Précisons que les actions relevant du « Grenelle de l'Environnement » sont reprises dans le programme d'investissements d'avenir. Une baisse de 42 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13 millions en crédits de paiement intervient à ce titre.
En revanche, les contributions aux organisations internationales progressent de 81 millions d'euros, avec 70 millions d'euros au bénéfice de l'Agence spatiale européenne, 6 millions d'euros pour EUMETSAT et 8 millions pour le CERN. L'actualisation des contributions de la France aux organisations internationales se traduit par une progression de crédits de 5,6 millions d'euros. Votre rapporteur se réjouit tout particulièrement de cet abondement au bénéficie de l'ASE, indispensable compte tenu de la dette contractée à son endroit.
Les établissements publics scientifiques et techniques ainsi que les établissements publics industriels et commerciaux figurent, pour la plupart d'entre eux, sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».
Ils seront soumis, en 2011, à un ajustement des subventions ou dotations qui leur sont versées.
Les taux de mise en réserve réduits appliqués en 2009 par les établissements publics scientifiques et technologiques (EPST) ont été reconduits en 2010, soit 0,25 % au titre de la masse salariale et 2,50 % au titre des autres dépenses (au lieu de respectivement 0,5 % et 5 %). Votre rapporteur forme le voeu que tel sera aussi le cas en 2011.
En particulier, la réduction de moyens au titre de la norme transversale générale d'économies de fonctionnement applicable aux opérateurs de l'État sera de 26,4 millions d'euros et le rendu de crédits reçus au titre du « Plan de relance de l'investissement public 2009-2010 » sera de 35,16 millions d'euros.
Une tarification à l'usage dans les très grandes infrastructures de recherche va être instituée, qui devrait se traduire par un apport de 6 millions d'euros.
L'Agence nationale de la recherche (ANR) verra ses dépenses d'intervention réduites de 38 millions d'euros et votre rapporteur s'en inquiète, ainsi qu'il sera développé ci-après.
Les moyens du CNES sont augmentés de 15 millions d'euros. Les moyens d'autres établissements sont en revanche en repli. S'agissant de l'IRSN, cette baisse est liée à l'introduction d'une redevance à son profit. Pour ce qui concerne l'IFP Énergies nouvelles, elle résulte notamment de la mise en oeuvre des préconisations de l'audit de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Mais votre rapporteur s'interroge sur l'ampleur de cette diminution (20 millions d'euros) comme il l'explicitera ci-après.
c) Un crédit d'impôt recherche attractif et à préserver
(1) L'évaluation du dispositif
Le crédit d'impôt recherche (CIR) a fait l'objet d'une importante réforme dans le cadre de la loi de finances pour 2008.
La dépense fiscale correspondante a fortement augmenté depuis cette date, pour atteindre 4,15 milliards d'euros en 2009, au titre de l'année 2008. Elle est évaluée à 4,8 milliards d'euros en 2010, au titre de l'année 2009, et à près de 5 milliards en 2011.
Cette forte montée en puissance s'est accompagnée d'une évaluation du dispositif, à la fois de la part du Gouvernement et du Parlement. Ainsi, le Gouvernement a transmis au Parlement, en 2010, le rapport annuel d'évaluation du CIR et un prochain rapport sur le dispositif doit être prochainement remis.
En outre, tant notre ancien collègue Claude Gaudin que la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale (MEC) ont procédé à des travaux de contrôle, dont il ressort que chacune des réformes du CIR a eu un impact fort, immédiat et positif sur l'évolution de la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises.
Ainsi, la progression, en 2008, de 3 % du niveau des dépenses de R&D constitue un bon résultat, dans la mesure où on aurait pu s'attendre à ce qu'elles diminuent en période de crise. Le CIR a donc joué un rôle contra-cyclique évident et il faut s'en réjouir. En outre, les rapports montrent qu'il a contribué à renforcer l'attractivité de la France dans ce domaine, ce qui était un des objectifs majeurs de la réforme de 2008.
Pour autant, ils ont aussi soutenu la nécessité de certains aménagements, en particulier la remise en cause de la consolidation du calcul des dépenses de recherche et développement éligibles au CIR au niveau du groupe.
Il apparaît nécessaire de stabiliser l'essentiel du dispositif jusqu'en 2013, tout en poursuivant son évaluation . En effet, il serait contre-productif de le réformer en profondeur sans avoir le recul nécessaire, alors que d'importantes sociétés étrangères décident de localiser des centres de recherche et développement sur notre territoire et que son efficacité semble avérée. En revanche, quelques aménagements sont nécessaires.
(2) Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale et par le Sénat à l'article 15 du projet de loi de finances
L'article 15 du projet de loi de finances propose de pérenniser, pour les seules petites et moyennes entreprises, la mesure de remboursement immédiat du CIR prise durant la crise pour l'ensemble des entreprises. Le coût de cette mesure est évalué à 311 millions d'euros en 2011.
Il est, en effet, important de soutenir tout particulièrement la recherche des PME , dont la part dans le CIR est d'environ 20 %.
En outre, l'Assemblée nationale a procédé à divers aménagements du dispositif, afin de mieux l'encadrer . Et, le 22 novembre 2010, le Sénat a lui-même apporté quelques modifications à cet article 15.
Les principales dispositions, en l'état actuel du texte, sont les suivantes :
- des mesures anti-abus visent les entreprises bénéficiant de taux majorés lors des deux premières années de perception du CIR ;
- l'intervention des intermédiaires est mieux encadrée , avec une limitation de la prise en compte des prestations de conseil pour l'octroi du bénéfice du CIR. En effet, ces acteurs, dont les rémunérations sont parfois excessives, captent une partie de l'avantage fiscal destinés aux entreprises. Cependant, afin de permettre aux PME de rémunérer un cabinet de conseil en contrepartie d'une prestation réelle, le Sénat a fixé un double plafond à la prise en compte de ces rémunérations : soit 15 000 euros, soit 8 % de ces dépenses ;
- les règles de calcul correspondant aux dépenses de fonctionnement ont été révisées : conformément à une préconisation de la MEC, nos collègues députés avaient réduit le taux de prise en compte des dépenses de personnel de 70 % à 50 % tout en élargissant légèrement l'assiette aux rémunérations des jeunes docteurs, prises en compte pour le double de leur montant dans l'assiette du CIR. Par ailleurs, étaient aussi pris en compte 75 % des dotations aux amortissements des immobilisations. Le Sénat a proposé une solution moins rigoureuse, ouvrant aux entreprises concernées une alternative : prendre en compte soit les frais de fonctionnement forfaitairement à concurrence de 50 %, ce taux étant porté à 75 % pour la dotation aux amortissements, soit les frais réels à hauteur de 75 % ;
- le Sénat, contre l'avis de la commission et du Gouvernement, a supprimé la tranche de 5 % accordée pour les dépenses supérieures à 100 millions d'euros, dont le coût pour l'État est de 107 millions d'euros ;
- enfin, des dispositions garantissant une plus grande transparence du dispositif ont été adoptées.
Si votre rapporteur se réjouit du meilleur encadrement du dispositif que permettent certaines de ces dispositions, il souligne la nécessaire visibilité dont les entreprises ont besoin.
d) La nécessaire accélération du transfert de technologies
Le Gouvernement envisage la création d'une dizaine de sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT) . L'objectif est de rapprocher le public du privé, en vue d'accélérer le transfert de technologies, notre pays devant impérativement progresser dans ce domaine.
Dotées de 900 millions d'euros dans le cadre de l'emprunt national, elles auront le statut de sociétés filiales des PRES. Veillant tout particulièrement à la maturation des projets au plus fort potentiel - pour passer du brevet à la start-up -, elles permettront une mutualisation, s'occuperont des licences et pourront intervenir au-delà du « deuxième tour de table ».
* 2 Edition 2010.