Projet de loi de finances pour 2011 : Médias, livre et industries culturelles (fascicule 1) - Audiovisuel - Avances à l'audiovisuel public

Rapports législatifs

Avis n° 114 (2010-2011), tome VI, fascicule 1, déposé le

Avis n° 114 (2010-2011) de Mme Catherine MORIN-DESAILLY , fait au nom de la commission de la culture, déposé le 18 novembre 2010

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N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VI

Fascicule 1

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES AUDIOVISUEL
AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Par Mme Catherine MORIN-DESAILLY,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre , président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade , Jean-Claude Carle vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mmes Mireille Oudit, Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, Philippe Richert , René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 et 111 (annexe n° 17 ) (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Force est de constater que le projet de loi de finances pour 2011 donne les moyens aux organismes de l'audiovisuel public de remplir les objectifs qui leur sont assignés dans les différents contrats d'objectifs et de moyens et de jouer leur rôle d'instrument démocratique et de vitrine de la culture française et européenne. En effet, un effort financier très élevé a été réalisé, avec une augmentation de plus de 3,4 % des crédits par rapport à l'année dernière, pour un montant total de presque 4 milliards d'euros .

Ce budget 2011 est donc une heureuse nouvelle pour les médias audiovisuels dans un contexte en très forte mutation. En effet, la révolution numérique impose des dépenses nouvelles d'adaptation et de développement que l'État a choisi d'accompagner pleinement.

Les lois n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur et n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique ont en effet organisé le passage à la télévision tout numérique et imposé de nouvelles obligations aux chaînes de télévision et aux acteurs de cette évolution.

La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision a porté une ambition culturelle majeure en ouvrant la voie à une télévision publique dégagée des contraintes commerciales, en modernisant la gouvernance de l'audiovisuel extérieur de la France, et en encourageant le développement des services de médias audiovisuels à la demande.

Enfin, la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet témoigne de la volonté du législateur d'adapter notre environnement réglementaire aux mutations technologiques.

Cet effort a notamment pu être réalisé grâce à l'augmentation du produit de la contribution à l'audiovisuel public, qui s'élèvera à 3,2 milliards d'euros en 2011. Elle a ainsi permis de desserrer l'étau budgétaire au service d'un développement harmonieux de l'audiovisuel public français.

Votre rapporteur s'est attachée à analyser les conditions de ce développement dans ce rapport consacré à l'examen des crédits relatifs à l'audiovisuel au sein de la mission « Médias » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ; les crédits relatifs à la presse de la mission « Médias » (programme 180 « Presse ») faisant l'objet d'un rapport distinct.

Dans la lignée du rapport d'information n° 597 (2009-2010), cosigné avec M. Claude Belot, sur les comptes de France Télévisions, et de la proposition de loi n° 702 (2009-2010) des mêmes auteurs visant à assurer un financement pérenne au groupe audiovisuel public, votre rapporteur a ensuite proposé à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'adopter des amendements relatifs notamment à la publicité sur France Télévisions et à l'élargissement de l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public.

I. L'ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DU FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

A. DES MODIFICATIONS DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE CONFORMES AUX ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES DU MINISTÈRE

Du fait du rattachement au ministère de la culture de la direction du développement des médias, conformément aux préconisations de la révision générale des politiques publiques, le ministère a réformé son architecture institutionnelle et budgétaire. La nouvelle direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) est ainsi chargée de la mise en oeuvre et de l'évaluation de la politique de l'État « en faveur du développement et du pluralisme des médias, de l'industrie publicitaire, de l'ensemble des services de communication au public par voie électronique, de l'industrie phonographique, [mais aussi] du livre et de la lecture et de l'économie culturelle » 1 ( * ) .

Le périmètre de la mission budgétaire « Médias » a parallèlement été élargi aux politiques en faveur du livre et des industries culturelles, dont les crédits étaient auparavant inscrits dans la mission « Culture », et est devenue la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

Votre rapporteur continue cependant à traiter uniquement des crédits relatifs aux médias audiovisuels, qui sont retracés dans les programmes 313 et 115, la seule différence par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2010 étant que les programmes 312 « Soutien à l'expression radiophonique locale » et 313 « Contribution au financement de l'audiovisuel » ont été fusionnés dans le programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » .

Notons à cet égard que les données présentées dans le projet annuel de performance ont été retraitées, afin de faciliter les comparaisons entre le projet de loi de finances (PLF) pour 2011 et la LFI 2010.

Les modifications de la maquette budgétaire, conformes aux évolutions du ministère, ont peu concerné l'audiovisuel, dont les crédits sont clairement identifiables au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », dont le périmètre est inchangé.

B. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'AUDIOVISUEL DANS LA MISSION MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

La nouvelle mission « Médias, livre et industries culturelles » regroupe les crédits consacrés à la presse (420,5 millions d'euros dans le PLF 2011), au livre et à la lecture (252,8 millions d'euros), aux industries cultuelles (26 millions d'euros), à France Télévisions (389,9 millions d'euros), au passage à la télévision tout numérique (131 millions d'euros), au soutien à l'expression radiophonique locale (29 millions d'euros) et à l'action audiovisuelle extérieure (206,7 millions d'euros).

Les crédits consacrés à la politique en faveur de l'audiovisuel s'élèvent globalement à 756,6 millions d'euros dans le PLF 2011 , contre 725 millions d'euros dans la LFI 2010, soit une hausse de 4,3 % , et représentent environ 54 % des crédits de la nouvelle mission.

On avait assisté à une baisse des crédits de la mission consacrés à l'audiovisuel entre 2009 et 2010 (- 2,8 %), liée à la forte augmentation du produit de la contribution à l'audiovisuel public, qui avait permis de financer davantage les organismes de l'audiovisuel public par la contribution à l'audiovisuel public, et donc par la mission « Avances à l'audiovisuel public », que via la mission « Médias ». C'était particulièrement le cas de la holding Audiovisuel extérieur de la France (AEF), dont les crédits retracés au programme 115 étaient en baisse de 15 % en 2010, par rapport à 2009, alors qu'elle bénéficiait globalement d'une hausse de plus de 6 % de sa dotation.

La hausse prévue pour l'année 2011 est principalement liée à la prise en charge par l'État des dépenses liées au financement du passage à la télévision numérique, qui a démarré en 2009 et s'achèvera le 30 novembre 2011. Le groupement d'intérêt public (GIP) « France Télé numérique » est ainsi doté de 131 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2011 contre 40 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2010.

Les crédits budgétaires dédiés à France Télévisions (389,9 millions d'euros) sont quant à eux en baisse du fait des surplus de recettes publicitaires constatés en 2009 et 2010 et attendus pour 2011, par rapport à ce qui avait été envisagé par le plan d'affaires de France Télévisions.

Enfin, les crédits budgétaires de l'AEF sont en hausse de 8 millions d'euros et ceux destinés aux fonds de soutien à l'expression radiophonique sont stables.

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Sur le plan de la présentation budgétaire, les crédits de la mission sont retracés dans deux programmes :

- le programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » qui retrace à la fois les sommes destinées à compenser les pertes de ressources publicitaires de France Télévisions dues à la suppression de la publicité en soirée (action n° 1 « France Télévisions »), les crédits attribués au groupement d'intérêt public « France Télé numérique » (action n° 2 « Passage à la télévision tout numérique »), qui était en 2009 financé par les recettes issues de la contribution à l'audiovisuel public et qui est abondé par la mission « Médias » depuis l'année 2010, et la dotation au fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (action n° 3 « Soutien à l'expression radiophonique locale ») ;

- et le programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » qui comprend une partie des crédits alloués à la société AEF, ainsi que la subvention versée par la France à la radio franco-marocaine Médi 1 via la Compagnie internationale de radio et de télévision (CIRT).

C. LA MISSION « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

1. La détermination du produit de la contribution à l'audiovisuel public

Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », qui constitue la mission éponyme, retrace en recettes, d'une part, les remboursements d'avances correspondant au produit de la contribution à l'audiovisuel public , déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances, et d'autre part, le montant des dégrèvements de contribution à l'audiovisuel public pris en charge sur le budget de l'État.

La contribution à l'audiovisuel public (CAP), notamment grâce à l'intervention du Parlement, est au coeur du financement des médias audiovisuels français du secteur public puisqu'elle représente plus de 84 % de leur financement .

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Le montant total des recettes de la CAP prévues pour 2011 s'élève à 3 222 millions d'euros TTC, contre 3 122 millions d'euros en 2010, dont 2 652,2 millions d'euros au titre des encaissements nets (contre 2 561 millions d'euros en 2010) et 569,8 millions d'euros au titre de la prise en charge des dégrèvements (561,8 millions d'euros en 2010).

Le tableau ci-après récapitule le nombre de redevables particuliers en métropole et en outre-mer, les encaissements bruts de contribution à l'audiovisuel public, les frais d'assiette et de recouvrement, les coûts de trésorerie, les encaissements nets de redevance, la compensation pour dégrèvement et les dotations aux organismes publics de l'audiovisuel.

2008

2009

LFI 2010

PLF 2011

Nombre de redevables (particuliers)

25 464 428

25 865 696

26 048 890

26 542 575

Dont métropole

24 903 473

25 295 204

-

-

Dont DOM

560 955

570 492

-

-

Nombre de redevables (entreprises)

778 983

802 350

826 000

Encaissements bruts de CAP (M€)

2 419,1

2 488,6

2 608,2

2 695,6

Frais d'assiette et de recouvrement (M€)

26,5

26,9

27,1

27,6

Coût de trésorerie (M€)

22,8

2,9

20

16

Encaissements nets de CAP (M€)

2 369,8

2 458,8

2 561,0

2 652,2

Compensation pour dégrèvement (M€)

520,9

538,8

561,8

569,8

Dotations aux organismes publics (M€)

2 890,7

2 997,6

3 122,8

3 222

Source : réponses au questionnaire budgétaire

La hausse du produit de la CAP est liée :

- à l'augmentation du nombre de redevables (presque 500 000 redevables supplémentaires estimés par rapport à la LFI 2010), qui s'explique par l'évolution naturelle de l'assiette et par la baisse régulière du nombre de personnes ayant déclaré ne pas posséder d'appareil permettant la réception de la télévision. Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur, ce dernier phénomène s'expliquerait par « une meilleure compréhension du mécanisme d'adossement de la CAP à la taxe d'habitation (dégrèvements sous conditions directement appliqués dans le rôle, gestion correcte des cohabitants), un meilleur civisme encouragé notamment par les opérations de contrôle ou encore un taux d'équipement en téléviseurs à la hausse ». En outre le nombre d'entreprises assujetties est en hausse régulière d'environ 3 % par an ;

- et à l'augmentation du montant de la CAP, de 121 à 123 euros en métropole, et de 78 à 79 euros dans les départements d'outre-mer, du fait de son indexation sur la prévision d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2011 (1,5 %) 2 ( * ) .

S'agissant enfin des dégrèvements de CAP, votre rapporteur rappelle qu'ils sont normalement intégralement pris en charge par le budget général de l'État.

À l'occasion de la création du compte (par l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006), un plafond annuel a cependant été fixé afin de limiter le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général (à 440 millions d'euros en LFI 2005, 440 millions d'euros en LFI 2006, 509 millions d'euros en LFI 2007, 493 en LFI 2008, 488 millions en 2009, 561,8 millions d'euros en LFI 2010 et 569,8 millions d'euros en PLF 2011 3 ( * ) ).

Il faut en effet rappeler que les crédits consacrés à la prise en charge par l'État du coût des dispositifs d'exonération de redevance étaient auparavant inscrits au chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre, et qu'il s'agissait donc de crédits limitatifs, permettant d'assurer une maîtrise et une visibilité de l'évolution du coût de ces dispositifs pour l'État. La modification du régime de la redevance impliquant la transformation des exonérations de redevance en dégrèvements, qui constituent par nature des crédits évaluatifs (figurant dans la mission « Remboursements et dégrèvements »), l'État a souhaité maîtriser le niveau des moyens qu'il consacre à l'audiovisuel public et garantir leur prévisibilité (en évitant tout risque de dérive incontrôlable du coût des dégrèvements liée à la réforme de la redevance) par la définition d'un plafond de prise en charge de ces dégrèvements .

En contrepartie du plafonnement de la prise en charge par l'État des dégrèvements de redevance, l'article 55 de la loi de finances pour 2005 a institué un mécanisme qui garantit la ressource publique des organismes du service public de l'audiovisuel : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant inscrit en loi de finances initiale, cette garantie-plancher prévoit que le budget général compense à due concurrence ce manque à gagner par une majoration du plafond des dégrèvements pris en charge par l'État. Là encore, les dégrèvements jouent un rôle de variable d'ajustement, mais cette fois-ci en faveur de l'audiovisuel public, qui se voit garantir un minimum de contribution à l'audiovisuel public, même si celle-ci est moins dynamique que prévu. Ce mécanisme, présenté en 2005 comme provisoire et destiné à protéger les ressources des aléas de la transition de l'ancien vers le nouveau régime, a été reconduit de 2006 à 2010 et mis en oeuvre - selon les informations communiquées à votre rapporteur - en 2005 et 2006 années au cours desquelles l'application de la garantie a provoqué des réévaluations du plafond. Le 2° de l'article 35 du présent projet de loi de finances prévoit l'application de cette « garantie-plancher » en 2011, si les encaissements nets de CAP sont inférieurs à leur montant prévisionnel (2 652 millions d'euros).

LES DÉGRÈVEMENTS DE CAP EN 2011

L'article 196 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances initiale pour 2009 a prorogé, pour la seule année 2009, le dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public dont bénéficiaient les personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004, sous conditions de revenus et de cohabitation. Ce dispositif a ensuite été reconduit en 2010. L'article 36 du présent projet de loi de finance propose de conserver ce régime dit des « droits acquis » pour 2011 qui concerne :

- des personnes âgées de plus de 65 ans au 1 er janvier 2004, non imposables à l'impôt sur le revenu (IR) sur leurs revenus de 2002, non assujetties à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en 2002, qui satisfaisaient en 2004 à la condition de cohabitation prévue à l'article 1390 du code général des impôts (CGI) mais ayant un revenu fiscal de référence supérieur au seuil fixé par l'article 1417 I du CGI ;

- et des foyers dont l'un des membres est handicapé, sous certaines conditions.

Le nombre de bénéficiaires de cette disposition est évalué à 420 000 foyers en 2011 (baisse du nombre de l'ordre de 14 % par an depuis 2005), pour un coût de 51 millions d'euros.

L'article 12 de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a quant à lui instauré, à compter de 2010, un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public pour tous les foyers dont le revenu fiscal de référence est nul, sans distinction de statut (foyers ayant pour seules ressources les minima sociaux non imposables). Le même article instaure un régime de droits acquis en 2010 et 2011, sous conditions de ressources et de bénéfice du RSA, pour les foyers ayant bénéficié d'un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public au titre du revenu minimum d'insertion.

Par ailleurs, sont dégrevées de contribution à l'audiovisuel public les personnes exonérées ou totalement dégrevées de taxe d'habitation qui remplissent certaines conditions de revenus et de cohabitation. Il s'agit des personnes titulaires de l'allocation supplémentaire visée aux articles L. 815-1 et L. 815-24 du code de la sécurité sociale, des contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence, des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapées ; des personnes âgées de plus de 60 ans, des personnes veuves, des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), jusqu'à l'année 2009 incluse, des personnes bénéficiant d'une prolongation d'un an du bénéfice du dégrèvement RMI jusqu'à l'année 2009 incluse et des redevables occupant dans les départements d'outre-mer un immeuble dont la valeur locative n'excède pas un certain montant. 3,2 millions de personnes ont concernées à ce titre en 2008, ce qui correspond à une compensation de plus de 370 millions d'euros pour l'État.

Au total, le montant total dégrevé sur rôle a été de 549,5 millions d'euros en 2009, soit environ 18 % du montant théorique recouvrable.

2. La structuration des programmes

La mission « Avances à l'audiovisuel public » retrace, en dépenses, le montant des avances accordées aux différents organismes affectataires visés au I de l'article 1605 du code général des impôts, à savoir France Télévisions, ARTE-France, Radio France, la holding AEF et l'INA.

La mission comporte ainsi cinq programmes composés chacun d'une action unique :

- le programme 841 « France Télévisions » qui vise à financer le groupe audiovisuel France Télévisions et ses chaînes de service public : France 2, France 3, France 4, France 5 et Réseau France Outre-mer (RFO) ;

- le programme 842 « ARTE-France », qui retrace les dotations allouées au pôle français de la chaîne ARTE ;

- le programme 843 « Radio France » qui correspond au financement de la société Radio France qui produit et diffuse sept chaînes de radio généralistes, thématiques et de proximité : France Inter, France Info, France Culture, France Musique, France Bleu, Le Mouv' et FIP ;

- le programme 844 « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » qui finance la société holding Audiovisuel Extérieur de la France et ses filiales chargées de missions de service public. Selon le projet annuel de performance, « les crédits du programme 844 destinés à AEF complètent ceux du programme 115 du budget général intitulé « Action audiovisuelle extérieure ». Votre rapporteur souligne que c'est formellement la loi du 5 mars 2009 qui a permis que les recettes issues de la contribution à l'audiovisuel public soient versées à la holding et non plus seulement à Radio France internationale qui était auparavant l'unique entité du groupe AEF pouvant être financée par la contribution à l'audiovisuel public ;

- et le programme 845 « Institut national de l'audiovisuel », qui constitue la dotation à l'INA dont la mission est d'assurer la conservation des archives audiovisuelles diffusées en France par les radios et les télévisions.

Les crédits attribués à ces organismes sont fixés à 3 222 millions d'euros en PLF 2011 , contre 3 122,7 millions d'euros en LFI 2010, soit une hausse de 3,2 % , ce qui constitue une progression très importante au regard de la situation des autres missions budgétaires.

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

D. SYNTHÈSE DES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'AUDIOVISUEL

Les crédits en faveur des médias audiovisuels sont répartis de la façon suivante :

- la mission « Médias » du budget général regroupe 756,6 millions d'euros en faveur de France Télévisions, du groupement d'intérêt public « France Télé numérique », des radios locales et de la société de l'Action extérieure de la France (holding AEF), ce qui représente une hausse des dotations de 4,2 % par rapport à la LFI 2010 , qui s'explique principalement par l'augmentation des crédits dédiés au passage au tout numérique ;

- et la mission « Avances à l'audiovisuel public » est dotée de 3 222 millions d'euros en faveur de France Télévisions, Radio France, ARTE-France, la holding AEF et l'Institut national de l'audiovisuel (INA), soit une hausse de 3,2 % par rapport à la LFI pour 2010 , qui bénéficie à l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public.

Ce sont donc au total 3 978,6 millions d'euros qui seraient consacrés en 2011 à l'audiovisuel public français, aux radios locales et au groupement d'intérêt public « France Télévisions numérique », contre 3 848 millions d'euros en LFI 2010, soit une hausse de 3,4 %.

Le tableau ci-après récapitule la répartition de ces crédits (en millions d'euros) :

Répartition entre les programmes

LFI 2010

Crédits de paiement

PLF 2011

Crédits de paiement

Évolution

France Télévisions

Mission Médias, programme 313

457,9

389,9

CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 841

2 092,2

2 146,5

Total

2 550,1

2 536,4

- 0,5 %

ARTE-France

CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 842

241,9

251,8

4,1 %

Radio France

CCF « Avances à l'audiovisuel public », mission 843

583,9

606,6

3,9 %

AEF

Mission « Médias », programme 115

198

206,7

4,4 %

CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 844

117,5

125,2

6,5 %

Total

315,0

331,9

5,4 %

INA

CCF « Avances à l'audiovisuel public », programme 845

87,2

91,9

5,4 %

Expression radiophonique locale

Mission « Médias »,

programme 312 en 2010
programme 313 en 2011

29

29

stable

GIP « France Télé numérique »

Mission « Médias », action 2 du programme 313

40

131

227,5 %

Total

Programmes 313 et 115 de la mission « Médias et industries culturelles » Compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

3 847,7

3 978,6

3,4 %

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Les ressources en faveur de l'audiovisuel public stricto sensu (sans compter les dotations au fonds de soutien à l'expression radiophonique et au GIP France Télé numérique) s'élèvent à 3 817 millions d'euros (TTC) dans le PLF 2011, soit 3 750 millions d'euros hors taxes, ce qui représente une augmentation de 1,1 % par rapport au montant pour 2010.

La présentation du budget par le ministre de la culture et de la communication indique, s'agissant de l'audiovisuel public, que « l'évolution globale de + 1,1 % se présente comme suit :

- la dotation globale de France Télévisions est réajustée à la baisse par rapport aux prévisions initiales du plan d'affaires, du fait des surplus publicitaires constatés en 2009 et 2010, et donc attendus en 2011. La dotation publique globale de France Télévisions diminue donc légèrement en PLF 2011 par rapport à la LFI 2010 : - 0,5 % (2 536,4 M€ TTC en PLF 2011 contre 2 550,1 M€ TTC en LFI 2010) ;

- hors France Télévisions, les ressources publiques de l'audiovisuel public progressent de + 4,4 % entre la LFI 2010 et le PLF 2011 (1 280,6 millions d'euros TTC en PLF 2011 contre 1 226,5 millions d'euros TTC en LFI 2010 ) ».

Graphique synthétique de la répartition des crédits dédiés à l'audiovisuel

II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR OPÉRATEUR

A. FRANCE TÉLÉVISIONS : UN MODELE DE FINANCEMENT À LONG TERME

1. Le financement en 2011 assuré en dépit d'un modèle non stabilisé

Le présent projet de loi de finances prévoit que France Télévisions reçoit les dotations suivantes :

- 2 146,5 millions d'euros (contre 2 092 millions d'euros en LFI 2010) au titre du programme 841 « France Télévisions » de la mission « Avances à l'audiovisuel public », ce qui correspond à une hausse de 2,6 % des crédits ;

- et 389,9 millions d'euros (contre 457,8 millions en LFI 2010) au titre du programme 313 « Contribution au financement de l'audiovisuel » de la mission Médias, ce qui correspond à une baisse de plus de 17 % des crédits. Cette dotation vise à apporter à France Télévisions un financement complémentaire de ses missions de service public, du fait des pertes de recettes commerciales occasionnées par la disparition partielle de la publicité sur les chaînes de France Télévisions à partir de janvier 2009 4 ( * ) .

La dotation publique globale de France Télévisions pour l'année 2010 s'élève donc à 2 536,4 millions d'euros , soit une baisse de 0,5 % des crédits.

Si ces ressources sont en baisse et inférieures à celles prévues dans le plan d'affaires, elles sont néanmoins conformes à son esprit, du fait des recettes publicitaires importantes liées à la publicité en journée.

Les chiffres du 1 er semestre 2010 sont en effet extrêmement positifs. Au 7 juin 2010, il apparaissait que France Télévisions Publicité (FTP) avait réalisé un chiffre d'affaires publicité/parrainage de 211,2 millions d'euros pour les six premiers mois, en avance de 43,3 millions d'euros (+ 25,80 %) par rapport à l'objectif 2010 et en progression de 24,1 millions d'euros par rapport au CA du premier semestre 2009 (+ 12,93 %). Cette tendance positive s'est prolongée au troisième trimestre. La « reprévision » du chiffre d'affaires 2010 présentée lors du dernier conseil d'administration (26 octobre 2010) prend donc en compte des recettes publicitaires à hauteur de 428 millions d'euros, soit un complément de l'ordre de 90 millions d'euros par rapport à ce qui avait été anticipé.

Pour autant, le modèle de financement de long terme n'est toujours pas fixé :

- aucun financement spécifique n'a été prévu pour la compensation de la suppression totale de la publicité sur France Télévisions , prévue à la fin de l'année 2011 ;

- plus inquiétant encore, la taxe prévue à l'article 302 bis KH du CGI, sur les prestations fournies par les opérateurs de communications électroniques, a fait l'objet d'un avis motivé de la part de la Commission européenne, qui estime qu'elle est incompatible avec l'article 12 de la directive « autorisation » , laquelle prévoit que les taxes imposées aux opérateurs de télécommunications doivent être spécifiquement et directement liées à la couverture des coûts administratifs et réglementaires du secteur des télécommunications. La France ayant décidé de ne pas se conformer à cet avis, la question sera tranchée par la Cour de justice des communautés européennes (CJCE). Le produit de cette taxe avoisine les 370 millions annuels. Si elle ne finance pas directement France Télévisions, mais bien le budget général de l'État, il n'en reste pas moins qu'elle représente l'un des éléments d'équilibre de la réforme de l'audiovisuel public, que le Parlement se doit de prendre en compte.

2. La définition d'un modèle de financement de long terme

Dans le rapport sur les comptes de France Télévisions 5 ( * ) , établi conjointement avec M. Claude Belot, rapporteur spécial de la commission des finances, votre rapporteur proposait deux hypothèses de financement, l'une s'appuyant sur une suppression totale de la publicité sur France Télévisions en 2012 s'accompagnant un élargissement de l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public, l'autre proposant un moratoire jusqu'en 2015 sans modification profonde du système de financement envisagé.

Il était clair qu'en tout état de cause, dès lors que la taxe dite « télécoms » risquait d'être annulée, la deuxième hypothèse devait être privilégiée. Votre rapporteur souligne à cet égard qu'elle a toujours insisté pour que la contribution à l'audiovisuel public soit le pilier du financement des sociétés nationales de programme.

Force est de constater que le Gouvernement a pris acte, d'une certaine manière, de la décision de la Commission européenne, en proposant dans l'article 76 du présent PLF de reporter l'échéance de suppression de la publicité sur les antennes de France Télévisions au 6 janvier 2014 , même si l'argumentaire développé dans l'étude d'impact repose sur l'impératif de redressement des finances publiques.

Le Gouvernement a tenu, en outre, à souligner son opposition au principe d'augmentation du montant de la contribution à l'audiovisuel public ou d'un élargissement de son assiette, considérant que « de telles mesures conduiraient à diminuer le pouvoir d'achat des Français ».

Votre rapporteur approuve en partie le modèle proposé par le projet de loi de finances, qui suit les préconisations du rapport sur les comptes de France Télévisions susmentionné. En effet, l'application d'un moratoire sur la suppression de la publicité sur France Télévisions, en dépit de son impact négatif sur la mise en place du modèle culturel qu'elle souhaite pour France Télévisions, apparaît nécessaire au vu de la situation des finances publiques et des difficultés de mise en place des taxes compensatoires pour le budget général.

En revanche :

- elle est fermement opposée à la version de l'article 76 issue de l'Assemblée nationale, qui supprime complètement la disposition relative à la disparition de la publicité en journée. En effet, la suppression de la publicité est un aspect fondamental de la différenciation entre le service public audiovisuel et les chaînes privées , comme le montrent les exemples d'Arte et de Radio France (dont les antennes comportent très peu de publicité) et vient clairement en soutien du virage éditorial du groupe ;

- par ailleurs, elle considère que le compte n'y est pas dans le modèle proposé par le Gouvernement . En effet, le produit de la CAP attendu pour 2014 devrait être d'environ 150 millions d'euros supplémentaires à celui prévu pour le PLF 2011 (50 millions d'euros par an). Ainsi les 380 millions (environ) restant à financer - à supposer que le régime juridique de la taxe dite télécoms soit validé par la CJCE - devront l'être en grande partie via des crédits budgétaires non compensés, et viendront ainsi augmenter la charge de notre dette publique. Par ailleurs, le financement budgétaire de France Télévisions n'est pas satisfaisant du point de vue de l'indépendance du groupe.

C'est la raison pour laquelle elle a souhaité proposer un amendement à la commission de la culture, de la communication et de l'éducation tendant à augmenter le produit de la contribution à l'audiovisuel public via un élargissement de son assiette aux résidences secondaires et à l'ensemble des terminaux permettant de recevoir la télévision, seule la première partie ayant finalement été adoptée.

S'agissant du paiement de la CAP pour les appareils permettant de recevoir la télévision dans les résidences secondaires, votre rapporteur souligne qu'il s'agit d'une position traditionnelle de la commission de la culture et de la communication . Ainsi, lors de la réforme du recouvrement de la redevance audiovisuelle par la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, au cours de laquelle le rapporteur pour avis, Louis de Broissia, s'était opposé à l'exonération des résidences secondaires dans les termes suivants : « votre rapporteur conteste l'opportunité d'une telle décision, dont le coût est estimé à 58 millions d'euros. La fraude sur les résidences secondaires n'était pas une fatalité et pouvait être efficacement endiguée. En effet, le taux de 65 % de fraude avancé par l'Inspection générale des finances s'expliquait notamment par l'exigence de la preuve d'une détention permanente du dispositif de réception pour que la redevance soit perçue. Il fallait dans ces conditions avoir à faire à des contribuables extrêmement vertueux pour que ces derniers ne profitent pas des largesses offertes par une telle disposition : ils n'avaient en effet qu'à déclarer transporter leur poste chaque fois qu'ils se rendaient dans leur résidence secondaire pour se voir dispensés du paiement de la redevance. (...) Il est regrettable qu'en ne décidant de ne prélever qu'une seule redevance par foyer, le Gouvernement donne l'impression de valider a posteriori le choix des fraudeurs. Ce faisant, il limite du même coup le dynamisme de l'assiette de la redevance au risque de pénaliser les entreprises de l'audiovisuel public ». Le principe d'une contribution par taxe d'habitation paraît être à la fois juste et simple à appliquer, contrairement à ce qu'a affirmé le gouvernement lors de la discussion à l'Assemblée nationale d'un amendement ayant le même objet.

L'adoption de cette mesure, dont le rendement est évalué entre 200 et 250 millions d'euros, paraît aujourd'hui d'autant plus nécessaire que l'on partage pleinement l'ambition d'un audiovisuel public sans publicité.

S'agissant ensuite de l'assujettissement de l'ensemble des terminaux équipés pour recevoir la télévision, qui aurait pu rapporter entre 14 et 24 millions d'euros, votre rapporteur estime qu'il s'agirait d'une application des règles qui devraient déjà s'appliquer aujourd'hui et qu'il aurait été logique d'accompagner l'évolution du marché tendant à proposer de nouveaux modes de réception de la télévision (ordinateurs, téléphones intelligents, tablettes, télévisions connectés). Néanmoins, la commission a estimé qu'au vu du caractère polémique et du faible rendement de cette évolution, un amendement était encore prématuré.

En tout état de cause, l'adoption de la mesure tendant à élargir l'assiette aux résidences secondaires et l'application d'un moratoire à la suppression de la publicité jusqu'en 2015 permettront d'assurer un financement pérenne à l'audiovisuel public, de préserver les finances de l'État, et de mener la réforme à son terme dans des conditions satisfaisantes.

3. Les modalités d'apaisement du débat sur le financement de l'audiovisuel public

Votre rapporteur regrette que le débat sur le financement de l'audiovisuel public, parce qu'il est lié à celui de son indépendance et de son rapport au monde politique, soit sujet à polémiques répétées et la plupart du temps infondées. C'est la raison pour laquelle elle a proposé à la commission de confier à un organe indépendant et compétent, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le soin de rendre annuellement un rapport relatif au financement du secteur public de l'audiovisuel qui formule des recommandations sur l'emploi que les sociétés de l'audiovisuel public font des ressources qui leur sont attribuées et sur leurs besoins de financement.

B. LES DÉFIS DE FRANCE TÉLÉVISIONS

Aux yeux de votre rapporteur, deux défis d'ampleur attendent aujourd'hui les équipes de France Télévisions :

- sa réorganisation interne avec la constitution d'une entreprise unique (France 2, France 3, France 4, France 5, RFO étant désormais des services de France Télévisions). Cette réorganisation implique la négociation avec les représentants du personnel d'un nouvel accord social, la convention collective des personnels techniques et administratifs et l'avenant à la convention collective des journalistes prenant fin respectivement le 8 octobre 2012 et au 8 février 2011. Parallèlement le groupe doit renforcer la caractérisation des chaînes aux identités floues (voir à cet égard la deuxième partie du rapport précité sur les comptes de France Télévisions) ;

- et le déploiement de la stratégie de « média global » de France Télévisions, qui passe par la réussite de la mise en ligne des programmes du groupe, plate-forme d'information, « web TV » régionales, télévision de rattrapage (la plate-forme « Pluzz »), vidéo à la demande et stratégie multimédias.

S'agissant de la télévision de rattrapage, votre rapporteur considère que le groupe public accuse un retard certain . L'audition de M. Bruno Patino, le nouveau général délégué au développement numérique et à la stratégie de France Télévisions, n'a fait que confirmer ce sentiment : la politique menée en matière de numérique est à la fois floue et archaïque .

Parallèlement à la mise en place d'une plate-forme de vidéodiffusion à la demande, qui permettait d'accéder de manière payante aux programmes diffusés sur les chaînes du groupe et qui renvoyait aux sites des différentes antennes pour visionner les programmes consultables gratuitement, France Télévisions avait ainsi initié en 2007 la télévision de rattrapage par le biais d'un accord exclusif avec Orange. Ce service permettait aux clients d'Orange de voir et revoir les principaux programmes des chaînes du bouquet numérique gratuit de France Télévisions, sur tous les supports de distribution (Internet, télévision par ADSL et mobile), sur une durée de sept à trente jours à compter du lendemain de leur diffusion en mode linéaire.

Le partenariat exclusif avec Orange présentait un intérêt financier à court terme pour France Télévisions, sans que cette logique d'externalisation n'aide véritablement l'entreprise à mûrir en interne une culture et un projet industriel de télévision de rattrapage . C'est le législateur, à l'initiative de votre rapporteur, qui l'a conduite à infléchir sa stratégie de développement de services médias audiovisuels à la demande (SMAD) à l'expiration du partenariat avec Orange, qui, s'il respectait le droit de la concurrence, ne remplissait pas pleinement la vocation du service public audiovisuel. Il est à noter, au demeurant, que France Télévisions était le seul grand groupe audiovisuel à avoir fait ce choix de l'externalisation, alors même que les gains commerciaux liés à la stratégie numérique apparaissent lointains et a priori peu motivants pour les chaînes privées.

Votre rapporteur se félicite à cet égard que, dans le respect de son cahier des charges, France Télévisions ait lancé la plateforme Pluzz, qui concurrencera dans ce domaine les services de « catch-up » déjà offerts par TF1 Replay, M6 Replay, Canal+ à la demande et Arte + 7. Les programmes de l'ensemble du bouquet y sont désormais accessibles au plus grand nombre, gratuitement pendant sept jours à compter de leur diffusion. France Télévisions s'est fixé un objectif pour la fin 2010 de plus de 80 % de programmes disponibles calculés à partir des grilles des cinq chaînes premium, entre 18 h et minuit, hors sport et cinéma.

Toutefois, comme l'a souligné M. Bruno Patino, le défi numérique, enjeu d'avenir pour les groupes audiovisuels, est loin d'être relevé. À cet égard il a insisté sur le fait que l'ambition que l'on pouvait avoir en la matière passait par de lourds investissements financiers à la rentabilité incertaine, des restructurations fortes via une politique de formation intensive et la systématisation d'achats des droits spécifiques .

Il a considéré que la stratégie numérique passait par une hiérarchisation des efforts et des investissements , qui devait s'articuler autour des piliers suivants :

- une offre numérique satisfaisante en matière d'information et de sport , ce qui n'était pas le cas pour l'instant, avec une capacité à intervenir en temps réel ;

- une philosophie de partage des programmes , à travers une plateforme adaptée, une présence sur les réseaux sociaux, et une consolidation du club « France Télévisions » ;

- une présence sur tous les écrans (ordinateurs, téléphones, tablettes) ;

- et un positionnement sur les téléviseurs connectés , qui doit constituer une obsession pour le groupe.

Il a indiqué qu'un bilan serait fait sur la réussite du projet et de la marque « Pluzz », qui doit être de nature à renforcer à la fois l'identité de groupe et les programmes de chaque chaîne. La direction de France Télévisions s'est engagée devant votre rapporteur à ce que l'offre de Pluzz soit distribuée largement sur tous les supports, aussi bien sur les plateformes ADSL et câble au travers d'accords non-exclusifs avec les fournisseurs d'accès, que directement sur les téléviseurs connectés à la faveur d'accords avec les fabricants ou sur les « smartphones ». L'offre est effectivement présente sur Free et Alice depuis le mois d'octobre. Il apparaît donc urgent à votre rapporteur qu'elle le soit sur l'ensemble des plateformes afin que tous les téléspectateurs puissent en bénéficier.

S'agissant du projet des « Web TV », M. Bruno Patino a indiqué qu'en dépit de systèmes informatiques en partie obsolètes, le défi pouvait être relevé et qu'un test « fidèle et sincère » allait être mené au début de l'année 2011 à Limoges.

C. ARTE-FRANCE : UN BUDGET PRÉSERVÉ

La dotation publique allouée à ARTE-France s'élève en PLF 2011 à 251,8 millions d'euros TTC (246,6 millions d'euros HT), soit une hausse de 4,1 % par rapport à la LFI 2010, ce qui est supérieur aux prévisions du contrat d'objectifs et de moyens (COM).

Ce montant peut en effet se subdiviser en :

- une dotation de 239,6 millions d'euros (hors taxes) qui correspond aux engagements de l'État dans le contrat d'objectifs et de moyens (hausse de 2,8 % des crédits) ;

- et une dotation complémentaire de 7 millions d'euros afin que la société puisse faire face aux surcoûts de diffusion liés principalement à sa participation au GIP « France Télé numérique » et à sa diffusion en TNT outre-mer.

Il est à noter que les nouvelles dépenses hors COM atteindraient, selon ARTE, plus de 15 millions d'euros en 2011 du fait :

- du financement d'un canal HD 24/24 (sur le multiplexe R4) couvrant l'ensemble du territoire (le COM prévoyait un demi-canal avec une couverture progressive), soit un surcoût de 9 millions d'euros ;

- du financement du GIP « France Télé Numérique », ce qui représente une somme de 3 millions d'euros ;

- de la diffusion d'ARTE en outre-mer, non prévue initialement (+ 2,6 millions d'euros) ;

- et du provisionnement des coûts de diffusion en télévision mobile personnelle (+ 1 million d'euros).

Au vu des économies réalisées par ailleurs (- 2 millions d'euros en diffusion TNT simple diffusion et en diffusion analogique), la compensation de l'État paraît cependant satisfaisante et devrait permettre au groupe de sauvegarder son budget en matière de grille de programmes. La chaîne devrait donc quasiment atteindre en 2011 le niveau d'investissement dans les programmes initialement prévu dans le COM pour 2009, ce qui représente un montant total de 166,9 millions d'euros et une augmentation de plus de 4 % des dépenses en la matière.

Par ailleurs, dans la mesure où ces surcoûts de diffusion ne sont pas amenés à baisser en 2011, l'État et ARTE-France ont signé un avenant au contrat d'objectifs et de moyens, qui a été très récemment transmis à votre commission.

Votre rapporteur se félicite de cette initiative responsable et transparente. Votre commission donnera un avis sur cet avenant dans les prochaines semaines.

D. RADIO FRANCE

La dotation publique allouée à Radio France via le programme 843 « Radio France » s'élève en PLF 2011 à 606,6 millions d'euros TTC, en augmentation de 3,9 % par rapport à la LFI 2010 (583,9 millions d'euros), et conformément au COM 2010-2014.

Ce financement comporte :

- une dotation de fonctionnement de 582,5 millions d'euros, contre 549,6 millions d'euros en LFI 2010, soit une hausse de 3,8 % ;

- et une dotation d'équipement de 24,1 millions d'euros, en augmentation de 5,8 %, destinée au financement des travaux de réhabilitation et de mise en sécurité de la Maison de Radio France.

Le budget 2011 de Radio France présenté dans le projet annuel de performance (PAP) correspond aux prévisions du plan d'affaires du COM 2010-2014 et repose sur les grands équilibres suivants :

- outre les recettes issues de la CAP, Radio France prévoit une hausse de 0,9 millions d'euros (+ 2,3 %) de la publicité et du parrainage par rapport au budget initial de 2010 et une diminution significative (- 2,3 millions d'euros, soit - 36 %) de ses recettes immobilières du fait du départ, prévu vers la mi-année, de son locataire principal Radio France Internationale. Les autres produits d'exploitation, hors recettes immobilières augmentent de 2,6 millions d'euros (13 %), essentiellement au titre des partenariats ;

- les charges d'exploitation sont quant à elles estimées à 618 millions d'euros, en hausse de 3,2 % par rapport au budget 2010. Radio France fait l'hypothèse d'une progression annuelle de la masse salariale entre le budget 2010 et la prévision 2011, en tenant compte de la renégociation en cours des accords d'entreprise et de l'accroissement d'effectifs lié à l'ouverture à mi-année 2010 d'une nouvelle antenne de France Bleu au Mans (France Bleu Maine) ainsi que du lancement d'une antenne de France Bleu à Toulouse. Les autres charges hors partenariats augmentent de 2,1 %, imputables à hauteur de 0,9 % à la montée en puissance des coûts de fonctionnement de la réhabilitation (locations de salles en extérieur pour les répétitions des orchestres, assurance, frais de déménagement et réinstallation des services à l'occasion de la livraison de la première tranche des travaux).

L'activité de Radio France en 2011 sera quant à elle en cohérence avec le COM 2010-2014, et plus particulièrement centrée sur :

- le renforcement de l'identité de chacune des antennes . L'année 2010 aura vu le lancement de deux nouvelles stations du réseau Bleu, la première au Mans au mois de juin, la seconde, en toute fin d'année ou au tout début de l'année 2011, à Toulouse. Votre rapporteur se félicite de cette décision importante pour la couverture radiophonique de notre territoire. Elle permettra, en outre, de faciliter l'opération de relocalisation du Mouv' à Paris.

Par ailleurs, après l'évolution en 2009 de la grille de France Info, Radio France a mené en 2010 un travail de recentrage des programmes de FIP, une refonte des grilles de rentrée de France Musique et de France Inter et l'installation à Paris de l'ensemble des équipes du Mouv', jusqu'ici réparties sur deux sites, Toulouse et Paris. Ce déménagement a accompagné un repositionnement de l'antenne sur un format plus généraliste.

L'année 2011 devrait donc être la première année de fonctionnement en année pleine de ces nouveaux formats et permettra de tirer les premières conclusions en matière d'audience.

- le développement des nouvelles technologies . Si le rythme d'avancement de la radio numérique terrestre reste à cette date à définir, le chantier de redéfinition des sites internet se poursuivra avec la refonte des sites de France Inter, France Info, France Bleu et France Musique/Direction de la Musique et la généralisation sur les sites des chaînes du lecteur multimédia avancé et intelligent, permettant de personnaliser l'écoute et d'offrir une navigation transverse dans l'ensemble des contenus et du patrimoine disponible ;

- le chantier de réhabilitation de la Maison de Radio France . Lancé le 8 juin 2009, le chantier devrait connaître une étape importante en 2011 avec la livraison du parking et des locaux traités lors la première phase de travaux (tour centrale, radiale et petite couronne). L'installation des services concernés dans ces locaux réhabilités s'étalera du printemps à l'automne, avant le démarrage de la phase 1 bis (auditorium) et de la phase 2 (grande couronne de l'Établissement recevant du public - ERP = porte B, A et F) ;

- la poursuite de la renégociation de l'accord d'entreprise, dont l'échéance a été prolongée à la suite d'un arrêt de la Cour d'appel de Paris. Le début de l'année 2011 devrait en tout état de cause voir la signature d'un accord en ce qui concerne les journalistes, les négociations sur les autres catégories de personnel étant amenées à se prolonger au-delà ;

- une accélération de la modernisation des moyens techniques, axée notamment sur le renforcement du socle d'infrastructures, la sécurisation du fonctionnement, la refonte du système d'information, la modernisation des dispositifs techniques de production et d'antenne. Cette montée en puissance des investissements techniques, planifiée sur la durée du COM, doit permettre de tirer tout le parti des évolutions technologiques et s'articuler avec les contraintes liées à la rénovation de la Maison de Radio France.

E. L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE EN CHANTIER

1. La constitution de la holding

Pour mener à bien la réforme de l'audiovisuel extérieur français initiée à l'été 2007 par le Président de la République, il a été décidé de créer une société holding dont le capital est entièrement détenu par l'État et dont la vocation première est de regrouper les participations publiques dans les différentes sociétés de l'audiovisuel extérieur , à savoir France 24, Radio France Internationale (RFI) et TV5 Monde.

La société holding « Audiovisuel Extérieur de la France » (AEF), société anonyme, a ainsi été créée le 4 avril 2008. Une convention la liant à l'État et précisant ses missions a été signée le 23 mai 2008.

La société AEF est une société nationale de programme conformément au IV de l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dont la mission est de contribuer à la diffusion et à la promotion de la langue française, des cultures française et francophone, ainsi qu'au rayonnement et à la présence de la France dans le monde, notamment par la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de services de communication au public en ligne relatifs à l'actualité française, francophone, européenne et internationale.

La constitution du groupe audiovisuel extérieur de la France, qui nécessitait des réorganisations capitalistiques complexes, est désormais achevée. La holding détient aujourd'hui 100 % de RFI et France 24, ainsi que 49 % de TV5 Monde . Concernant RFI, le transfert des actions de l'État dans RFI à la holding AEF est intervenu le 6 mars 2009 du fait de la promulgation de la loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

2. Le budget de l'AEF

Le budget de la société AEF est abondé par deux dotations issues :

- du programme 844 « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » du comptes de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » au titre duquel elle bénéficie de 125,2 millions TTC en PLF 2011 ;

- et du programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » au titre duquel la société disposerait de 205,1 millions d'euros en 2011.

Au total, la dotation publique allouée à l'AEF s'élève donc à 330,3 millions d'euros TTC en PLF 2011 , en augmentation de 5,3 % par rapport à la LFI 2010, et d'environ 3 % si l'on prend en compte l'exécution 2010 (qui n'est pas encore terminée).

Par ailleurs, 1,6 million d'euros de crédits destinés à la compagnie internationale de radio et de télévision (CIRT) sont inscrits au PLF 2011 (programme 115), au titre de la participation du CIRT à MEDI 1 (Radio Méditerranée internationale), radio généraliste bilingue (français et arabe) dont la grille est principalement orientée vers l'information internationale et vers le divertissement.

Comme Michel Thiollière le rappelait dans son avis budgétaire « Médias » sur le PLF 2010, la part de la société de l'audiovisuel extérieur dans la répartition du produit de la contribution à l'audiovisuel public a doublé entre 2009 et 2010. Votre rapporteur constate qu'elle augmentera encore en 2011. Ainsi, l'augmentation de la contribution à l'audiovisuel public souhaitée par le Sénat, loin d'avoir profité à France Télévisions, a en fait permis à l'État de financer l'AEF par des crédits extrabudgétaires.

Votre rapporteur se pose des questions sur cette évolution dans la mesure où elle considère que la contribution à l'audiovisuel public doit financer des programmes que les Français peuvent voir ou entendre gratuitement : or, ni France 24, ni TV5, ne sont diffusées par la voie hertzienne. À cet égard, elle note, pour le regretter, que le projet annuel de performance signale que « la société AEF n'a pas encore pu à ce stade mener le processus budgétaire devant conduire à une proposition de répartition des ressources publiques par entité » et considère qu'il est important que l'on puisse notamment distinguer la part du financement de l'AEF destinée à Radio France internationale.

3. Un succès d'audience pour la jeune France 24

Depuis sa création, France 24 a progressé sur l'ensemble de ses zones de diffusion.

En 2009, les performances de France 24 par zones ont ainsi été les suivantes :

- en Afrique francophone, l'audience quotidienne de la chaîne a progressé de 71 % en moyenne sur la zone. France 24 est devenue la chaîne d'information internationale leader en audience quotidienne et touche en moyenne 11,5 % des 15 ans et plus vivant en milieu urbain. Sur cette statistique, sa principale concurrente sur la zone est Euronews avec 10 %, les autres chaînes (Africa 24, Al Jazeera, CNN International et BBC World News) faisant moins de 5 % ;

- en Europe, France 24 a enregistré des progressions de notoriété et d'audience significatives : + 10 % en notoriété et + 21 % en audience hebdomadaire. Elle reste loin de ses principales concurrentes (CNN International, Euronews et BBC World News) ;

- au Maghreb, entre 2008 et 2009, France 24 a enregistré une progression de 14 % de son audience hebdomadaire. Avec 58 % de téléspectateurs hebdomadaires en moyenne sur les trois pays : Algérie, Maroc et Tunisie, elle confirme ainsi sa place de challenger d'Al Jazeera (79 %) sur la zone, devançant largement CNN International et BBC World News (moins de 40 %).

- au Proche et au Moyen-Orient enfin, France 24 continue sa croissance en étendant sa diffusion en arabe. À cet égard le passage à une diffusion 24/24 en arabe le 12 octobre 2010 devrait permettre à la chaîne d'augmenter son audience.

France24.com se situe enfin de manière régulière en 3 e position parmi les sites Internet des chaînes de télévision d'information internationale derrière ceux de CNN et de BBC World.

Par ailleurs, france24.com demeure le site le plus international dans la ventilation de son audience puisque, en général, 70 à 80 % de son trafic provient de l'étranger (notamment des États-Unis qui représente un tiers de son trafic et est le premier pays d'origine des Internautes consultant France 24). À ce titre, france24.com remplit sa mission d'information à l'extérieur de l'Hexagone.

S'agissant de RFI, la radio entend conforter sa position dominante sur la partie francophone du continent africain (taux d'écoute compris entre 13 % et 55 % en 2009-2010 sur dix capitales de l'Afrique francophone, avec une progression des audiences dans 7 de ces 10 villes) et s'appuyer sur cette force pour se développer sur le reste du continent, que ce soit en anglais, en portugais ou bien dans les langues africaines que sont le haoussa (lancé en mai 2007) et le swahili, lancé début juillet 2010.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, l'institut d'études d'opinion TNS-Sofres fournit désormais une prestation globale pour l'ensemble des filiales de la holding, le « baromètre AEF », qui permet d'évaluer l'audience de chaque entité : « parmi les données fournies par TNS-Sofres figure l'enquête Africascope. Il s'agit d'une étude en souscription réalisée auprès d'un échantillon représentatif de la population de 15 ans et plus résidant dans les grandes villes de l'Afrique francophone. Un échantillon additionnel de 100 cadres et dirigeants est recruté sur tous les terrains afin de mieux rendre compte des performances des chaînes France 24 et RFI sur leur coeur de cible : les « leaders d'opinion » internationaux. Après l'adoption commune du baromètre EMS-Synovate se concentrant sur les 20 % des foyers européens les plus riches par TV5MONDE et France 24, l'étape suivante de convergence des indicateurs d'audience consiste à souscrire aux mêmes opérateurs pour le monde arabophone. Des mesures spécifiques à l'Asie sont à l'étude. Le baromètre AEF intègre également des enquêtes de terrain « ad hoc » supplémentaires réalisées sur le même modèle que l'étude Africascope . »

Votre rapporteur se félicite de cette initiative susceptible de renforcer les synergies mises en place par l'AEF au sein des directions des études de ses différentes entités et partenaires (France 24, RFI, TV5 Monde). Elles auraient au demeurant permis d'obtenir des économies d'échelle substantielles pour une acquisition de données supplémentaires. Le coût des études quantitatives s'élève pour l'année 2010 à 644 000 euros.

Plus généralement, les synergies à réaliser dans le cadre de la fusion des différentes entités sont l'un des défis majeurs du groupe au cours des deux prochaines années. Elle passera notamment par la définition d'un socle social commun pour l'AEF.

F. L'INSTITUT NATIONAL DE L'AUDIOVISUEL

La dotation de l'Institut national de l'audiovisuel s'élève à 91,9 millions d'euros TTC en PLF 2011 (90,1 millions d'euros HT), contre 87,2 millions d'euros TTC en 2010, soit une hausse de 5,4 % par rapport à la loi de finances pour 2010.

Cette évolution est parfaitement conforme aux engagements du troisième COM de l'INA, négocié au printemps dernier, pour la période 2010-2014. Les ressources issues de la contribution à l'audiovisuel public sont réparties entre une dotation d'exploitation (82,45 millions d'euros) et une dotation d'investissement (7,6 millions d'euros). Les ressources propres, qui se sont élevées à 43,2 millions d'euros en 2010, sont quant à elles estimées à 46,7 millions d'euros, soit un tiers des recettes d'exploitation totales. La hausse prévue de ces ressources devrait passer par l'augmentation des recettes de cessions de droits (+ 5,6 %) et par la progression de l'activité de formation au sein du pôle enseignement recherche.

Ces crédits sont destinés à mettre en oeuvre les grands objectifs stratégiques de l'INA fixés dans le COM, à savoir :

- la conduite de sa mission de sauvegarde des archives et d'enrichissement de sa collection ;

- la valorisation de sa collection ;

- et la transmission des savoirs et des compétences.

1. La poursuite du plan de sauvegarde et de numérisation

À la fin de l'année 2009, l'INA avait sauvegardé et numérisé plus de 483 000 heures de programmes de télévision et de radio. Sur les 800 000 heures de programmes initialement identifiées comme menacées par l'audit VERITAS en 2003, plus de 60 % ont donc été sauvegardées en numérique. Le COM entérine la poursuite de ces efforts en prévoyant que 200 000 heures de plus devraient être sauvegardées en 2014, ce qui représentera 88 % des fonds menacés de dégradation .

Il reste que l'amélioration constante de l'état physique des supports a fait émerger des nouvelles menaces sur certains fonds, dont ceux issus des programmes diffusés par RFO dans les départements et territoires d'outre-mer ou des fonds radiophoniques régionaux. Ce sont ainsi plus de 100 000 heures de plus qui seraient à numériser, pour lesquelles aucun financement n'est prévu par le présent PLF. Il semblerait que le grand emprunt puisse à cet égard être une source de financement.

Au vu de l'importance qu'elle attache à ce plan de sauvegarde, votre rapporteur sera attentive à ce que l'effort financier nécessaire soit fourni , via le grand emprunt ou une autre ressource budgétaire.

Soulignons par ailleurs qu'il est urgent que le dispositif de collecte du dépôt légal de l'Internet, prévu par la loi n° 2006-961 du 1 er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, soit mis en place par l'INA.

2. La valorisation des collections

La part du chiffre d'affaires résultant des cessions de droits est en diminution régulière du fait de la réduction des droits commercialisables de l'INA liée à l'application des lois des 26 septembre 1986 et 1 er août 2000. Si le rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2008 s'inquiétait de cette évolution, le Gouvernement considère, quant à lui, que le risque de diminution du stock d'images commercialisables peut être limité par le développement de nouvelles activités d'exploitation des archives via l'élargissement de leur accès au grand public et l'adaptation des usages de plus en plus diversifiés. Comme le précise une réponse au questionnaire budgétaire envoyé par votre rapporteur, « le chiffre d'affaires de cessions de droits de l'INA a plus que doublé (15 millions d'euros en 2006 contre 7 millions d'euros en 2001) et (...) de nombreuses autres possibilités de diversification des formes d'exploitation du patrimoine audiovisuel de l'INA restent encore non explorées et représentent des opportunités importantes d'augmentation de son chiffre d'affaires commercial ».

Le COM 2010-2014 prévoit encore que l'offre de l'INA peut être élargie et diversifiée par une politique de prise de mandats d'exploitation et d'alliance avec des détenteurs de fonds voisins ou complémentaires, par la reformation de certains programmes et une politique active de service aux nouveaux médias en ligne. À cet égard le lancement d'Ina-Global, site Internet ayant vocation à analyser les industries créatives, les médias et Internet apparaît comme une initiative originale et intéressante. L'objectif de chiffre d'affaires de cession de droit passe ainsi de 23,6 à 24,5 millions d'euros en 2011 et 26,9 millions d'euros en 2014.

3. Une offre de formation attractive

S'agissant des formations dispensées, qui sont le troisième pôle d'activités de l'INA, le renforcement de l'activité de formation initiale, avec l'ouverture en 2007 de l'école supérieure de l'audiovisuel et du numérique, a renforcé la légitimité et la notoriété de la branche formation de l'Institut . En 2008, elle représentait ainsi 25 % de ses recettes propres d'exploitation.

Ainsi en 2009, aux recettes commerciales générées par le pôle « Diffusion Création », s'ajoutent celles issues du pôle « Collections » (archives et dépôt légal »), qui se sont élevées à 12,2 millions d'euros en 2009, ainsi que celles issues du pôle « Enseignement et Recherche », qui se sont élevées à 8,9 millions d'euros. L'année 2011 sera celle du lancement des études pour la construction de la future « Université du numérique et des médias ».

G. LE GIP FRANCE TÉLÉ NUMÉRIQUE : L'ANNÉE CLEF

L'action 2 du programme 313 « Contribution au financement de l'audiovisuel » de la mission « Médias » relative au passage à la télévision tout numérique est intégralement consacrée au soutien au groupement d'intérêt public (GIP) France Télé numérique dont l'objet est de « mettre en oeuvre les mesures propres à permettre l'extinction de la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique et la continuité de la réception de ces services par les téléspectateurs (article 100 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, issu de la loi du 5 mars 2007).

Alors que 15 millions d'euros lui étaient consacrés en 2009 (prélevés sur le montant de la redevance et inscrits dans la mission « Avances à l'audiovisuel »), ce sont 40 millions d'euros qui ont été alloués au GIP dans le PLF 2010, inscrits dans la mission « Médias », et 131 millions d'euros qui sont prévus dans cette même mission pour l'année 2011 (soit 186 millions de budget sur 3 ans).

Le GIP, qui rassemble l'État et les éditeurs de chaînes nationales hertziennes terrestres analogiques (TF1, France Télévisions, M6, Canal+, ARTE), et est aujourd'hui présidée par notre ancien collègue Louis de Broissia, a notamment pour mission :

- d'assurer la conduite de projets relatifs à l'extinction de la diffusion analogique ainsi que la mise en oeuvre des opérations pilotes préalables au processus d'extinction ;

- d'organiser et de financer les actions destinées à informer les téléspectateurs sur les conditions de l'extinction de la diffusion analogique des services de télévision et les mesures prises pour assurer la continuité de la réception au niveau national et local ;

- de gérer le fonds institué en application de l'article 102 de la loi du 30 septembre 1986 et, à ce titre, de contrôler les conditions d'éligibilité et préciser le montant des aides à attribuer en fonction des critères relatifs à leur attribution ;

- de gérer également le fonds d'aide, creìeì par la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative aÌ la lutte contre la fracture numérique, destiné aux populations qui ne seront pas couvertes par la TNT après l'extinction du signal analogique. Ce fonds prend en charge, sans condition de ressources, les frais d'équipement satellitaire ou tout dispositif de réception dans les zones qui ne seront pas couvertes par la TNT dans le respect de la neutralité technologique. Il complète le fonds d'aide ci-dessus mentionné ;

- et de mettre en oeuvre un dispositif d'assistance technique au bénéfice des foyers âgés et handicapés dans le but d'assurer la réception effective des services de télévision après l'extinction de leur diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique.

En 2009, les opérations pilotes de passage à la télévision tout numérique ont été menées à Coulommiers (février), à Kaysersberg (mai) et dans le Nord Cotentin (novembre). À l'issue de cette phase préparatoire, l'Alsace a été la première région à passer avec succès le 2 février 2010 à la TNT, puis conformément au calendrier prévu, la Basse-Normandie (9 mars), les Pays de la Loire (18 mai), la Bretagne (8 juin), la Lorraine et la Champagne-Ardenne (28 et 29 septembre), et enfin le Centre et le Poitou-Charentes (octobre 2010).

Selon les informations fournies à votre rapporteur, dans chacune des régions qui sont passées à la télévision tout numérique, le taux des foyers encore dépendants de la diffusion analogique hertzienne terrestre a été réduit à un niveau marginal au moment du passage à la télévision tout numérique, et serait aujourd'hui inférieur à 10 % des foyers équipés d'une télévision.

Le calendrier du passage à la télévision tout numérique

Pour la fin de l'année 2010 :

- Bourgogne et Franche-Comté (16 novembre)

- Nord - Pas-de-Calais (février)

Pour le 1 er semestre 2011 :

- Picardie et Haute-Normandie (1 er février)

- Nord - Pas-de-Calais (début février)

- Île-de-France (8 mars)

- Aquitaine et Limousin (29 mars)

- Auvergne (10 mai)

- Côte d'Azur et Corse (24 mai)

- Rhône-Alpes (14 juin)

Pour le 2e semestre 2011 :

- Provence-Alpes (5 juillet)

- Alpes (20 septembre)

- Midi-Pyrénées (8 novembre)

- Languedoc-Roussillon (29 novembre).

Les postes de coûts prévus par le GIP « France télé numérique » pour mener à bien le projet de passage à la télévision tout numérique sont les suivants :

- la campagne nationale d'information destinée à informer les téléspectateurs des conditions de passage à la télévision tout numérique. Elle est entièrement à la charge de l'État . Son coût est estimé à 20,4 millions d'euros. Le GIP a lancé la campagne nationale d'information du passage à la télévision tout numérique le 17 septembre 2009 ;

- les campagnes d'information régionales ainsi que les frais de fonctionnement du GIP sont pris en charge pour moitié par l'État et pour l'autre moitié par les chaînes membres du GIP au prorata de leur participation au capital du GIP : France Télévisions (15 %), ARTE-France (5 %) et TF1, Canal+, M6 (10 % chacun). Le coût total de ces actions est estimé à 157 millions d'euros ;

- le fonds d'aide prévu par l'article 102 de loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et destiné à assurer la continuité de réception pour les foyers exonérés de redevance audiovisuelle les plus démunis. L'État prend en charge intégralement les coûts de ce fonds estimé entre 150 et 180 millions d'euros ;

- l'accompagnement renforcé destiné à venir en aide aux personnes âgées de plus de 70 ans ou handicapées (taux de handicap > 80 %) est intégralement à la charge de l'État et son coût estimé est de 50 millions d'euros ;

- le fonds d'aide destiné spécifiquement, sous conditions de ressources, aux foyers qui ne recevront plus la télévision par la voie hertzienne terrestre lors de l'extinction du signal analogique et qui devront opter pour des solutions de réception alternatives. Ce fonds (dit « 102 bis »), complète le fonds d'aide précité et institué par l'article 102 de la loi du 30 septembre 1986). Aucune estimation du coût de ce dispositif n'a été communiquée.

Enfin, l'article 8 de la loi du 17 décembre 2009 a institué une compensation financière, versée par l'État, et destinée aux collectivités territoriales et aÌ leurs groupements qui mettent en oeuvre toute solution permettant d'assurer la réception des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique dans les zones dans lesquelles la continuité de la réception des services de télévision en clair ne peut être assurée par voie hertzienne terrestre en mode numérique après l'extinction de leur diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique. Selon le projet annuel de performance, l'action « Passage à la télévision tout numérique » couvrira le financement de cette compensation, mais rien n'est prévu dans le présent PLF.

Ainsi au final, ce sont donc 333 millions que l'État devra engager pour financer le passage à la télévision tout numérique, sans compter le coût du fonds d'aide dit « 102 » bis et de la compensation aux collectivités prévue à l'article 8 de la loi du 17 décembre 2009. Dans les éléments du PAP relatifs à la programmation pluriannuelle, rien n'est précisé sur le financement de ces 333 millions, alors qu'un peu plus de la moitié seulement ont été et sont apportés sur la période 2009-2011.

S'il est vrai que les estimations du coût des fonds d'aide et de l'assistance technique pourraient être revues à la baisse, il paraît important que le ministre précise en séance publique le montant et le rythme de financement du GIP, ainsi que son devenir après 2011 (extinction ou gestion des problèmes de fréquence dans les zones transfrontalières après le passage au tout numérique).

H. LE SOUTIEN À L'EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE

Aux termes de l'article 80 modifié de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les radios locales associatives dont les ressources commerciales issues de la publicité sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total, qui accomplissent une mission de communication sociale de proximité, peuvent bénéficier d'une subvention versée dans le cadre du Fonds de soutien à l'expression radiophonique .

Aux termes du décret n° 2006-1067 du 25 août 2006 pris pour l'application de l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, quatre types de subventions sont attribuées :

- la subvention d'installation : cette aide bénéficie uniquement aux radios associatives nouvellement autorisées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Son montant maximal est de 16 000 euros ;

- la subvention d'équipement : cette aide est destinée à financer les projets d'investissement en matériel radiophonique d'un service de radio, à hauteur de 50 % au maximum de leur montant et dans la limite de 18 000 euros par période de cinq ans. Elle peut faire l'objet d'une demande initiale et d'une demande complémentaire, chacune donnant lieu à deux versements. Le premier versement représente 60 % de l'aide calculée sur la base des devis présentés, le second, soit 40 %, est effectué sur présentation des factures attestant de la réalisation de l'investissement ;

- et les subventions de fonctionnement. Elles prennent deux formes : la subvention d'exploitation , dont l'attribution annuelle revêt un caractère automatique, est déterminée selon un barème fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de la communication et du budget ; la seconde subvention de fonctionnement, introduite par la réforme de 2006, est la subvention sélective à l'action radiophonique . Cette dernière est attribuée par le ministre chargé de la communication sur proposition d'une commission consultative, et a pour objet de soutenir les services de radio qui ont réalisé des actions particulières dans un certain nombre de domaines tels que l'emploi, l'intégration, la lutte contre les discriminations, la culture et l'éducation.

L'article 80 de la loi du 30 septembre 1986 prévoyait jusqu'en 2008 que le financement de ces aides est assuré par un prélèvement sur les ressources provenant de la publicité diffusée par voie de radio et de télévision. La clôture du compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » et la suppression subséquente du programme dans lequel les crédits versés à ces radios étaient auparavant réunis a été prévue par la LFI 2009. Ce programme a été transféré dans la mission « Médias », dans la mesure où son objet est de contribuer à la pérennité de ce secteur et de maintenir ainsi le pluralisme du paysage radiophonique français.

Dans son avis budgétaire sur le PLF 2009, M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis des crédits de la mission Médias au nom de la commission de la culture et de la communication du Sénat, avait signalé qu'il ne partageait pas les craintes de certains acteurs du monde de la radio associative relatives à la budgétisation des crédits du FSER. Il semble aujourd'hui que l'évolution des crédits lui donne raison dont la mesure où la hausse des crédits était de 6 % en PLF 2009 (par rapport à 2008) , de 9,5 % en PLF 2010 par rapport à la LFI 2009, et qu'elle se stabilise à 29 millions d'euros en PLF 2011.

Cette progression a permis de « tenir compte de l'augmentation du nombre de radios associatives autorisées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel en FM et de soutenir les radios associatives pour le passage à la diffusion en mode numérique ».

Votre rapporteur note néanmoins que :

- le passage à la radio numérique est pour l'instant dans l'impasse ;

- et que, du fait de l'automaticité des aides prévues, l'augmentation du nombre d'autorisations données pour ce type de radio se traduit mécaniquement par une augmentation des besoins. Une réflexion doit donc être menée sur le nombre pertinent de radios associatives dans un univers radiophonique assez chargé ;

- enfin, l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986 interdit aux radios associatives disposant de recettes publicitaires supérieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total de bénéficier du FSER. Si l'on comprend bien la volonté du législateur d'éviter que ces radios ne s'éloignent de leur objet, on peut aussi penser que certaines d'entre elles parviennent à remplir leur mission spécifique tout en bénéficiant de ressources commerciales. À cet égard, un compromis pourrait donc être défini à l'avenir.

Une mission, confiée à M. Emmanuel Hamelin, inspecteur général des affaires culturelles, sur l'évolution du FSER a rendu ses conclusions au début de l'année 2010.

La première proposition était, afin d'éviter le système du « guichet » et l'augmentation automatique et régulière de l'enveloppe du FSER, de faire du dépôt de l'aide sélective un critère pour l'aide automatique.

Le montant de la subvention d'exploitation diminuerait graduellement si l'association ne déposait pas de demande de subvention sélective à l'action radiophonique selon le rythme suivant : la baisse serait de 5 % chaque année jusqu'à 5 ans maximum.

La deuxième proposition était de revaloriser la subvention sélective et limitant son bénéfice aux associations les plus engagées dans les missions d'intérêt général.

La troisième proposition était de corriger l'impact du critère de sélectivité n° 7 (part des émissions produites par le titulaire) par un critère prenant en compte la durée des informations et/ou rubriques locales. Selon le rapport d'Emmanuel Hamelin, « cette modification du critère pourrait s'accompagner de possibilité pour la commission du FSER de demander plus de contrôles au CSA . »

La quatrième proposition était d'assurer l'annualité du budget en résorbant le décalage de trésorerie récurrent subit par le FSER. Il est à noter à cet égard, que dans le PLF 2011, les ressources du FSER s'élèvent à 29 millions d'euros, ce qui représente en fait une augmentation de 2 millions d'euros pour les radios analogiques. En effet, cette somme était réservée en 2010 aux besoins nouveaux liés à la radio numérique, qui n'a pas finalement pas été lancée. Les crédits prévus en 2010 originellement pour la radio numérique permettent donc de résorber pour partie ce décalage historique de trésorerie qui conduit à verser les subventions dues au titre de l'année n avec des crédits de l'année n+1.

La cinquième proposition était de financer le passage à la diffusion numérique terrestre des radios associatives (pour un montant de 9,5 millions d'euros, sur les 17 millions que cela coûterait à ces radios). Cette suggestion ne serait bien évidemment envisagée que dans un contexte où la radio numérique serait effectivement lancée. Or elle est pour l'instant au point mort, en dépit des avantages indéniables qu'elle comporte. À cet égard la note d'étape de M. David Kessler, très récemment publiée, apporte des précisions très claires sur les points de crispation mais n'offre pas encore de perspectives concrètes de sortie de l'impasse.

Votre rapporteur considère que la plupart des ces propositions sont pertinentes et encourage donc le gouvernement à modifier le décret n° 2006-1067 du 25 août 2006 pris pour l'application de l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986 précitée.

Au cours de sa réunion du mercredi 10 novembre 2010, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du compte spécial « Avances à l'audiovisuel » de la mission « Médias » pour 2010. En outre, elle a adopté les 5 amendements ci-après.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 10 novembre 2010, la commission examine le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2011 de Mme Catherine Morin-Desailly sur les crédits des missions « Médias, livre et industries culturelles - Audiovisuel » et « Avances à l'audiovisuel public ».

M. Jean-Pierre Leleux . - On peut hésiter sur la date d'expiration du moratoire ; il serait souhaitable qu'elle entre dans la durée du mandat du président actuel de France Télévisions et du contrat d'objectifs et de moyens. ( M. Jean-Pierre Plancade approuve)

Il n'y a à mon sens aucune différence entre le parrainage et la publicité, et la charte en préparation n'y changera rien ; plutôt que de laisser subsister un système bâtard, je préférerais que le parrainage soit proscrit afin d'assurer l'indépendance du service public de l'audiovisuel.

M. Serge Lagauche . - Nous sommes impuissants : nous ne pouvons qu'adresser nos voeux au Président de la République, qui a voulu la suppression de la publicité sur les chaînes publiques...

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Le Parlement l'a votée, et un rapport l'avait dès longtemps préconisée ! Mais la disparition définitive de la publicité n'est possible que si le groupe public est assuré de son financement, d'où mes amendements et ceux de la commission des finances. L'Assemblée nationale a souhaité prolonger le moratoire jusqu'en janvier 2016, mais je préférerais qu'il prenne fin pendant le mandat de l'actuel président, qui serait ainsi contraint de préparer la transition : j'ai donc retenu la date du 1 er janvier 2015.

M. Jean-Pierre Leleux . - Pourquoi pas 2014 ?

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Parce qu'il faut laisser aux mesures relatives à la contribution à l'audiovisuel public le temps de produire leurs effets, et anticiper la probable censure de la taxe « télécoms ».

M. Jean-Pierre Leleux . - Une hausse de la redevance est-elle exclue ?

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Nous pourrons en débattre en séance.

M. Jean-Pierre Plancade . - Je voterai l'amendement du rapporteur, même si j'estime comme M. Leleux que seule la redevance garantit l'autonomie du service public.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Dans un premier temps, je vous propose deux mesures de justice fiscale : inclure dans l'assiette les résidences secondaires et les terminaux informatiques. Rien n'empêche de revoir l'assiette de la CAP, mais nous avons déjà eu beaucoup de mal à faire accepter une hausse de 2 euros...

M. Jacques Legendre , président . - J'ai approuvé chaleureusement la suppression de la publicité sur les chaînes publiques, et je ne souhaite pas que nous donnions le sentiment d'y renoncer : c'est pourquoi il me paraît inopportun de reporter la date d'expiration du moratoire jusqu'en 2015 ou 2016.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - J'ai proposé la date de 2015 en me fondant sur les travaux de la mission de contrôle que nous avons menée conjointement avec la commission des finances : c'est le Parlement lui-même qui a proposé un moratoire, auquel le Gouvernement était initialement hostile. Il faut tenir compte du fait que Bruxelles déclarera probablement illégale la taxe sur les opérateurs de télécommunications, et que France Télévisions doit combler un retard considérable dans le domaine du média global, afin de continuer à transmettre les valeurs du service public auprès du jeune public. Je souhaite cependant que le moratoire expire au cours du mandat de l'actuel président.

M. Jacques Legendre , président . - Certains essaient de revenir sur la suppression de la publicité sur les chaînes publiques, soit en prolongeant indéfiniment le moratoire, soit en recourant au parrainage. Je me rallie à la proposition du rapporteur de fixer la date d'expiration du moratoire à 2015, à condition que nous rappelions fermement que nous sommes hostiles à tout retour en arrière. Par ailleurs, j'ai examiné avec attention la charte relative au parrainage sur France Télévisions, et elle me semble bien hypocrite : nous devons dire fermement que nous ne nous en contenterons pas !

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Comptez sur moi.

M. Jacques Legendre , président . - Et si l'Assemblée nationale votait l'abandon de la suppression de la publicité, nous nous y opposerions.

Examen des amendements

Article 76

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 1 tend à prolonger le moratoire jusqu'au 1 er janvier 2015.

L'amendement n° 1 est adopté, les groupes socialiste et CRC ne prennent pas part au vote.

Articles additionnels

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 2 vise à mettre fin au déphasage entre la signature des contrats d'objectifs et de moyens des organismes de l'audiovisuel public et le mandat de leur président et à renforcer la crédibilité des présidents désignés, en imposant qu'un nouveau contrat soit signé au début du mandat des présidents.

M. Serge Lagauche . - Cette mesure me paraît difficilement applicable. Que se passera-t-il si un président est révoqué ou démissionne au bout d'un an ?

M. Jacques Legendre , président . - La révocation est une procédure lourde, vouée à demeurer rare ; la démission aussi. En temps normal, il est souhaitable qu'un président participe à la négociation du contrat d'objectifs et de moyens qui régira son action.

L'amendement n° 2 est adopté.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 3 prévoit que le CSA remettra chaque année un rapport au Parlement sur le financement de France Télévisions, à l'exemple de ce qui se fait en Allemagne : une mesure similaire, adoptée par le Sénat, avait finalement été rejetée en CMP dans le cadre de la loi de 2009.

L'amendement n° 3 est adopté.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 4 peut être scindé en deux parties : il vise à étendre la contribution à l'audiovisuel public, d'une part aux résidences secondaires, d'autre part aux logements équipés d'un terminal informatique permettant de recevoir la télévision. Je préfère ne pas parler d' « ordinateurs », car il ne s'agit pas de taxer tous les ordinateurs !

Mme Françoise Laborde . - Quid des logements étudiants ?

Mme Maryvonne Blondin . - Et des locaux des associations ?

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Soit les étudiants sont rattachés au foyer fiscal de leurs parents et ne paient rien, soit ils peuvent être exonérés de taxe d'habitation, donc de CAP, si leurs revenus sont trop faibles.

M. Jean-Pierre Plancade . - Je crains malgré tout que cet amendement ne revienne à mettre en place une taxe sur les ordinateurs. On peut par exemple emporter son ordinateur portable dans sa résidence secondaire sans y regarder la télévision !

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Le système reste déclaratif.

M. Jacques Legendre , président . - Il me paraît légitime que tous les logements soient taxés ; les gens qui possèdent une résidence secondaire ont d'ailleurs les moyens de payer deux fois la contribution. En revanche, il me semble délicat et encore prématuré d'étendre la CAP aux terminaux informatiques. J'ai soutenu la loi Hadopi, malgré l'opposition de la frange la plus juvénile de la population, mais je crains qu'une telle mesure ne provoque une levée de boucliers et que cela ne conduise au rejet simultané de l'extension de la CAP aux résidences secondaires. Je crois opportun de séparer ces deux aspects de l'amendement, même si l'évolution souhaitée par Mme le rapporteur est inéluctable à terme : l'arrivée sur le marché des nouveaux téléviseurs connectés en persuadera nos concitoyens.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteur pour avis . - Je me rangerai à l'avis de la commission, mais j'ai voulu ouvrir ce débat, car je sais que la commission des finances proposera un amendement similaire. Mais l'extension de la CAP aux terminaux informatiques ne rapporterait que 20 millions d'euros, contre 230 millions pour l'extension aux résidences secondaires.

M. Jacques Legendre , président . - Nous poursuivrons bientôt ce débat. En effet, le CSA organisera au début de l'année 2011 un colloque au Sénat sur les téléviseurs connectés, où nous aborderons cette question. Avec l'adoption de l'amendement sur les résidences secondaires, le service public n'aurait plus à grappiller deux sous sur le parrainage...

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - L'instruction fiscale empêche l'application de la loi qui prévoit déjà cet assujettissement.

M. Jacques Legendre, président . - Renvoyons le Gouvernement à ses responsabilités. Je vous propose de n'adopter que le II de l'amendement relatif aux résidences secondaires.

L'amendement n° 4 (II) est adopté.

Article 11 quater

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - L'amendement n° 5 apporte une précision rédactionnelle conformément aux préconisations de notre rapport de juin. Afin de prendre en compte l'absence d'effet d'aubaine, l'Assemblée a fixé à un taux réduit la taxe sur le chiffre d'affaires publicitaire des chaînes de télévision créée par la loi du 5 mars 2009, mais la rédaction n'est pas très claire pour la date d'application aux chaînes historiques.

M. Jack Ralite . - Je suis vigoureusement contre cet amendement. Ce matin, TFI fait savoir dans le Figaro que la publicité marche merveilleusement. Une telle disposition est immorale quand les riches ont tant et les pauvres si peu.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - Les chaînes historiques privées, qui n'ont pas bénéficié d'un effet d'aubaine, remplissent des obligations en matière de création culturelle. Il faut établir un équilibre.

Mme Catherine Dumas . - J'ai du mal à comprendre l'amendement voté à l'Assemblée nationale.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - Celui que je vous propose apporte une précision purement rédactionnelle. En tout état de cause, la taxe reviendra en 2015 au taux de 3 % initialement prévu.

M. Ivan Renar . - C'est le fond de la chose qui importe : on pourrait revenir sur l'article 11 quater adopté par l'Assemblée nationale.

M. Jacques Legendre, président . - Retirez-vous cet amendement ?

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - Je le peux.

M. Jacques Legendre, président . - Si le Gouvernement veut une précision, qu'il prenne ses responsabilités. Laissons-le faire.

L'amendement n° 5 est retiré.

Article additionnel

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - L'amendement n° 6 tend à neutraliser les effets collatéraux de la suppression du taux réduit forfaitaire de TVA sur les offres de triple play . Avec l'harmonisation des taux, la taxe payée par les fournisseurs d'accès va doubler. L'effet démultiplicateur apparaît d'autant plus difficile à supporter qu'ils sont confrontés à de lourds investissements pour assurer l'accès au haut débit et au très haut débit. Ne surchargeons pas la barque.

M. Jacques Legendre, président . - Quelles sont les sommes en jeu ?

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - Jusqu'à 100 millions d'euros supplémentaires.

Mme Maryvonne Blondin . - Et que les abonnés paieraient...

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - On pourrait parler d'un extraordinaire effet d'aubaine mais nous avons débattu de l'aménagement du territoire et le rapport Maurey montre qu'il faudra investir très fortement pour assurer un égal accès des citoyens à des réseaux devenus incontournables. N'en demandons pas trop et restons au taux de 0,9 % avec une assiette stable.

Mme Béatrice Descamps . - Qui paiera ?

M. Jean-Luc Fichet . - On a l'expérience de la TVA sur la restauration. Si l'opération est juteuse...

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis . - Ici, l'on augmente la TVA.

L'amendement n° 6 est adopté.

La commission donne un avis favorable aux crédits du compte de concours « Avances à l'audiovisuel public » et aux crédits de l'audiovisuel au sein de la mission « Médias ».

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS AU NOM DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION

A M E N D E M E N T S

présentés par

Mme Catherine MORIN-DESAILLY

au nom de la Commission de la culture, de l'éducation

et de la communication

Article additionnel après l'article 11

Après l'article 11, insérer un article ainsi rédigé :

Le II de l'article 302 bis KH du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque les services de communications électroniques fournis sont compris dans une offre composite comprenant des services de télévision, le 2° n'est pas applicable et les sommes versées au titre de la présente taxe font l'objet d'un abattement de 50 %. »

Objet

Cet amendement vise à neutraliser les effets collatéraux de la suppression du taux réduit forfaitaire de TVA sur les offres composites de services de télévision et de services électroniques par l'article 11 du présent PLF.

En effet, les sommes acquittées au titre des services de communication audiovisuelle sont aujourd'hui exclues de l'assiette de la taxe instituée à l'article 302 bis KH du code général des impôts (CGI), issu de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision.

Or l'instruction fiscale 3P - 2 - 09 du 21 décembre 2009 a considéré, en s'appuyant sur les dispositions du code général des impôts relatives à la TVA (article 279 du CGI) que, dans le cas des offres « triple play » (offres composites avec des services de communication électronique et des services de communication audiovisuelle), la part de l'abonnement correspondant aux services de communication audiovisuelle est égale à 50 % du prix de l'abonnement global.

Le calcul de la taxe se fait donc aujourd'hui en appliquant le taux de 0,9 % au montant des abonnements, diminué de 50 % dans le cas des offres « triple play ».

La modification de l'article 279 du CGI par l'article 11 du présent PLF, sur lequel l'instruction précitée s'est appuyée, va mécaniquement entraîner une augmentation de l'assiette de la taxe prévue à l'article 302 bis KH.

Dans la mesure où le produit de la taxe avait été finement calibré par les parlementaires lors de l'adoption de la loi du 5 mars 2009 précitée, et à un moment où un investissement très important dans les réseaux s'avère nécessaire pour le désenclavement numérique de la France, il n'y a pas de raison d'imposer aux opérateurs de communication électronique un effort fiscal supplémentaire.

Article additionnel avant l'article 35

Avant l'article 35, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le 1° de l'article 1605 bis du même code est ainsi rédigé :

« 1° Une seule contribution à l'audiovisuel public est due, quel que soit le nombre d'appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés dont est équipé le local meublé affecté à l'habitation pour lequel le redevable et ses enfants rattachés à son foyer fiscal en application du 3 de l'article 6 sont imposés à la taxe d'habitation. » ;

Objet

Le présent amendement a pour objet de réintégrer les résidences secondaires dans l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public. Il s'agit d'appliquer un principe de justice fiscale et de revenir à la logique qui a toujours présidé à la contribution à l'audiovisuel public, qui constitue la compensation d'un service rendu.

L'application de ces mesures peut entraîner le paiement de plusieurs contributions par foyer fiscal, mais en revanche une seule contribution pourra être payée par taxe d'habitation.

Par ailleurs, un financement par ressources propres est une très forte garantie d'indépendance pour l'audiovisuel public et la suppression de la publicité sur les chaînes de service public, qui constitue un enjeu culturel majeur, impose de trouver de nouvelles recettes.

Article 76

I. - Alinéa 1

Remplacer la date

6 janvier 2014

par la date

1 er janvier 2015

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le début de la dernière phrase du premier alinéa du VI de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée est ainsi rédigé : « À compter du 1 er janvier 2015, les programmes de télévision de la société... »

Objet

Conformément aux préconisations du rapport sur les comptes de France Télévisions, fait par Mme Catherine Morin-Desailly et M. Claude Belot, au nom des commissions de la culture, de l'éducation et de la communication, et des finances du Sénat, cet amendement vise à proposer un moratoire plus long à la suppression totale de la publicité sur France Télévisions, que celui proposé par le présent article.

En effet, selon l'analyse précise et détaillée du rapport précité, l'augmentation régulière du produit de la contribution à l'audiovisuel public du fait de son indexation et l'élargissement de son assiette ne permettront de financer la suppression totale de la publicité sur France Télévisions qu'à partir de 2015.

Par ailleurs le II du présent article prévoit, par cohérence, de repousser à la même date la disposition tendant à supprimer la publicité sur les antennes de France Télévisions en outre-mer (RFO).

Article additionnel après l'article 76

Après l'article 76, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans la dernière phrase du premier alinéa du I de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée, les mots : « peut être » sont remplacés par le mot : « est ».

Objet

Cet amendement vise à mettre fin au déphasage préjudiciable entre la signature des contrats d'objectifs et de moyens des organismes de l'audiovisuel public et le mandat de leur président, et à renforcer la crédibilité des présidents désignés, en imposant que soit signé un nouveau contrat d'objectifs et de moyens au début du mandat des présidents de l'audiovisuel public.

Article additionnel après l'article 76

Après l'article 76, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 9 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Avant la discussion du projet de loi de finances initiale, le Conseil supérieur de l'audiovisuel transmet chaque année, aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, un rapport relatif au financement des sociétés mentionnées à l'article 44. Il formule toute recommandation sur l'emploi que lesdites sociétés font des ressources qui leur sont attribuées et sur leurs besoins de financement. »

Objet

Conformément aux préconisations du rapport sur les comptes de France Télévisions, fait par Mme Catherine Morin-Desailly et M. Claude Belot, au nom des commissions de la culture, de l'éducation et de la communication, et des finances du Sénat, cet amendement vise à répondre à l'exigence constitutionnelle d'indépendance des organismes de l'audiovisuel public et au questionnement permanent sur la pertinence de leur financement en confiant au Conseil supérieur de l'audiovisuel le pouvoir d'éclairer les parlementaires sur cette question.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Olivier de BAILLENX, directeur des relations institutionnelles (Iliad)

- M. Guillaume GRONIER, délégué général l'association des chaînes du câble et du satellite (A.C.C.e.S.)

- M. Alexis LE COUR GRANDMAISON, sous-directeur à la direction Afrique du Nord et Moyen-Orient au ministère des affaires étrangères, accompagné de M. Samuel JACQUIN, rédacteur à la sous-direction d'Egypte-Levant

- M. Jean-Yves MIRSKI, délégué général du syndicat de l'édition vidéo numérique (SEVN)

- M. Bruno PATINO, directeur général délégué auprès du président de France Télévisions

- M. de POUZILHAC, président-directeur général de la société de l'audiovisuel extérieur de la France, accompagné de M. Frank MELLOUL

- M. Alain WEILL, président de NextRadioTV

* 1 Décret n° 2009-1393 du 11 novembre 2009 relatif aux missions et à l'organisation de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication.

* 2 Article 97 de la loi n° 2008 1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

* 3 L'article 35 du projet de loi de finances précise le montant prévisionnel de prise en charge des dégrèvements de CAP par le budget de l'État. Par ailleurs, les 570 millions d'euros correspondant à cette prise en charge sont inscrits dans la mission « Remboursements et dégrèvements ».

* 4 La réforme de la télévision publique par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision s'est notamment concrétisée par la suppression de la publicité entre 20 heures et 6 heures depuis janvier 2009.

* 5 Rapport d'information n° 597 (2009-2010) de M. Claude BELOT et Mme Catherine MORIN-DESAILLY, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances.

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