N° 114
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME IV
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET
AMÉNAGEMENT DURABLES
Par M. Ambroise DUPONT,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre , président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade , Jean-Claude Carle vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mmes Mireille Oudit, Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, Philippe Richert , René-Pierre Signé, Jean-François Voguet. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555
Sénat : 110 et 111 (annexe n° 10 ) (2010-2011)
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En application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le rapporteur doit recevoir les réponses à son questionnaire budgétaire au plus tard le 10 octobre. La commission de la culture, de l'éducation et de la communication déplore que le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge du programme 113, n'ait pas respecté ce délai , privant le rapporteur d'une partie des informations nécessaires à l'analyse du projet de loi de finances pour 2011. |
Mesdames, Messieurs,
L'examen du projet de loi de finances intervient alors que la période de mutation que connaissent les acteurs du développement durable depuis deux ans n'est pas terminée. Les réformes structurelles se poursuivent tandis que les priorités en faveur du Grenelle et de la biodiversité sont affirmées.
Les crédits relatifs à la politique de la nature et des paysages s'inscrivent au sein de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », dont le champ correspondait à celui du « grand » ministère d'État de M. Jean-Louis Borloo, chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, désormais conduit par Mme Nathalie Kosciusko-Morizet dont les attributions ont évolué. Cette mission comprend neuf programmes, qui s'étendent des transports à l'énergie, de la sécurité routière à l'équipement, de l'urbanisme à l'aménagement du territoire, sans oublier, bien sûr, l'environnement stricto sensu .
Son poids financier global est conséquent, puisque cette mission représente 9,53 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et 10,03 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) pour 2011.
Votre rapporteur présentera les crédits du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » puis vous livrera le fruit de ses réflexions sur les enjeux liés aux biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial.
Après avoir abordé il y a deux ans la question de l'affichage publicitaire extérieur dont les propositions ont été adoptées dans la loi dite « Grenelle II » du 12 juillet 2010, votre rapporteur avait étudié la question de la place du paysage dans la société à l'occasion du projet de loi de finances (PLF) pour 2010. Cette année, l'analyse porte sur les moyens dont la France dispose pour garantir les engagements qu'elle a pris en application de la convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de 1972.
I. LE PROGRAMME 113 « URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ » : LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU GRENELLE NE DOIT PAS ANNONCER LA MORT DES AUTRES POLITIQUES
A. LES RÉFORMES SE POURSUIVENT
1. La mise en oeuvre des réformes structurelles
Votre rapporteur avait, l'année dernière déjà, évoqué la réorganisation des services territoriaux du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), parallèle au mouvement opéré à l'échelon central. Elle se traduit, au niveau régional, par la création de 21 directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), regroupant en métropole les anciennes DRE (directions régionales de l'équipement), DIREN (directions régionales de l'environnement) et DRIRE (directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement). Les créations de DREAL doivent se poursuivre puisque, comme annoncé dans le calendrier prévisionnel, elles concernaient 9 directions en 2009, 12 en 2010 et 4 en 2011.
Au niveau de l'administration centrale, rappelons que la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature élabore, anime et évalue les politiques de l'urbanisme, de la construction, du logement, des paysages, de la biodiversité, de l'eau et des substances minérales non énergétiques. Elle veille à l'application de ces politiques sur le territoire national terrestre et marin. Elle propose au Gouvernement les mesures permettant de trouver un équilibre entre la satisfaction de la demande en logements, la construction de « villes durables » où la densité urbaine est supportable et la protection des milieux naturels, de l'eau, de la biodiversité et des ressources minérales.
Cette direction générale est composée de deux directions : la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages et la nouvelle direction de l'eau et de la biodiversité, qui rassemble la moitié de l'ex-direction de l'eau, la direction de la nature et des paysages (hormis les paysages) et trois bureaux venus d'autres directions d'administration centrale et chargés des ressources minières non énergétiques, des professionnels du bâtiments et du domaine public maritime.
Un service support rassemble les fonctions administratives, financières et logistiques. Pour 2010, ce sont 409 équivalents temps plein (ETP) que cette direction générale a affectés, en administration centrale, à la mise en oeuvre du programme « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ».
2. La poursuite des mesures prises en application de la RGPP
Les réformes déjà menées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) se poursuivent, en application des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010.
Dans le cadre de l'examen du PLF pour 2010 , votre rapporteur précisait que le programme 113 bénéficiait de plus de 15 000 ETP dont 14 430 relevant des services déconcentrés . La diminution correspondait à la suppression d'environ 1 000 ETP dans le domaine de l'ingénierie concurrentielle. Cette disparition se poursuit en 2011 pour la troisième année avec la suppression de 788 emplois supplémentaires (sur 3 273 au total).
Rappelons que cette ingénierie correspond à l'aide technique que l'État fournissait, selon les règles de libre concurrence, aux collectivités à travers les directions départements de l'équipement (DDE) et les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) dans des domaines variés comme l'eau, les déchets, l'assainissement ou la gestion des risques. La fusion des DDE et des DDAF a pour but de favoriser les synergies entre les deux services déconcentrés techniques de l'échelon départemental : la disparition progressive de l'ingénierie publique concurrentielle va permettre le redéploiement des personnels formés aux enjeux du Grenelle .
En outre, 400 ETP sont transférés vers le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », pour tenir compte de l'activité réelle des agents. Enfin selon les réponses transmises par le MEEDDM « divers ajustements sont par ailleurs appliqués au programme (transferts ponctuels et ajustements techniques, soit - 184 ETP) ».
Ce sont donc finalement 13 224 ETP qui sont désormais rattachés au programme 113, soit une baisse de 12 % des emplois . Ils se répartissent comme suit : 4 330 pour l'urbanisme (action 1), 6 546 pour l'appui technique aux collectivités et aux ministères (action 2) et 2 516 pour la gestion des milieux et la biodiversité (action 3). Au sein de ces personnels, 4 480 ETP (soit environ un tiers) sont consacrés au Grenelle .
Dans ce contexte de réduction et redéploiement des effectifs, votre rapporteur est heureux de constater que les effectifs et crédits alloués aux architectes (ACE) et paysagistes (PCE) conseils n'ont pas diminué depuis l'année dernière , puisque la dotation inscrite au PLF pour 2011 est maintenue à 1 million d'euros en AE=CP , avec un nombre de ces professionnels qui s'élève à 202 unités. Ces crédits se répartissent de la manière suivante : 870 000 euros au titre des frais de déplacement (les ACE et PCE exercent à tire libéral et son placés sous l'autorité du préfet ; les visites de terrain sont au coeur de leur activité), 100 000 euros les indemnités de jurys de concours de la profession, et 30 000 euros pour le recours à des experts extérieurs intervenant pour les jurys ou dans le cadre de règlement de litiges.
Les politiques de l'eau et de la biodiversité vont disposer d'un outil commun avec la mise en place d'un pilotage unifié des polices de l'eau et de la nature, sous l'autorité des préfets de départements, grâce au rapprochement des services de l'État et des établissements publics dont les missions comprennent la recherche et la constatation des infractions (ONCFS (Office national de la chasse et de la faune sauvage), ONEMA (Office national de l'eau et des milieux aquatiques), Parcs nationaux, ONF (Office national des forêts), etc.).
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Le service unique de l'eau La création, dans chaque département, d'un service unique de police de l'eau a été engagée par circulaire du 26 novembre 2004. Alors qu'à cette date plus de 50 % des départements disposaient de trois services de police de l'eau ou plus, chaque département dispose à présent d'un service unique de police des eaux hébergé à la direction départementale des territoires et, le cas échéant, de la mer (DDT-M). Seule la police des eaux sur les axes navigables majeurs connait encore une organisation spécifique, en cours d'évolution : elle est historiquement exercée par les services de navigation, sauf dans la région Nord-Pas-de-Calais, où la mission a été intégrée à chacune des DDTM, et sur l'axe Seine, pour laquelle la mission a été rattachée à la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie. Les missions confiées aux 3 services de navigation restant seront précisées dans les prochains mois. Les effectifs consacrés à la police de l'eau ont représenté 1 034 ETP en 2009 (stable depuis 2007) alors que les chantiers prioritaires issus du Grenelle de l'environnement et liés à la mise en oeuvre de la directive cadre sur l'eau nécessiteraient de poursuivre l'effort de renforcement conduit au cours des dix années précédentes (+ 30 % entre 1997 et 2007). La coordination des services de police de l'eau avec les autres services de l'État et les établissements publics impliqués dans la politique de l'eau (agences de l'eau, office national de l'eau et des milieux aquatiques) continue à être assurée au sein des missions inter-services de l'eau. Cette coordination a été renforcée par l'adoption fin 2009, par les préfets coordonnateurs de bassin, des programmes de mesures identifiant les principales opérations à engager pour la réalisation des objectifs de bon état des eaux fixés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux. Source : MEEDDM - réponse au questionnaire budgétaire - PLF pour 2011 |
Enfin, il a été engagé dès 2009 une importante réforme de la fiscalité de l'urbanisme et du mode de traitement des actes d'urbanisme devant déboucher à partir de 2012 sur des gains de productivité d'environ 700 ETP , soit une économie budgétaire estimée à 40 millions d'euros par an en année pleine.
Cette réforme comporte un ensemble de mesures de simplification juridique, comme la réforme de la fiscalité de l'urbanisme, la réduction des types de travaux soumis à permis de construire, la dématérialisation des notifications de décision et de la procédure de contrôle de légalité. Elle inclut également des évolutions organisationnelles liées au regroupement des centres d'instruction. Elle met enfin l'accent sur l'évolution technique rapide des outils d'instruction qui se traduit par la dématérialisation des formulaires, l'automatisation des certificats d'urbanisme d'information, l'interfaçage des DDEA (Directions départementales de l'équipement et de l'agriculture) et des collectivités territoriales par le logiciel ADS 2007, l'interopérabilité des consultations et la mise en place de GeoADS. La mise en oeuvre de cette importante réforme, qui entraîne une évolution des pratiques, des organisations et des outils, comporte une phase de conduite du changement incluant des actions de formation. Son coût total pour l'année 2011 est de 4 millions d'euros en AE=CP.