F. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU RECOUVREMENT, À LA TRÉSORERIE ET À LA COMPTABILITÉ
1. Des mesures d'urgence pour corriger deux dispositifs majeurs de simplification du recouvrement de cotisations d'assurance chômage et de sécurité sociale qui doivent entrer en application le 1er janvier 2011
a) Une mesure correctrice de la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi : l'extension du pouvoir de contrôle des URSSAF pour le compte d'organismes tiers (article 30)
(1) Le transfert aux URSSAF du recouvrement des cotisations d'assurance chômage
Depuis le 1 er juin 2008, en application de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale et d'une convention d'application signée avec l'ACOSS et l'Unedic, les URSSAF sont habilitées à contrôler l'assette, le taux et le calcul des contributions d'assurance chômage 51 ( * ) , le recouvrement proprement dit étant effectué par le réseau des Assedic.
Or, dans le cadre de la fusion ANPE - Assedic qui a eu pour objet de créer Pôle emploi au 1 er janvier 2009, la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi a prévu le transfert aux URSSAF du recouvrement de ces cotisations et des cotisations dues à l'association pour la garantie des salaires (AGS). La date du transfert de Pôle emploi vers les URSSAF de l'activité de recouvrement a été fixée, par voie réglementaire, au 1 er janvier 2011.
Il s'agissait d'une mesure de simplification non seulement souhaitable, mais aussi approuvée par la commission des affaires sociales 52 ( * ) . En effet, les cotisations de sécurité sociale, recouvrées par les URSSAF, et d'assurance chômage ont des assiettes très proches et la coexistence de deux réseaux de collecte distincts semble toujours peu justifiée. Cette réforme permettra donc, à partir du 1 er janvier 2011, de réaliser des économies et simplifiera les démarches administratives des entreprises qui n'auront plus qu'une déclaration à effectuer.
C'est dans cette perspective que la loi précitée avait inséré dans le nouveau code du travail un article L. 5422-16 dont les dispositions organisent à compter du 1 er janvier 2011 le transfert aux URSSAF du recouvrement des cotisations d'assurance chômage et leurs modalités de contrôle. Ce faisant, elle avait, par parallélisme juridique, supprimé de l'article L. 243-7 précité les mentions relatives aux pouvoirs de contrôle des URSSAF.
Or, en procédant de la sorte, les URSSAF se sont donc vu retirer des compétences qu'elles exerçaient également au profit d'autres délégataires du recouvrement des cotisations d'assurance chômage qui ne disposent pas eux-mêmes de corps de contrôle et qui souhaitent confier cette mission aux URSSAF. Il s'agit des régimes de contribution des salariés intermittents du spectacle et des voyageurs et représentants placiers à cartes multiples (VRP multi-cartes).
(2) La nécessaire sécurisation des pouvoirs de contrôle des URSSAF et leur extension à certains régimes spéciaux
Aussi, à moins de deux mois du transfert effectif aux URSSAF de la compétence sur le recouvrement annuel de quelque 5 milliards d'euros de cotisations chômage, le présent article 30 prévoit notamment de rectifier la rédaction des deux dispositions précédemment évoquées :
- l'article L. 243-7, dans sa rédaction issue de la loi du 13 février 2008, afin de rétablir la faculté de contrôle des inspecteurs du recouvrement des URSSAF ;
- l'article L. 5422-16 du code du travail, pour préciser que les contributions chômage et les cotisations AGS exigibles avant la date du transfert des prestations de recouvrement, le 1 er janvier 2011, demeureront contrôlées par les URSSAF. Il s'agit ainsi de sécuriser les actions de redressement qui pourraient être menées en 2011 au titre des années antérieures, 2008 et 2009.
Enfin, la mission de contrôle serait susceptible d'être étendue à d'autres régimes spéciaux et pourrait ainsi apporter de nouvelles recettes aux URSSAF.
Par principe, la sécurisation des assiettes de cotisation a un effet favorable sur le montant des sommes mises en recouvrement, et in fine sur les recettes du régime général. Votre rapporteur pour avis souscrit d'autant plus à cet objectif qu'il n'emporte aucune dépense budgétaire - les prestations des URSSAF étant rémunérées en proportion des gains réalisés pour le compte des organismes délégataires (ACOSS, Unedic, Pôle emploi, organismes tiers) - et qu'il tend non seulement à lutter contre la fraude mais aussi à garantir les droits effectifs des salariés. En revanche, il convient de souligner que l'effet de cette mesure en termes d'accroissement de recettes pour le régime général demeure, selon le Gouvernement, difficilement chiffrable : tout au plus deux millions d'euros supplémentaires , sachant que le montant annuel des redressements effectués par les URSSAF sur le périmètre actuel de cotisation s'établit en moyenne à 30 millions d'euros.
b) L'instauration d'une phase transitoire avant la suppression de la déclaration commune de revenus pour les travailleurs indépendants (article 31)
(1) La simplification du régime social des indépendants
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie prévoit la suppression de la déclaration commune de revenus (DCR) qui permet aux caisses du régime social des indépendants (RSI) 53 ( * ) de disposer des données nécessaires relatives aux revenus d'activités pour assurer le recouvrement des cotisations. Il s'agit d'une avancée majeure en matière de simplification des formalités, qui concerne 2,1 millions de cotisants 54 ( * ) .
L'enjeu est de taille car il s'agit de remplacer les campagnes de déclaration menées par le RSI, dont le coût annuel s'établit à environ six millions d'euros, par la communication de ces informations par les services fiscaux. Dans son esprit, cette réforme reposait sur le constat rationnel et légitime selon lequel il est inutile de demander deux fois à un même professionnel de fournir les mêmes informations, à charge pour les administrations de l'Etat et de la sécurité sociale de se coordonner.
Aussi, la loi du 4 août précité a-t-elle fixé au 1 er janvier 2010 la date d'entrée en vigueur de la réforme tout en laissant la possibilité de reporter cette date par décret, sans dépasser le butoir du 1 er janvier 2011. Cette faculté a été exercée par le décret n° 2009-1638 du 23 décembre 2009 et dorénavant, sans modification législative, cette date s'impose.
Or, il semble que l'administration et les URSSAF ne seront pas prêtes au 1 er janvier prochain pour opérer le basculement de la DCR vers le système automatisé que suppose la transmission d'information entre les services fiscaux et le RSI. L'évaluation préalable effectuée par le Gouvernement à l'appui du présent article 31 indique que « le maintien de la date définitive de suppression de la DCR au 1 er janvier 2011 conduirait à la suppression du support déclaratif social au profit de la réalisation d'un traitement de masse nouveau qui n'aura pu être expérimenté en situation réelle et sans possibilité, en cas d'échec, de collecter les informations manquantes par un autre moyen ». En clair, et toutes choses égales par ailleurs, il s'agirait de ne pas reproduire par une opération d'informatisation précipitée le même dysfonctionnement qu'a connu le Japon en 2007 lors de la migration des dossiers de retraite vers un système automatisé ; il s'en était ensuivi la perte de millions de dossiers de pensions.
(2) La suppression de la déclaration commune de revenus nécessite des aménagements transitoires
C'est pourquoi, le Gouvernement propose par mesure de précaution, qu'il juge essentielle, de prévoir une période de transition au cours de l'année 2011 afin de pouvoir valider un processus de reconstitution de l'assiette sociale des cotisations sur la base des données provenant des seules déclarations fiscales. Pour cela, il est proposé de maintenir la DCR pour l'année 2011 uniquement ce qui permettrait de pallier les « éventuels défauts d'exhaustivité du nouveau processus.
De plus, il est prévu de ne toutefois pas priver les travailleurs indépendants de la souplesse du futur régime unique de déclaration en leur donnant la possibilité de déclarer, s'ils le souhaitent, les revenus de l'année précédente directement à leur caisse afin de modifier le montant des échéances de l'année en cours ou d'anticiper une régularisation.
Tout en regrettant le retard pris par cette réforme, votre rapporteur pour avis ne peut que constater l'absence d'anticipation de la suppression de la DCR dont la date d'entrée en vigueur au plus tard le 1 er janvier 2011 était tout de même prévu depuis deux ans . L'économie de six millions d'euros attendue de la mesure de simplification est donc reportée à 2012.
Ce dispositif a été adopté par l'Assemblée nationale sans autres modifications que deux amendements de précision.
* 51 Selon l'annexe 10 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 contenant les fiches d'évaluation préalable des articles du projet de loi, les URSSAF ont réalisé, en 2009, 85 968 actions de contrôle des contributions chômage, ayant donné lieu à plus de 30 millions d'euros de redressement.
* 52 Rapport n° 154 (2007-2008) du 8 janvier 2008 de Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales.
* 53 Depuis le 1 e janvier 2008, le régime social des indépendants est l'interlocuteur social unique pour toutes les cotisations et contributions sociales personnelles obligatoires et les prestations maladie-maternité et retraite des artisans, commerçants et industriels indépendants. Les professions libérales sont affiliées au RSI pour l'assurance maladie-maternité. Sont également rattachées au RSI les conjoints collaborateurs des artisans et des commerçants ainsi que certains assurés volontaires.
* 54 Source : rapport d'activité 2009 du RSI.