B. LES CIRCUITS DE FINANCEMENT
La présente partie a pour objectif de présenter les différents circuits de financement proposés par le présent projet de loi de financement. La compréhension de ces dispositifs est d'autant plus compliquée qu'il convient d'effectuer une lecture croisée du projet de loi de finances pour 2011 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.
Les schémas ci-dessous présentés résument notamment les dispositifs inscrits à l'article 9 pour le refinancement de la dette sociale, et aux articles 12 bis et 14 pour ce qui est du financement de la réforme des retraites ou le financement des allègements généraux.
1. Le refinancement de la dette sociale
Le refinancement de la dette sociale a été déjà été longuement abordé dans le cadre de la première partie du présent rapport. Néanmoins, votre rapporteur pour avis souhaite ici présenter schématiquement l'affectation des différentes ressources.
Présentation schématique du refinancement de la dette sociale et de l'utilisation anticipée du FRR
2. Le financement de la réforme des retraites
Dans le cadre de la réforme des retraites, un certain nombre de mesures ont été annoncées afin d'assurer « le bouclage financier » de la réforme. Outre l'effort de l'Etat, trois blocs de mesures doivent permettre le rééquilibrage des comptes du système de retraite :
- premièrement, les mesures contributives (mesures d'âge, relèvement des taux de cotisations) ;
- deuxièmement, le transfert à la CADES de 18 % du besoin de financement évalué jusqu'en 2018 ;
- troisièmement , l'affectation de nouvelles recettes fiscales et sociales au système de retraites à hauteur de 3,86 milliards d'euros en 2011. Ce dernier point a reçu sa traduction dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement.
Conformément à la logique qui veut que l'impôt finance prioritairement la solidarité, et donc en matière de vieillesse les avantages non contributifs, les nouvelles recettes devraient être affectées au Fonds de solidarité vieillesse. Comme détaillé dans la première partie du présent rapport, ce dernier est appelé à assurer en partie le financement du minimum contributif et les mesures votées par le Sénat dans le cadre de la réforme des retraites.
Les nouvelles recettes sont pour une partie d'entre elles de nature fiscale. Les principales en sont l'augmentation des contributions sur les hauts revenus et les revenus du capital ainsi que la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes. Afin d'affecter le produit de ce panier discuté dans le projet de loi de finances, il est proposé, toujours dans le cadre du PLF, de flécher à due concurrence, au profit de la CNAM, une partie de la TVA brute collectée sur certains secteurs médicaux.
En contrepartie, certaines recettes de la CNAM seraient affectées au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) : le PLFSS propose ainsi d'attribuer à ce dernier le produit de la contribution additionnelle à la C3S et une partie du forfait social dont le taux est relevé de deux points en 2011 pour atteindre 6 % (article 14 du PLFSS pour 2011).
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La clé de répartition du forfait social Le 3° de l'article 14 du PLFSS dans sa rédaction initiale prévoyait de répartir le produit du forfait social selon les modalités suivantes : - la CNAM bénéficierait d'abord en 2011 d'une part correspondant à un taux de 3,55 %, puis à compter de 2012 d'une part correspondant à un taux de 2,42 % ; - le FSV, quant à lui, sera d'abord affectataire en 2011 d'une part égale à un taux de 2,45 % puis, à compter de 2012, d'une part égale à 3,58 %. Suite à la nécessité de financer les mesures votées au Sénat dans le cadre de la réforme des retraites, le Gouvernement a choisi d'augmenter, dans le cadre du projet de loi de finances, le taux forfaitaire applicable aux plus-values immobilières, non plus de 16 % à 17 %, mais de 16 % à 19 % (article 3 du PLF pour 2011). Afin d'affecter ce supplément de recettes au FSV, il a également augmenté, dans le cadre du PLF, la fraction de la TVA brute collectée sur certains secteurs médicaux et affectée à la CNAM (article 39 du PLF pour 2011). Il restait à basculer la somme en question de la CNAM vers le FSV. Lors de l'examen de l'article 14 du PLFSS, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à modifier la clé de répartition du forfait social entre la CNAM et le FSV, afin que ce dernier perçoive les 135 millions d'euros supplémentaires qui avaient été votés à l'article 3 du PLF pour 2011. En 2011, la CNAM percevrait donc une part du forfait social correspondant à un taux de 2,78 % et le FSV une part correspondant à un taux de 3,22 %. Ces taux seront respectivement de 1,65 % et de 4,35 % à compter de 2012. |
Les nouvelles recettes résultent également de l'augmentation du produit des prélèvements sociaux : le renforcement de la taxation des stock-options (article 11, cf. infra) comme celle des retraites chapeaux (article 10 - cf . infra) permettront, en majorant les ressources de la CNAM ou du FSV, de consolider le schéma ci-dessus décrit. Par ailleurs, afin de financer les mesures votées par le Sénat sur les retraites, le Gouvernement a fait voter à l'Assemblée nationale, en projet de loi de finances, une augmentation de 0,2 point du taux du prélèvement social sur les revenus du capital, qui s'élève désormais à 2,2 % : aux termes de l'article 9 du projet de loi de financement, 0,3 point est affecté au FSV.
Il s'agit enfin de procéder, en faveur du FSV, à un redéploiement des économies réalisées au titre des allègements généraux. Le PLFSS propose d'annualiser le calcul du coût de ces allègements qui est aujourd'hui mensuel (article 12 - cf. infra). Cette modification devrait accroître de deux milliards d'euros les cotisations perçues par le régime général, et réduire d'autant le coût du panier fiscal destiné à la compensation des allègements généraux. Cette économie serait fléchée vers le FSV par l'affectation d'une fraction de la taxe sur les salaires qui est aujourd'hui, dans sa totalité, dédiée au financement des allègements généraux (article 14 du PLFSS). Votre rapporteur pour avis souligne par ailleurs, que le panier fiscal destiné à la compensation des allègements généraux est un élément d'équilibre du financement de la CNAV.
Financement de la réforme des retraites
